铸牢中华民族共同体意识与城市民族工作的重构与跃迁——Z省N市B区的案例观察

管 健 葛国宏

［提要］铸牢中华民族共同体意识是新时代民族工作的根本遵循,伴随着我国新发展阶段少数民族人口市民化进程不断趋于向政策包容性更强、经济更为发达的沿海地区流动,新发展模态推动城市民族工作从思维模式到工作方式都需进一步重构与跃迁。本研究以Z省N市B区为案例观察,由四微模式、交互服务、双向管理、协同合作等工作注入沿海地区铸牢中华民族共同体意识的基层实践,在积极拓展的同时,探讨如何避免部门隔阂与条块分割、公共服务碎片化、主体参与度不足、共同体文化嵌入表面化等问题,建议从服务对象、服务内容、服务载体精准多元出发,引导区域结合特色发挥优势,赋权增能打造共同体软环境,协同治理构建多元主体协同供给机制,借助文化耦合增进共同包容差异,寻找城市民族工作铸牢共同体意识的具体路径。

一、问题提出

2022年习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上强调,以铸牢中华民族共同体意识为主线,加强和改进党的民族工作。这是对我国多民族国情和历史文化的准确把握,也是推动新时代党的民族工作高质量发展的重要保障;是党的民族工作和民族理论与时俱进的创新发展,也是新时代增进民族团结、做好民族工作的重要抓手,更是中国式现代化进程中民族工作的鲜明主线。纵观“十三五”期间,铸牢中华民族共同体意识方面的工作主要包括对中央民族工作会议新思想的深度阐释、对中华民族共同体“一”与“多”的辩证思考、对共同体建设重要意义的探讨、对共同体内涵以及与五个认同关系的解读、对中华民族形成和发展的历史进程和内在机理的分析,以及铸牢共同体意识实践路径的思考。[1]“十三五”期间,学术界多用理论分析和规范分析,对中华民族共同体意识从宏观上予以学术指引。进入“十四五”,推进铸牢中华民族共同体意识实践工作正在不断落实、落地、落细,理论研究与实践路径分隔藩篱正在被打破,基于实地调研、案例分析、典型经验进而探寻具象且显性的铸牢手段和方法策略显著推进,不断将铸牢中华民族共同体意识的目标进一步具象化为解决难题、梳理经验、发现典型、推广案例,进而形成系统性的有效方法和实践路径。

2020年第七次全国人口普查(以下简称“七普”)显示全国流动人口总数3.76亿人,比“六普”增加了69.73%,比2019年国家统计局发布的流动人口总数增加了59.32%。[2]截至2020年11月1日,我国少数民族总人口约占全国总人口的8.89%,为12576.72万人。[3]达到千万级人口的民族包括壮族、满族、回族、维吾尔族;达到百万级人口的民族包括蒙古族、藏族、苗族、彝族、布依族、朝鲜族、侗族、瑶族、白族、土家族、哈尼族、哈萨克族、傣族、黎族。[4]伴随着高速城镇化和经济社会快速发展,少数民族人口流动提速猛、数量大,使传统的少数民族人口分布格局悄然改变[5]。传统意义上,我国少数民族高度集中,聚族而居,主要分布于西部偏远、内陆地区和高原地区,地理分布相对集中,空间生活具有显著的集聚性,农业人口占绝对比重,少数民族相对凝固且流动率较低。然而,近年来随着城镇化的推进,少数民族人口离散性迅速增加,大规模外迁使各民族人口居住分散程度逐步提高。自20世纪90年代以后,少数民族开始不断向东部沿海地区迁移。2010年之后少数民族大量迁往京津冀,2020年“七普”数据直接显现,少数民族人口开始伴随全国人口流动趋势往东南沿海转移,迁移人口以经济型为主,中青壮年占绝对优势,职业构成差异较大。以东部地区少数民族占比持续延续上升态势为例,除了“三普”期间有所下降,其余均在上升[6][7],“七普”显示数据更为明显,从1953年(“一普”)占比9.64%、1964年(“二普”)占比10.79%、1982年(“三普”)占比9.46%、1990年(“四普”)占比13.24%、2000年(“五普”)占比14.29%、2010年(“六普”)占比15.77%,到从2020年(“七普”)占比17.28%,少数民族人口不断向经济发达区域和城市群集聚[6]。其中,少数民族流动人口增幅最高的省份是广东省和浙江省,增幅20.79%和18.63%,预计少数民族人口增加200万至300万[2]。

随着我国少数民族人口大量且迅速向东南沿海城市迁移和集中,在一定程度上已经改变了传统少数民族人口的分布格局。少数民族人口市民化进程不断趋于向政策包容性更强、经济更为发达的沿海地区流动,少数民族人口动迁给东南沿海地区民族工作带来了新的挑战,也给原有的基层社区治理带来了新的课题,由此新发展模态促使城市民族工作从思维模式到工作方式都需进一步重构与跃迁。长时间以来,城市民族工作治理议题被放置于流动人口的统筹治理和研究框架之中,忽视了少数民族风俗习惯和宗教文化,因而容易对民族事务处理的经验不足,缺乏有效的甄别与方法,由此使得对城市少数民族群体缺乏相应的关照,易出现结构性忽视。各民族居民在城市空间聚集,在社会融合过程中常常疏离于固有的人际差序格局和基层社会治理,其间不仅存在城乡二元结构所带来的身份区隔问题,更有文化冲突、民族风俗、生活习惯等社会身份复杂性的交错问题。少数民族流动人口因流动身份和民族身份,兼具了“社会身份复杂性”(social identity complexity)特征[8],两种身份的交织与重叠,在群体身份进行重新范畴化(re-categorization)的过程中,使得城市民族工作与基层社区民族治理在东部沿海地区展现出新的工作特点,需要面对新的形势重新思考相应的工作方式。因此,铸牢中华民族共同体意识这一规范性的宏大叙事需要在具象化的基层社会治理中契合相应的治理机制和行动框架,进而创新工作思路,实现民族事务治理体系和治理能力现代化。

事实上,部分基层政府已经在沿海城市创新性地推进铸牢中华民族共同体意识的工作,且经过实践探索,初步取得了宝贵的建设经验。本研究以国务院表彰的“全国民族团结进步模范集体”且2021年正式被国家认定为全国唯一的民族工作社会管理和公共服务综合标准化试点——Z省N市B区为田野调查点,对该区负责和参与工作的部门领导、工作人员、少数民族服务对象进行深度访谈。根据调研获得翔实资料,试图构建城市基层民族工作铸牢中华民族共同体意识的建设路径,探究其可能面临的工作难点和解决对策,旨在透视“铸牢中华民族共同体意识”这一宏大叙事在城市基层关于民族事务的社会治理中的“问题环”“理论环”“实践环”“发展环”,以期推进少数民族政策与基层实践的对话。

二、铸牢中华民族共同体意识与城市治理实践路径:B区经验

B区地处沿海Z省N市东部,占地面积614平方公里。“一普”(1953年)数据显示人口均为汉族;“二普”(1964年)少数民族4个共10人,占总人口0.0041%;“三普”(1982年)少数民族7个共38人,占0.0132%;“四普”(1990年)少数民族17个共110人,占0.82%;“五普”(2000年)少数民族30个共2702人,占0.82%;“六普”(2010年)少数民族36个共1.1万人,占1.57%;“七普”(2020年)少数民族47个共4.2万人,占总人口5.1%。以B区数据可以透视改革开放40余年中少数民族人口分布大局悄然发生改变。B区目前区域人口90余万,户籍人口40万,外来人口56万,少数民族人口4.2万人,其中流动少数民族人口4万人,占比95%。1000人以上的少数民族包括土家族、苗族、布依族等9个民族。18-55周岁人口约占93%,来源分布以川、滇、黔、渝等西南地区的占61.29%,豫、鄂、湘、粤、桂、琼等中南地区的占27.95%,来自宁、疆、青、陕、甘等西北地区的占1.51%,其他占9.25%;从文化结构看,小学及以下程度占13%,中学文化86.18%,大学及以上仅占0.82%;从年龄分布看,18-55岁占93.05%,18岁以下占4.79%,55岁以上占2.16%;从就业范围看,企业务工人员75.84%,大部分在城市边缘地区的小微企业,经商占16.64%,主要以个体小商户为主,其他和无业占7.52%,呈现出增速快、来源广、学历低和小聚居的特征。长三角城市群落是我国经济最具活力、城市层级结构最合理的城市群之一,因此B区也是我国典型的东部输入型少数民族散居地区,民族事务工作相比较中西部而言更为错综复杂,在融入过程中更易出现基层管理难题和复杂性民族事务工作。

(一)四微模式:打通基层治理的“毛细血管”

2018年以来,B区在实践基础上整合基层工作资源,总结出“四微”模式(微组织、微窗口、微热线、微平台),并形成标准化官方文件,基层民族工作标准化从特殊走向一般,探索出一条普适化运行机制,且于2020年10月由省市场监督管理局批准发布《城市民族工作服务指南》省级地方标准,成为实施该省标准化战略重大试点和首个国家民族工作省级标准化试点项目[9]。此服务指南由B区牵头完成,成为全国首个城市民族工作省级地方标准,该标准以城市民族微组织、微窗口、微热线、微平台为载体,对新时代新形势下城市民族工作服务与管理中的重点难点和化解方案提供智力支持。“微组织”旨在将城市民族工作向毛细血管的基层延伸,设立政府层面和社会层面的微小组织,建立辖区内少数民族人口动态数据档案,纳入网格化管理,了解少数民族群众的实际困难需求,针对性地开展服务工作。“微组织”实现自我管理、自我教育和自我服务,组织宣传各民族优秀传统文化和风俗习惯,协调解决少数民族群众困难,同时开展自我帮扶,引导参政议政,参加公益事业。目前已形成“1+10+N”民族社团微组织体系,“1”为一个区级民族团结进步促进会,“10”为十个街道分会,“N”为多个社区、农村、企业、学校或其他联系点,累计建立少数民族志愿服务团队、少数民族文艺团体等100多个不同类型的城市民族社团组织,13个少数民族联系点,50余个各类延伸服务窗口,设立服务热线70余条,建立服务平台30余个。①在少数民族人口较多的街道乡镇和社区设立民族工作“微窗口”,开展政策咨询、就学就业咨询、法律援助、帮困扶贫、社会救助的一站式便捷服务。以“米娜工作室”为典型的引导各类民族工作特色品牌120多个,建成新棉村民族少年宫、大碶街道“四微”建设民族工作展厅等少数民族宣传阵地100余个。“微热线”提供民族工作服务热线,强调微博、微信、微视以及客户端提供民族政策法规等宣传服务。“微平台”通过线上线下搭建就业创业、素质提升交流交融、志愿服务平台,开展招聘信息、技能培训、文化活动、社会调解、法律援助等服务。如“统一战线”微信公众号坚持每天推送创建工作信息,关注量达2万余人次。成立“56小花”亲子社,开设农夫体验营,设立企业体验岗,开设欢乐吧等平台,目前累计有150余户家庭,1800多名少数民族中小学生参加了各项活动。

(二)双向互动:实现双向服务与管理的协同

属地管理在我国基层管理中按照一定的程序进行公共事务管理并承担责任,做到守土有责,B区在属地管理基础上积极发挥少数民族流动人口流入地与流出地的对接机制,实现双向服务、双向管理。通过加强与少数民族人口流出地的联系对接,双向发力、共同治理,先后与新疆墨玉县、青海化隆回族自治县等建立“两地合作办公、双向服务管理”协同治理机制,实现了由单向管理向双向协同的转变。按照“同城待遇、同等要求”,变堵为疏,将少数民族务工人员无证设摊纳入有序管理。“米娜工作室”成立9年来,立足“嵌入式”培育,实施精准化分类服务帮扶,通过“蓝墨云”等多媒体形式开展法律讲座,组织少数民族学生学习《宪法》《宗教事务条例》《新疆三史》等知识60余课时,面向5890余人次已开展96场公益培训,服务对象8640人次,累计开展语言培训1500余小时,培养了7批192名优秀的少数民族人才。此外,还成立“天山之鹰”足球队,搭建“彩虹桥”各民族文体活动平台,开设普通话培训,组织“家乡美”故事分享会,成立“石榴籽公益基金”,设立“米娜民俗公益分店”等,这些少数民族人才不仅到沿海城市,同时还成功回流至新疆各个地区返乡创业就业。

(三)治理剧场:从碎片阻隔向协同合作转变

B区积极维护社会持续安定有序,健全群众利益诉求表达机制,完善社会矛盾纠纷“大调解”体系,推进社会多元协同治理,加强社会组织培育和发展,加强志愿服务队伍和服务网络建设,完善政府购买服务机制,动员各方面社会力量和资源参与社会治理。2021年8月出台《B区流动人口量化积分管理办法》,将少数民族流动人口纳入整体流动人口管理,采取依规登记、量化积分、梯度管理。凡是涉及少数民族服务与管理的一切问题,均通过民族工作领导小组协商解决。一旦发生涉及少数民族的矛盾纠纷,由区委政法委牵头,召开由相关部门和区民族社团组织共同参加的民族工作协调小组会议,集体商议解决问题的办法;发挥民族社团组织在基层社会管理中的作用,完善民族社团“自我管理、自我教育、自我服务”效能。组织开展少数民族社团“走百企、访千家”民族大调研活动,及时了解少数民族群众的现实诉求,为城市少数民族居民提供政策宣传,共同做好内部矛盾纠纷化解、弱势群体的帮扶工作;发挥社团桥梁纽带作用,建立各级民族社团信息员队伍,及时反映少数民族就业情况、生活难题,协助基层组织帮助少数民族居民解决实际困难和急难愁盼问题;选派少数民族群众中威信高、办事能力强的热心人士,在涉及多个部门的民族事务处理中,参与突发事件处置,积极协助人际调和与社会矛盾调解,实现突发事件发现早、处理好、不扩大、不升级。

B区丰富的少数民族城市社区治理的经验为我国城市基层社会治理场域提供了经验借鉴和技术适配路径,致力于实现由部门负责向齐抓共管转变以构筑全域化格局,由单向管理向社会协同转变以实现常态化服务,由碎片管理向精准服务转变以探索精准化建设,由单一服务向共建共享转变以发挥社会化功能,由经验做法向标准形式转化,并形成可复制、能推广的工作样板。

三、共同体建设与基层民族治理工作的难点

少数民族流动人口近年来持续向沿江、沿海地区和内地发达城区集聚,其在城市留居、长期发展,社会融入意愿不断增强,而长期以来东部沿海地区民族工作经验不足,提供精准化基本公共服务不充分的问题也时有暴露,因此亟待构建符合东部经济发展地区特殊性的民族工作案例和精准服务标准,并与少数民族人口大规模流动匹配适应,构建多元且精准的公共服务体系。

(一)部门隔阂与条块分割仍待统筹谋划

社区是国家治理的神经末梢,社区治理通过中央推动、政府主导、基层实施、部门介入、区域包干的运作机制计入推进工作流程[10]。就东部沿海城市铸牢中华民族共同体意识体系而言,其社会治理是系统化推进治理目标的过程,需要各类治理主体在社会治理范围体系内融合交互,以达成一定的社会治理目标。少数民族问题由于其主体多元、认知差异、问题复杂,因而需要多部门协同,如果衔接不畅或彼此掣肘,非常容易出现治理责任悬空和多主体并存现象,由此易带来责任重叠或分散,而协同不当则易阻碍政策或制度运行。部分基层管理者处理涉民族事务经验不足,往往忽略了对民族共同性的认识,服务不够精准,一旦发生群体性事件,容易导致事件激化,缺乏足够的知识性储备,解释性话语不足。

(二)公共服务碎片化仍待协同供给

铸牢中华民族共同体意识作为国家上位概念,对于基层而言属于抽象性政策指引,如何引导出具象化的具体路径,如何在政策制定和政策执行中间达成平衡,需要科学有效的任务细化。服务对象、服务内容和服务载体需三位一体,共同构建城市民族工作的基本服务模式。现阶段,沿海城市铸牢中华民族共同体意识工作具有牵涉面广、工作任务重的问题,因此亟须各级政府部门间打破局限、通力合作、共建共享,形成真正的“命运共同体”基础之上的沟通交流机制与渠道,避免各权力空间权责分工边界不清、或交叠、或真空。一方面,各级地方政府对这一工作的行政主体设置不一;另一方面,体系建设涉及多个部门,如政法委、民族与宗教事务委员会、卫生健康委员会、教育部门、公安部门、司法部门、民政与社会保障部门、信访部门等,需要多部门之间进行合作交流与信息共享,提供统一性公共服务。然而,现实情境是具体权责主体规定不够清晰,各部门普遍存在政策弹性,公共服务执行空间不一,不可避免地产生责任分散或权力博弈下的低效率。加之科学全面的工作考核机制和监督机制尚未健全,致使现实情况中跨部门的工作协调机制出现掣肘,组织功能分散和部分利益分割造成的公共服务碎片则容易产生无序、分散、低质服务,供给效率不高,且难以持久化。

(三)服务主体参与性仍待激活内力

一方面,少数民族常以举家“团簇式”向外流动,“集聚化”聚居城区,“内卷化”的社会互动和“族内化”的情感支持容易产生更强的少数民族群体内同质性。内群体边界阻碍民族间交融,因而存在民族性与国家目标逆向唤醒的可能风险,也面临着民族认同错位、民族心态熵增的隐性风险。另一方面,经济发达的沿海地区铸牢中华民族共同体整体文化氛围相对较弱,处理涉民族事务经验不足,对服务对象缺乏细化,不了解其独特的文化背景、传统习俗、宗教文化,难以在需求端和供给端对接中做到精准,增加了治理难度,使得原本单一的公共危机事件交织在群体身份复杂性中,容易演变为具有多重性质的复合型危机事件。加之对经济资本的追求是少数民族流动人口的主要动力,在市场经济强力渗透下,少数民族流动群体自然对公共事务的内生机制和力量逐渐退化,其主动参与意识不强。相关部门也往往在提供公共服务的过程中,在服务范围、服务内容、服务质量等方面出现更多不对称性,对实际服务效果、常态化机制、后续效果关注度不足,缺乏有力的监督和评估机制。服务是一种互动过程,需要被服务方的主动参与和积极响应。转变政府职能,需要深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力。由“服务型政府”向“人民满意的服务型政府”转变正是强调了互动服务的双向变化。提升实际工作中少数民族群体的获得感,需要征集民意,与民同治。当然,某些地区服务对象也容易出现过度依赖基层治理人员的现象,主体对象不但参与不足,而且自立不够,处处依赖,也显现出难以激活内生动力的现象。

(四)共同体文化表面嵌入仍待转化创新

文化以其终极价值观提供共享的意义系统,可以支配人们的认知与行为,指导共同理念、价值观与行为模式,甚至推进政策的有效性认同和合理的推进与执行。长久以来,中华民族大家庭中各民族拥有独具特色、极具价值的民族文化,共同构成了中华优秀传统文化。应加强对中华民族文化的转化与创新,贯通各民族文化,促进交流互动,共同构建中华民族精神家园。然而,社区共同体意识文化建设常常仅以民族歌舞、衣着服饰、饮食文化、语言习惯等彰显少数民族独特文化的活动为主,对民族文化建立中所蕴含的价值观念、思维方式等内隐性文化难以进行创新性应用[11]。基层社区文化嵌入也主要以文化展演、广告、宣传、民族文化展示等常规性活动为主,但铸牢中华民族共同体意识文化的创造性转化和创新性发展仍需进一步推进,需要基层社区在共同体建设中形成意义共契。

四、共同体建设与基层民族治理工作的对策与路径

费孝通先生指出:我们要坚持在中华民族视野下各民族平等和共同繁荣的原则,就必须有民族间互助团结的具体措施,这是我们当前必须探索的课题。[12]案例研究可以更好地从个案、从局部出发,整体性地理解并助推政策的执行。作为人口基数大、地域辽阔、城乡区域发展不平衡的大国,在政策上避免“一刀切”,必然需要选取试点,先行先试,进而能部分性推广,确保政策有效性。

(一)精准多元:服务对象内容载体柔性助推

公共政策的制定一般以中央政治性要求为主轴,通过“自上而下”的分层决策,由省市县级政府将中央政府理念性和指导性政策转变为地方性执行政策、规定或工作规则,形成“二次或多次决策过程”[13]。当前我国民族工作以铸牢中华民族共同体意识为元为纲,但作为国家纲领性的宏大叙事,需要在不同的地方结合地方特点,在公共治理和建设体系中寻求“变通性”“选择性”“博弈性”框架,形成“高位推动、层级性治理、多属性管理”的执行方式[14],形成一地一策,精准发力。在具体治理体系中,应将心理行为等领域的研究成果加以发展应用,补充柔性助推方式。如避免行政动员,而是采用组织动员的方式,强化参与治理行动者的目标认同,自上而下与自下而上形成合力。[15][16]在宏观民族政策主导下,由基层政府通过精密组织、有效动员多元治理主体协同参与,有组织化进行。多主体参与嵌入中央政府、地方政府、社会组织、基层社区,也嵌入少数民族流动人口群体自身。在东部沿海地区少数民族交往交流交融中统筹城乡建设布局规划和公共服务配置,实现城镇化统合少数民族群体的经济、文化、空间、心理和社会等全方位嵌入。强化对治理客体的研究,基于少数民族类型与特点,研究其需求与难处,梳理政策漏洞与缺口,完善基本公共服务供给,推动供给从“粗放”走向“精准”,不断提升民族事务治理体系和治理能力,突出工作和服务的精准化,依法妥善处理涉民族因素的事件、案件,防范民族领域重大风险隐患。

(二)赋权增能:打造共同体形成的软环境

当前随着新一轮信息技术革命的发展,网络空间时代的“互联网+政务服务”推动了政府治理的系统变革,全面塑造了地方发展软环境。培育共同体意识,浸润民族交往交流交融不是单向的,而是双向的,不是单维的,而是双维的,甚至是多维的,要求所属地基层管理者、工作人员,甚至普通公民都要打破群际边界,培育共同价值,发现群际相似,促进跨民族友谊,拉近彼此的心理和社会距离,实现更高层次的群体认同,深化民族间信任与情感,借由共同体意识培育增进一体感,凝聚共识,增强活力,赋权增能。赋权,即增加个人权利、人际权利或政治权力,实现改善个人身心状态、提升能力、增强意识、导向行动的目的。借助行为助推手段,志智双扶,打破少数民族人口贫困循环,实现共同富裕。使用禀赋效应发挥少数民族优势,实现本族文化自信和文化输出,达到物质繁荣和心理富足;利用框架效应提升少数民族群体经济活动和能力,缩减运行成本,扩展服务覆盖面,实现基本公共服务供给均等化和各民族共建共享;借助效能提升增强心理素质,利用角色榜样提升能力意愿,形成正向积极循环回路。[17]增能,是少数民族主体在社会环境的积极互动过程中,获得自身素质和能力的提升和发展,获得对生活场域的自信心和掌控力。通过营造有利环境,充分运用发展契机,适时地为少数民族群体提供更多帮助,获得更多能力。在赋权的过程中强调群际友谊,延伸共同体认同,促进群际融合,培育共同体意识,强化一体感,有效达成群际信任。建构民族间交往交流交融的互嵌社区,促进友谊关系的形成和民族文化纽带的缔联,通过互嵌空间、经济、交往、心理等形式,实现文化和心理的融合融通,有力推动各民族之间相互依存、相互信任、相互扶持的紧密关系。

(三)协同治理:构建多元主体协同供给机制

地方政府权威体制常将政府机制与市场机制有机结合,将行政与发包有机结合,形成政府事务外包模式[18],因此往往具有复杂的治理链条和刚性的科层组织。然而,城市基层民族治理工作复杂性更强,有时需要增加系统结构弹性,才能优化整合治理资源。历史数据显示,全国范围内出现的涉及少数民族因素的突发性事件,超过80%发生在城市散居地区[19]。在城市基层的场域中,社区治理意味着社会利益诉求、社会矛盾化解、公共社会秩序维护、公共安全建立等,这就要求维护社会稳定的重心必须向社区下沉[20],而社区承接铸牢共同体意识的重大职责,必须要有效地将碎片化的治理结构和利益关系相互整合,形成多主体合作共治的模式。首先,协同治理强调协同,但是必须遵循一定的运作逻辑,这就要求必须要有核心的主体引导,且该核心能够对社区治理中的其他资源调配具有统合与协调、整合的能力。其次,社区作为基层政权的重要组织形式和基层治理体系的中心位置,可以成为直接服务的载体和服务的首要平台,在少数民族复杂流动式社区内,快速实现摸排、定位、疏导,实现精准治理与服务。再次,协同机制需要采用全要素的网格化信息,通过智慧社区实现智慧治理,嵌入信息技术,形成智慧型城市少数民族基层治理共同体。

(四)价值增值:由“输血”向“造血”转变

柔性技术与刚性结构的融洽和适配才能解决基层民族治理工作的系统化问题。少数民族流动人口虽然散居城市,但也常聚居而生,形成大散居、小聚居的模式,其内在有较为固化的社交体系和运行秩序,出现小群体单一、均质、稳定,大环境复杂、异质、多变的态势。当前城市社区管理队伍相对缺乏民族领域服务工作经验,因此需要加强技术手段与传统秩序的结合。依托基层社区阵地,寻找熟悉民族工作、有工作能力的少数民族人才,建立少数民族人才数据库,使其成为城市民族工作中的重要一环。扩大少数民族干部培养比例,能够使一部分少数民族人才脱颖而出。在流动少数民族人口中发现、培养、使用一批威信高、有热情的骨干成员,开办相应的技能培训班,提高其民族理论水平和工作协调能力。少数民族工作者因其自身可以精准了解各方核心利益诉求,容易搭建话语联盟,形成彼此信任桥梁,降低治理成本,提高治理效益。借助少数民族骨干的内生力量,发现问题、调解矛盾、疏导情绪、及时干预。在基层管理体系治理的同时,有效寻找传统经验与智慧,避免“唯管理化”,建设一支人脉广、人缘好、有威望、有能力、责任心强的内生队伍,借助传统秩序和传统伦理,将少数民族骨干的参与式管理通过“体制内嵌入”和“体制外关联”,由输血式变造血式,依托社会组织,优化价值增值,与政府主导部门紧密配合,相互补足,助益减少因采取刚性措施可能带来的抵触和阻力。

(五)文化耦合:增进共同包容差异

文化是一个国家、民族与其他国家、民族相区别的重要标志,是人们的共同精神家园载体,是借助内聚力来维护本群身份、帮助共同体成员应对困境的精神力量。借助文化耦合,达成情感互动,从“逆向”或“多向”形成“同向”,激活共同体主体意识。中华民族文化认同不是改变或取代民族群众对本民族文化的热爱与情感,而是要塑造更丰富和更丰满的整体形象,在博大精深的民族文化中寻找中华民族文化的主脉,是中华民族共同性的“合之又合”[21]。任何共同体的建立都首先要有共同的文化意义编码体系,任何共同体都必然首先是“文化共同体”。由此需要引导基层管理者和工作人员主动对各民族文化加以了解,将民族团结融入公共文化服务供给中,挖掘内涵,涵化价值,有效进行中华民族优秀文化的创新性转化和创造性发展,以时代精神激活各民族文化的生命力。引导城市民族工作有序在铸牢中华民族共同体意识实践中打造丰富多彩的文化软实力。共同体文化与基层治理的耦合可以实现柔性与刚性的嵌入和融合,实现管理优化与匹配,产生正向耦合效应,实现共同体在基层社区的共建共治共享格局。

铸牢中华民族共同体意识既是壮阔历程的宏大叙事,又是鲜活个体的具体聚焦;既是为元为纲的政策命脉,也是细致入微的基层治理。随着少数民族流动人口在新时代从传统到现代的重新布局,铸牢中华民族共同体意识不仅仅是民族地区的当务之急,也是东部沿海城市社区基层需精耕细作的基层社区治理。让城市更好地接纳少数民族,让少数民族更好地融入城市生活,需要把整体中华民族与各个少数民族连接起来,需要把空间嵌入、政治嵌入、经济嵌入、文化嵌入、心理嵌入连接起来,社区交往交融、文化兼收并蓄、经济互相依存、情感相互亲近。提升各民族在城市生活中的资源禀赋和现代适应性,通过城市基层社区治理提供更多的资源供给和心理支持,才能真正有效推动各民族群众在城市系统中真正达成中华民族共同体的夯实和铸牢。

注释：

①数据材料由宁波市北仑区委统战部、民族和宗教事务委员会等部门提供。