推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展论纲

文／贾洪波 刘玮玮

党的二十大对推动共同富裕和发展社会养老保险制度提出了新的行动指南和要求。党的二十大报告提出“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”“完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系”。[1]分配制度是促进共同富裕的基础性制度。社会保障制度属于再分配制度，是分配制度的重要方面。社会养老保险制度作为我国社会保障制度的重要组成部分，在保障老年人口基本经济生活安全方面发挥着不可替代的作用。新时代进一步探索社会养老保险制度高质量发展有助于更好地推动共同富裕。

国内文献对社会养老保险与共同富裕关系进行了广泛研究，主要涉及四个方面：第一，关于共同富裕内涵的研究。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对共同富裕内涵进行了丰富和发展。学界从价值导向、分配定位、群体基础、概念界定等维度对共同富裕的内涵进行了研究。[2]第二，基本养老保险制度与共同富裕逻辑关系的研究。既有研究认为，基本养老保险制度的收入再分配功能有助于推动共同富裕。[3]第三，关于养老保险促进共同富裕的贡献研究。一些研究肯定了我国包括养老保障待遇在内社会保障待遇所取得的成就。[4]第四，关于养老保险在促进共同富裕方面存在的短板与改革措施研究。这方面的研究从共同富裕视角探索城乡居民养老保险、包括第三支柱养老金在内的多层次养老保险制度发展措施。[5]

国外文献关于社会养老保险与共同富裕关系专门研究的文献并不多见。与该主题研究相关的文献主要涉及两个方面：第一，关于中国养老保险的收入再分配效应和减贫效应研究。[6]第二，关于新时代中国共同富裕的研究。一些外文文献对新时代共同富裕进行研究，其部分内容论及了社会保障与共同富裕的关系。[7]

目前，研究推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展的专门文献较少，本文将丰富这方面的研究。

一 社会养老保险制度推动共同富裕的理论逻辑

我国社会主要矛盾决定了新时代共同富裕是惠及全民的富裕，应该把实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置；共同富裕是要素全面的富裕，既要使全体人民在物质生活方面实现共同富裕，也需要使全体人民在精神生活方面实现共同富裕；共同富裕是合乎正义的富裕，需要坚持同一性正义与差异性正义，而非追求同时、同步、同等富裕，在动态向前发展过程中最终实现共同富裕。在探索推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展之前，首先需要厘清社会养老保险制度推动共同富裕的一般理论逻辑。这一理论逻辑包括社会养老保险制度为何要、何以能以及怎么样推动共同富裕，从学理方面建构社会养老保险制度推动共同富裕的内在联系并探寻其作用机制。

（一）社会主义本质决定了社会养老保险制度推动共同富裕的必要性

我国为何需要社会养老保险制度推动共同富裕？这是由社会主义本质所决定的，是社会养老保险制度推动共同富裕的大前提。马克思、恩格斯从目的性与规律性的统一中研究社会主义，提出了社会主义的目的是实现人类解放，使每个人得到自由而全面的发展，这就是社会主义的本质。[8]在社会主义革命与建设时期，毛泽东指出：我们的目标是要使我国成为富强的国家，“而这个富，是共同的富，这个强，是共同的强，大家都有份”。[9]改革开放时期，邓小平提出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。”[10]江泽民指出：“我们进行的一切工作，既要着眼于人民现实的物质文化生活需要，同时又要着眼于促进人民素质的提高，也就是要努力促进人的全面发展。”[11]胡锦涛指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。”[12]党的二十大报告提出：“共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。”[13]

综上，实现共同富裕是由社会主义本质所决定的。因此，社会养老保险制度推动共同富裕的必要性就在于其相当于推动了中国特色社会主义发展的根本目的的实现。

（二）国民收入再分配提供了社会养老保险制度推动共同富裕的手段

社会养老保险制度运行包括资金筹集、基金管理和待遇支付三个环节，其中资金筹集是基础性环节。因为只有完成了资金筹集环节，才谈得上后续的基金管理环节和待遇支付环节。资金筹集环节所筹集的资金来源于国民收入初次分配，也就是说，任何社会养老保险资金运动的起点仅仅是国民收入初次分配结果的再一次分配，这是社会养老保险制度成为国民收入再分配手段的一个重要解释。国民收入初次分配形成了工资、利润、地租和利息，社会养老保险筹集的资金来源于其中的一种或者几种，通过对工资、利润、地租和利息中的一种或者几种进行征集并发生一定程度的所有权转移完成收入再分配过程。

社会养老保险通过这种国民收入再分配过程有助于在两个方面推动共同富裕。一方面，社会养老保险通过运行三环节实现了国民收入横向再分配，实现了一定时期收入相对较高的价值创造主体向退出劳动领域的收入相对较低的非价值创造主体即老年人口的收入转移，在国民收入总量一定的情况下有利于劳动适龄人口和老年人口之间收入的均等化，从而推动共同富裕。另一方面，社会养老保险通过三环节的资金运动实现了某个参保者生命周期内收入的纵向再分配，某个参保者年轻时通过抑制消费来增加部分储蓄到年老后消费，平滑了某个参保者生命周期内的收入，防止老年贫困，有助于推动共同富裕。

（三）权利公平设定了社会养老保险制度推动共同富裕的原则

基本养老金项目中基础养老金部分是用来保障老年人生活所必要的、起码的、最低的权利，因而属于参保人的基本社会养老保险权利，参保人应该平等地享有。企业年金、职业年金、个人养老金以及基本养老金项目中个人账户养老金部分，是在参保人最低生存需求满足的前提下，用来保障参保人在经济方面相对比较高级需要的权利，因而属于参保人的非基本社会养老保险权利，参保人应该比例平等地享有。参保者享有的社会养老保险权利与其自身应该承担的社会养老保险义务相等。就基本社会养老保险权利而言，参保者积极地成为参与社会构建的一个成员，就是实现了社会养老保险权利与社会养老保险义务相等；就非基本社会养老保险权利而言，参保者缴纳的社会养老保险费与享有的社会养老保险待遇应该在同一时点的现值相等，就算实现了社会养老保险权利与社会养老保险义务相等。

以社会公正原则来解决社会养老保险权利与义务的分配，就是要坚持对于基本社会养老保险权利按需要分配、对于非基本社会养老保险权利按贡献分配。基本社会养老保险权利的分配优先于非基本社会养老保险权利的分配，当二者发生冲突时，应以牺牲非基本社会养老保险权利来保全基本社会养老保险权利。享有基本社会养老保险权利和非基本社会养老保险权利的机会均属于全社会每个人的人权，应该人人完全平等。社会养老保险权利公平理论实质上在社会养老保险领域坚持了同一性正义与差异性正义原则，即相同的被保障对象应该得到相同的保障，不同的被保障对象应该得到不同的保障，社会养老保险在筹资和待遇支付方面需要向弱势群体倾斜。这种做法决定了社会养老保险在借助国民收入再分配手段推动共同富裕时不会导致“整齐划一的平均主义”。

（四）社会保障适度水平规制了社会养老保险制度推动共同富裕的程度

穆怀中提出了社会保障适度水平理论。社会保障适度水平理论要求社会保障支出应该与国民经济运行相适应，不能过高，也不能过低，要实现保护和激励的统一。[14]这一理论实质上是要求建立与经济发展水平相适应的社会保障制度，任何低于或者超越特定阶段经济发展水平的社会保障支出均是非适度的社会保障制度，是不可取的。社会保障适度水平理论启示我们,通过社会保障制度改善民生需要尽力而为，量力而行。涉及到的保障对象广、资金收支额度大、管理运行跨度时间长,决定了社会养老保险制度也应该要实现适度发展。

社会养老保险制度的适度发展，决定了用于社会养老保险支出的合理规模，当然也就决定了其作为手段对国民收入初次分配进行再分配的力度。这种国民收入再分配的力度实质上决定了社会养老保险可以在多大程度上推动共同富裕。社会养老保险适度水平高，则从国民收入初次分配中筹集到的资金多、收入再分配的力度大，其推动共同富裕的程度强。反之，社会养老保险适度水平低，则从国民收入初次分配中筹集到的资金少、收入再分配的力度小，其推动共同富裕的程度弱。

二 推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展的标准

社会养老保险制度作为我国社会主义现代化建设的必要组成部分，有必要实现高质量发展。前文从理论方面论证了社会养老保险制度推动共同富裕的必要性、手段、原则和程度。在此基础上，需要进一步理清何为推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展。顾名思义，推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展，就是指为了推动共同富裕，社会养老保险制度如何才能实现更好的发展。党的二十大报告对共同富裕和社会保障体系发展同时作出了新的战略部署。党的二十大报告是一个逻辑严密的自洽体系，其对发展社会保障体系的战略部署要求有助于推动共同富裕。这启发我们，可以按照党的二十大报告对发展社会保障体系的部署要求，来找寻和阐释作为社会保障体系组成部分的社会养老保险制度高质量发展的标准，而这一标准实质上与推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展的标准是同一的。依据党的二十大报告对共同富裕和社会保障体系发展的战略部署以及社会养老保险制度自身的发展规律，本文把推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展的标准阐释为普惠、公平和可持续三个方面。

（一）普惠

社会养老保险普惠性包括两个层面的含义：一是社会养老保险制度普惠性，即社会养老保险项目应该健全，社会成员面临的、威胁其基本经济生活安全的各种老年风险能有相应的社会养老保险制度安排予以应对；另一是社会养老保险人口普惠性，即在社会养老保险项目健全的基础上，社会养老保险总体设计应该在保障对象和覆盖范围方面坚持全覆盖，把凡是符合社会养老保险对象的人群均纳入到社会养老保险体系中去，尽可能不使任何一个应该享受到社会养老保险的成员遗漏在社会养老保险体系之外。社会养老保险普惠性实质上体现的是以公民权为核心的普遍主义的福利追求，适应了新时代共同富裕是惠及全民富裕的要求。

社会养老保险制度高质量发展坚持普惠标准的原因在于：首先，坚持普惠标准是保障基本人权的体现。社会养老保障权益的获得以及由此对基本生活的影响是生存权和发展权的一部分，而生存权和发展权是基本的人权构成部分。从这种意义上讲，每个国民都有获得社会养老保障的权利。因此，社会养老保险制度高质量发展应该要把全体国民都纳入到社会养老保险制度之中去，社会养老保险制度应该覆盖到全体国民。其次，坚持普惠标准是忠实宪法和履行宪法。2018 年3 月11 日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，是中国保障老年人口社会保障权利最高层次的制度安排，也是社会养老保险制度高质量发展坚持普惠标准的根本法律依据。再次，坚持普惠标准是遵循国际社会保障制度发展通行规则。《贝弗里奇报告》提出的社会保险方案应该遵循的六个原则直到现在还具有重要的指导性和广泛的应用价值。该报告认为广泛保障应该是：“社会保险的广泛性和统一性（正是这两点体现了社会保险的公正）要求其不应当给国民救助和自愿保险留下任何隐患。由于国民救助需要进行经济状况调查可能会不利于发展自愿保险和个人储蓄。自愿保险从来都不能保证覆盖的范围。对于其他的任何需求，如直接丧葬费用，由于其广泛性和统一性，适合强制保险，毕竟社会保险相对于自愿保险，管理和操作的成本要低得多。”[15]现代国际社会保障制度发展的通行做法和既有经验，为社会养老保险制度高质量发展坚持普惠标准提供了重要依据。

（二）公平

公平的基本要义是一个人得到其应该得到的。前文权利公平理论对社会养老保险公平的标准有详细论述，这里不再赘述。社会养老保险制度高质量发展坚持公平标准，适应了新时代共同富裕是合乎正义的富裕的要求。

社会养老保险制度高质量发展坚持公平标准的原因在于：首先，坚持公平标准体现社会保障基本建制原则。社会保障的首要价值选择是公平。[16]社会保障制度应该坚持起点公平。不应该基于社会成员个人身份差别而实施歧视性社会保障制度，应保证所有人在参加社会保障方面机会平等。全民保障保证了社会成员在获得社会保障权益时的起点公平。[17]社会保障制度应该坚持过程公平。在社会保障制度规则已经确立的前提下，社会保障应该坚持按制度规定实施，避免社会保障运行中主观偏向对被保障对象权益造成损失。社会保障制度应该坚持结果公平，结果公平是其最根本的价值取向。社会养老保险制度是整体社会保障制度的子集，其高质量发展必然要体现社会保障制度建设的基本原则，坚持起点公平、过程公平和结果公平的价值取向。其次，坚持公平标准是对我国社会保障理念由偏差向理性回归的认同。中华人民共和国成立以来社会保障理念变化大概经历了三个阶段。第一阶段是坚持平等的社会保障理念，这主要是在新中国成立后到改革开放前的计划经济时期。平等作为社会保障的建制理念使计划经济时期的社会保障激励功能发挥不足。第二阶段是坚持效率优先和兼顾公平的社会保障理念，这主要是在改革开放后社会保障制度改革调整初期。这一时期的社会保障改革更多的是经济体制改革尤其是国有企业改革的配套措施，重视对效率的追求而忽视了社会的公平价值。第三阶段是坚持以公平为主的社会保障理念，这主要是以2002 年党的十六大召开为标志。以公平为主作为社会保障的建制理念，使社会保障成为一项独立发展的社会事业，有助于社会保障体系较好地实现保障功能和激励功能的结合。社会养老保险制度高质量发展应该在理念上与整体社会保障制度建设的理念一致，避免平等主义和效率优先的理念偏差，坚持以公平为主的理念。再次，坚持公平标准有助于社会实现公正的发展。社会公正是社会发展的核心价值、是社会发展的根本动力，是社会发展的最佳状态。[18]社会养老保险制度发展是社会公正发展的必要组成部分。社会养老保险制度高质量发展坚持公平标准有助于促进发展目标和发展手段的统一，回应了社会发展的核心价值、遵循了社会发展的动力机制、朝向了社会发展的最佳状态，从而在其他条件不变的情况下推动社会公正发展。

（三）可持续

社会养老保险可持续发展主要包括三个层面的含义：一是社会养老保险水平要适度。从根本上讲，社会养老保险水平适度是社会养老保险筹资水平要适度。社会养老保险筹资水平不能太低，过低的社会养老保险资金筹集会导致社会养老保险基金不足，从而降低社会养老保险基金的发放数量，导致社会养老保险水平过低，难以实现社会养老保险保基本的目标。社会养老保险筹资水平也不能太高，过高的社会养老保险资金筹集会导致社会养老保险基金储备过度，从而提高社会养老保险基金的发放数量，导致社会养老保险水平过高，容易步入高福利陷阱和挤占居民当期消费，也偏离了社会养老保险保基本的目标。二是社会养老保险基本制度要稳定。在制度目标已经明确的前提下，保持制度相对稳定性是完成制度变迁的必要前提。社会养老保险制度变迁也不例外。制度变迁的长期性决定了有些社会养老保险制度正处在转型的过程中，还没有完成完全转型（比如城镇职工基本养老保险制度就是如此，完全过渡到所有被保障对象是新人的统账结合的城镇职工基本养老保险制度大约要到21 世纪40年代）。因此，坚持基本制度的稳定性是推进制度转型的重要保障。三是社会养老保险体制机制要健全。社会养老保险制度可持续发展坚持基本制度稳定，并不是说不能对这些社会养老保险基本制度进行参数式改革，而是说对那些经过长期实践发展的、一旦成形的社会养老保险基本制度不要在短期内轻易对其进行结构式改革。不对成形的社会养老保险基本制度频繁地进行结构式改革，是制度变迁稳定性的要求。对社会养老保险基本制度进行定期的参数式改革，是制度变迁波动性的要求。制度变迁在稳定性和波动性的对立统一中完成新制度的供给和旧制度的消亡，从而保持制度的可持续性。社会养老保险制度高质量发展坚持可持续标准，为推动新时代共同富裕发展提供了现实可能性。

社会养老保险制度高质量发展坚持可持续标准的原因在于：首先，坚持可持续标准是社会养老保险制度改革的基本要求。制度运行会产生惯性，即制度依赖性。社会养老保险制度运行也不例外。某项社会养老保险制度一旦建立，享有该项社会养老保险待遇的被保障人群就会产生基于该制度的预期。合理的预期是社会平稳运行的重要条件。对社会稳定的关注不应仅仅局限在秩序稳定，还要考察预期稳定。[19]社会养老保险作为一项社会支持制度或者社会控制制度，有必要维持国民预期的平稳性。如果社会养老保险制度改革不可持续，即保障水平不适度，基本制度变动频繁，体制机制难以完善，那么国民对社会养老保险待遇刚性预期将被打破，国民难以形成对社会养老保险待遇可及性的稳定预期，社会养老保险作为社会支持制度或者社会控制制度的基本功能将会丧失，从而会对社会善治和危机管理产生负面影响。社会养老保险待遇具有明显的对当代人补偿的特征，因其是用来保障老年人口的基本经济生活安全的。从福利管理的角度看，社会养老保险待遇属于薪酬的延期支付形式而非当期支付形式，但其主要是用来保障当代老年人口的基本经济生活安全，满足当代老年人口的消费需要，通常不考虑社会养老保险待遇的遗产动机。因此，不能期望社会养老保险制度改革坚持卡尔多的“虚拟的补偿原则”或者希克斯的“长期自然的补偿原则”。如果社会养老保险制度改革不可持续，即保障水平不适度，基本制度变动频繁，体制机制难以完善，当代人的社会养老保险权益必然会受到影响而无法实现实际补偿。社会养老保险制度改革应该要坚持帕累托改进原则，才能最大限度地体现社会养老保险对当代人补偿的特征，社会养老保险制度才会可持续发展。

其次，坚持可持续标准是尽可能缩小制度变迁成本的有效手段。成本是约束制度变迁的关键因素。[20]]坚持可持续标准避免了社会养老保险制度的频繁变动，从而使既往社会养老保险制度决策投入的时间、金钱和精力等取得收益的可能性增大，当然也就有助于降低社会养老保险制度变迁过程中的沉淀成本。坚持可持续标准减少了创立新的社会养老保险制度次数，从而可以降低制度创立成本。坚持可持续标准还有助于降低社会养老保险制度变迁引致的社会失序或无序的程度和频率，降低了制度脱序成本；同时有助于及时补偿非帕累托改进性社会养老保险制度变迁对当事人造成的损失，降低了失益成本。坚持可持续标准还减少了个人和社会理解、学习、适应新制度的次数，客观上有利于降低与之相关的适应成本。

三 现行社会养老保险制度进展与高质量发展标准的差距

前文从理论方面论证了社会养老保险制度推动共同富裕的必要性、手段、原则和程度，也确立了推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展的标准是普惠、公平和可持续。这些标准确立后，可以进一步对标现行社会养老保险制度发展的现状，进而找出其与高质量发展标准的差距。

（一）现行社会养老保险制度进展与普惠标准的差距

首先，考察社会养老保险制度供给的普惠性。城镇职工基本养老保险制度的保障对象为城镇职工，具体包括企业职工、机关和事业单位工作人员以及加入城镇职工基本养老保险制度的灵活就业人员和自雇人员。城乡居民基本养老保险制度的保障对象，实质上为年满16 周岁（不含在校学生）的城镇非从业人口和农村人口。第二支柱为补充养老保险制度或者职业养老金制度，具体包括企业年金制度和职业年金制度。第三支柱为个人养老金制度。2022 年《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕7 号）标志着中国个人养老金制度的正式建立。对照社会养老保险制度普惠性标准，除了未进入就业领域的少年儿童和大学生（他们将来会成为各类社会养老保险制度的保障对象）外，目前在中国每一个人都有相应的社会性养老保险制度安排来保障其年老后的基本经济生活安全。因此，社会养老保险制度供给的普惠性标准已经基本达到。

其次，考察社会养老保险人口的普惠性。目前城镇职工和城乡居民基本养老保险参保率基本稳定在90%左右。可见，第一支柱的基本养老保险在法定人口普惠性方面还有差距。目前主要是极少部分职工、相当一部分灵活就业人员和新就业形态从业人员以及部分城乡居民还没有被基本养老保险所覆盖。《2022 年度全国企业年金基金业务数据摘要》显示，2022 年末全国企业年金参加职工3010 万人。《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，当年城镇职工基本养老保险参保职工34917 万人。可以计算，参加企业年金的职工占所有在职参保职工比例为8.6%，有超过90%的在职职工参加了城镇职工基本养老保险但是没有参加企业年金。《2022 中国社保金融发展调查报告》数据显示，截至2022 年11 月，参加企业年金和职业年金的职工7200 多万人。这样可以估算，2022 年参加职业年金的职工人数为4189 万人。可见，绝大部分机关和事业单位职工已经参加了职业年金，职业年金的参保人数已经超过了企业年金参保人数。个人养老金刚刚起步，其覆盖的人数非常有限。人社部数据显示，截至2022 年底，我国个人养老金参加人数1954 万人，仅占全国基本养老保险参保人数10.5 亿的1.86%。

（二）现行社会养老保险制度进展与公平标准的差距

现行社会养老保险制度发展的不平衡不充分性依然存在，没有很好地体现同一性正义与差异性正义原则，与社会养老保险制度公平标准的差距主要体现在：第一，城镇职工基本养老保险待遇与城乡居民基本养老保险待遇差距较大。我国城镇职工基本养老保险制度自1997年建立以来经过了20 多年的发展。国家于2009 年和2011 年分别建立了新型农村社会养老保险制度和城镇居民基本养老保险制度，并于2014 年归并为统一的城乡居民基本养老保险制度，城乡居民基本养老保险制度也有了十几年的发展历程。根据2022 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报数据计算，2022 年城镇职工基本养老金平均为3606 元/月，城乡居民基本养老金平均为205 元/月，前者是后者的17.6 倍。城乡居民基本养老保险的被保障对象有一部分是生活在城镇地区的城镇居民。同为生活在城镇地区的国民，其基本生活成本相似，年老后的基本经济生活安全保障程度不应该差距过大。城镇职工和城镇居民的基本养老金待遇差距较大的现实一定程度上违背了同一性正义原则。第二，城镇职工基本养老金替代率偏低。根据《2022 年中国统计年鉴》相关数据计算，2021 年社会平均工资（城镇非私营单位就业人员和城镇私营单位就业人员加权平均工资）为 6556 元/月。如果以前一年即2021 年社会平均工资 6556 元/月作为替代对象，则 2022年城镇职工基本养老金社会平均工资替代率大约为55%。考虑到年度实际工资增长率，那么如果以2022 年社会平均工资作为替代对象，则2022 年城镇职工基本养老金社会平均工资替代率应该会稍低于55%。可见，城镇职工基本养老金社会平均工资替代率仅仅比国际贫困线稍高或者在国际贫困线附近。第三，城乡居民基本养老保险待遇偏低。同为生活在城镇地区的国民，城镇居民与城镇职工的基本生活成本相似。如果以2021 年社会平均工资（城镇非私营单位就业人员和城镇私营单位就业人员加权平均工资）作为替代对象，则2022 年城镇居民基本养老金社会平均工资替代率大约为3.1%。城乡居民中的相当一部分参保人员为农村居民，其年老后生活在农村地区。《2022 年中国统计年鉴》数据显示，2021 年农村居民人均可支配收入为18930.9 元/年。以2021 年农村居民人均可支配收入作为替代对象计算农村居民2022 年的基本养老金替代率大约为13.0%。当然，城乡居民基本养老金替代率与城镇职工基本养老金替代率相比偏低，这与城镇职工基本养老保险缴费远高于城乡居民基本养老保险缴费有密切关系。但是，城乡居民基本养老金替代率偏低是不争的事实。目前的养老金与保障老年后城乡居民基本经济生活安全还有很大差距。

（三）现行社会养老保险制度进展与可持续标准的差距

首先，考察社会养老保险水平的适度性。社会养老保险水平的适度性根本上取决于其筹资水平的适度性。从需求方面对社会养老保险筹资水平的适度性进行判断，上文已经表明，无论城镇职工基本养老保险制度，还是城乡居民基本养老保险制度，其养老金替代率不算高，与保障老年人口的基本经济生活安全的要求还有距离。从供给方面对社会养老保险筹资水平的适度性进行判断，2019 年国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13 号）把城镇职工基本养老保险社会统筹缴费率由20%降低到16%，这更好地适应了我国经济发展的新常态。但是，这也对于城镇职工基本养老保险制度保基本的目标带来了进一步挑战。从经济效率角度对社会养老保险筹资水平的适度性进行判断，目前社会养老保险逃避缴费现象存在表明社会养老保险对经济效率依然存在着一定程度的负面影响，城乡居民基本养老保险不同缴费主体之间缴费负担还不均衡。可见，从社会养老保险水平的适度性方面来看，现行社会养老保险制度进展与可持续标准还有差距。一些研究显示的社会养老保险基金收支失衡的压力就是明证。[21]

其次，考察社会养老保险基本制度的稳定性。一如前述，虽然中国社会养老保险基本制度还没有完全完成转型，正处于制度转型过程中。但是，在社会基本养老保险制度建立以来保持了制度的稳定性。这一稳定性主要体现在社会养老保险制度形成了社会统筹与个人账户相结合的部分积累制的财务模式。可见，从社会养老保险基本制度的稳定性方面来看，现行社会养老保险制度进展满足了可持续标准。

再次，考察社会养老保险体制机制的健全性。目前社会养老保险制度的体制机制还不够健全，距离社会养老保险制度高质量发展的可持续标准还有不小差距。比如，缴费年限偏短、退休年龄较低，这均不利于缴费积累，也不利于提高养老金替代率。又如，城乡居民基本养老保险统筹层次还有待提高，城镇职工基本养老保险缴费基数难以适应社会变革的要求，社会养老保险费用征缴体制还有待完善，社会养老保险关系转移接续还不够顺畅。

四 推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展的对策

现行社会养老保险制度进展与高质量发展标准的差距，决定了推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展的对策，具体包括以下三个方面：

（一）扩大社会养老保险人口覆盖面

扩大人口覆盖面有利于更好地实现社会养老保险的普惠性。具体来说，一方面要继续扩大基本养老保险即第一支柱养老保险的覆盖面。目前，应该在城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度供给的普惠性已经达标的基础上，重点扩大这两类社会养老保险实际覆盖人口的覆盖面，尤其是要千方百计扩大灵活就业人员和自雇人员的覆盖面。比如，政策应该允许灵活就业人员和自雇人员在就业地参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险。部分城乡居民可能由于缴费困难不能顺利参加城乡居民基本养老保险。为减少这种情况，需要采取有效的帮扶政策，比如通过城乡居民社会救助制度为缴费困难群体筹集部分缴费资金、政府加大财政转移支付、加大集体经济收益对于困难居民缴费的支持，尽可能扩大城乡居民基本养老保险的实际覆盖人口。

另一方面，要积极发展第二支柱和第三支柱养老金制度，吸纳更多的人员在参加第一支柱养老保险制度的基础上参加企业年金制度、职业年金制度以及个人养老金制度。鉴于绝大部分机关和事业单位职工已经参加了职业年金，那么第二支柱中应该重点着力扩大企业年金的覆盖面。从企业规模来看，目前建立企业年金的企业已经出现了从以大中企业为主向大中小企业并行的态势转变。未来需要进一步动员更多的中小企业尤其是小企业建立企业年金。从企业所有制性质来看，目前主要是国有和集体企业建立企业年金的比例最高，2022 年占比为52%，未来需要重点动员股份制企业和其他企业建立企业年金。就企业年金制度自身建设而言，未来有必要进一步优化企业年金的支取条件，比如是否允许特殊情况下提前支取，在待遇领取阶段提供更多的税收优惠，积极推动企业年金制度立法等。个人养老金作为第三支柱建立不久，大有扩面的必要。未来在条件允许的情况下，可以进一步拓宽税收优惠、提供更加灵活多样的个人投资管理方式、探讨通过用人单位组织实施参保等，来扩大个人养老金的覆盖面。

（二）提升社会养老保险制度的公平性

首先，适当提升城镇职工基本养老金替代率。适当提高城镇职工基本养老金替代率，有助于退休职工分享社会经济发展的成果，不致使其退休后基本生活水平大幅度下降，从而增强其横向公平性和纵向公平性。

其次，着力提升城乡居民基本养老金替代率。目前城乡居民基本养老金替代率距离其保基本的目标要求还有较大的差距。未来不仅需要提升城乡居民社会统筹养老金替代率，而且需要提高其个人账户养老金替代率。这也有助于增强城乡居民社会养老保险的横向公平性和纵向公平性。

再次，尽力缩小城镇职工基本养老保险待遇与城乡居民基本养老保险待遇差距。在其他条件不变的情况下，目前提升城乡居民基本养老金替代率的幅度应该大于提升城镇职工基本养老金替代率的幅度，以此来缩小其与城镇职工基本养老保险待遇的差距，从而使生活在城镇的老年国民不会因为参加的社会性养老保险制度类别不同而在基本经济生活安全方面出现过大的差距。这样有助于增加不同类别参保人群的横向公平性。

最后，逐步实现社会养老保险制度的整合与统一。减少制度分立并逐步实现制度统一，是实现社会养老保险制度公平性的重要途径。从2023 年到2035 年，为推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐，可以探索实现机关事业单位养老保险制度与城镇企业职工基本养老保险制度合并实施。从2035 年到2050 年，为推动全体人民共同富裕基本实现，积极推动城镇职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险制度合并。

（三）增强社会养老保险制度发展的可持续性

首先，提高城乡居民基本养老保险的筹资水平。资金筹集是城乡居民基本养老保险制度运行首要的、最基础的环节，因此提高筹资水平是应对城乡居民基本养老保险待遇偏低的重要措施之一。未来各级政府和城乡居民对城乡居民基本养老保险资金筹集的数量应该保持持续稳步增长的态势。在此基础上，鉴于目前城乡居民基本养老保险筹资结构中城乡居民缴费所占的筹资比例相对较低，未来可以适当增加城乡居民缴费在筹资结构中所占的比例，从而更好地实现政府筹资责任和城乡居民筹资责任动态、均衡发展。

其次，坚持社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度财务制度。社会养老保险制度要至少到2040 年后才能开始完成转型。到2040 年之后“老人”“中人”基本退出城镇职工基本养老保险系统，2050 年之后“老人”“中人”基本退出城乡居民基本养老保险系统，到那时才可以说从20 世纪90 年代开始启动的现收现付制社会养老保险制度，向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度社会养老保险转型的完成。所以，需要继续长期坚持社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度财务制度。

再次，完善社会养老保险体制机制。在坚持社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度稳定的前提下，具体来说：城镇职工基本养老保险制度需要进一步延长缴费年限，缴费年限可以等同于工作年限。实施弹性的、渐进式延迟退休年龄制度，可以到2035 年把男女退休年龄延长到62 岁，到2050 年把男女退休年龄延长到65 岁。企业职工基本养老保险基金已经从2022 年开始实现了全国统筹。未来城乡居民基本养老保险制度需要汲取职工基本养老保险制度统筹层次渐次提高的经验，稳步提高其统筹层次，从而提升其基金分散风险的能力，同时也方便城乡居民基本养老保险关系转移接续。随着零边际成本社会的到来，有必要把目前城镇职工社会保险缴费只依靠劳动要素创造的价值缴纳费用，转变为依靠所有生产要素包括资本、劳动、技术、管理生产的价值缴纳费用，更好地体现城镇职工社会保险的“社会性”。完善社会养老保险费用征缴体制，税务部门征收的社会养老保险费用应该实现向财政部门和社会保险部门的实时划拨，避免划拨不及时影响养老金待遇发放。在人口流动日益频繁和就业多样化的时代，也有必要采取措施进一步优化社会养老保险关系转接政策。