防范系统性风险下中国现代金融监管的协同症结及法治补正※

郑丁灏

内容提要：“加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性风险底线”是中共二十大报告为金融监管改革所勾勒的基础框架。在如今复杂化、跨域性骤增的新式系统性风险诱因下,中国金融监管在横向、纵向与跨境层面的协同缺陷却愈加显现,“监管孤岛”的顽疾使系统性风险的联合防控化为泡影。为完善现代金融监管的协同机制,应把握金融监管机构改革的契机,以化解监管主导权博弈、配置效用性职权与设置动态化规则为指导理念,依托法治规范载体统筹推进现代金融监管的组织协同、权力协同、政策协同与跨境协同,共筑防范系统性风险的法治底线。

次贷危机的爆发曾令中国金融监管遭受系统性风险的严重冲击,为防范系统性风险,中国金融监管体制改革不断深化,逐步搭建起宏观审慎、微观审慎与行为监管共同组成的“三支柱”现代金融监管框架。近年来,信息科技、政府债务等要素与中国金融市场的固有风险相互叠加,加之受新冠肺炎疫情影响而处于下行的国内外经济形势,致使系统性风险“卷土重来”的新式诱因持续增长。鉴于此,“十四五”规划纲要首次在纲领性文件中明确提出“完善现代金融监管体系,健全风险全覆盖监管框架,提高金融监管透明度和法治化水平”的政策方针,中共二十大报告再次重申“加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性风险底线”。2023年,中共中央、国务院最新印发的《党和国家机构改革方案》(以下简称《改革方案》)则重点聚焦金融监管机构改革,正式揭开中国完善现代金融监管体制的序幕。

毋庸置疑,现代金融监管被视为防范系统性风险的“利刃”。然而,囿于对机构监管理念的路径依赖,并且针对跨市场、跨地域的金融风险缺乏系统性的监管指引,中国现代金融监管始终在组织与规范维度存在协同缺失的痼疾。在新式系统性风险诱因的衬托下,前述离散化弊端进一步凸显,使金融监管实践频频陷入顾此失彼的窘境,终致其难以担当防范系统性风险的重任。既有研究虽然已关注金融监管的协同缺陷,如刘志伟(2017)与冯辉(2021)聚焦央地金融的协同监管、刘志洋(2016)与范逸男和任晓聪(2020)探究互联网金融的协同监管、李波和吴伟军(2013)与范从来等(2022)则从政策维度尝试构建监管协同机制,但是前述研究均未将金融监管的协同机制置于防范系统性风险的核心目标下予以考量,缺乏对新式系统性风险诱因的基础性分析,并且多数研究未从法治视角探求守住不发生系统性风险的法律基础。是故,本文结合《改革方案》的具体内容,首先阐述中国系统性风险生成的新式诱因,揭示其区别于传统诱因的复杂性与跨域性;其次,探讨防范系统性风险下中国现代金融监管的协同缺陷,进而剖析增进协同监管的理论逻辑;最后提出实现中国现代金融监管协同机制的法治措施,以压实系统性风险防范的“协同底线”。

一、 中国系统性风险生成的新式路径

根据《宏观审慎政策指引(试行)》,系统性风险的来源可由时间与结构维度加以定义:时间维度强调金融风险顺周期性的放大,结构维度则关注特定机构间的风险跨域传播。当前,中国金融市场的结构性缺陷、信息科技对金融市场的冲击及国际政治经济环境的动荡,均加速系统性风险在时间与结构维度的累积,衍生出区别于过往金融危机中以金融产品过度创新和金融中介投机行为为主的新式系统性风险路径。

1. 房地产融资的系统性风险

房地产行业的资金密集型属性决定其与金融机构长期存在紧密联系,表现为商业银行通过提供信贷支持将资金注入房地产行业,并利用房产抵押以担保资金回笼。自2021年起,中国房地产市场调控政策力度加强,融资监管骤然收紧,致使原本在资本无序扩张下迅猛发展的房地产行业频频发生流动性危机,典型案例如恒大地产及世贸、正荣等闽系房企。流动性危机进一步导致房产价格下跌,直接影响金融机构的资产质量,增大金融机构的借贷风险敞口。由于房地产融资中的“连环担保”在结构上将数家房企串联,并且中国商业银行投向房地产领域的信贷资产占比居主导地位,单个房企的资金短缺极易引致连锁效应,产生震荡银行业的系统性风险诱因。此外,房企发行的信用债与以信托融资为代表的影子银行也是房地产融资的主要来源。截至2022年7月,房企信用债同期违约率达26.47%,创历史新高;房地产信托违约事件占信托业当年总违约事件的55.17%,违约金额占比77.77%,根据最新统计,2022年第3季度的房地产系统性风险指数上升8.2%,已达近三年内的最高点。(1)北大汇丰智库:《中国系统性金融风险分析报告(2022年三季度)》,https:∥thinktank.phbs.pku.edu.cn/2022/jingjifenxi_1104/94.html,访问日期2023-5-7。可见房地产行业的溢出风险已然蔓延至整个金融行业。

2. 地方政府债务的系统性风险

2014年修订的《中华人民共和国预算法》赋予地方政府举债的权力,拓宽地方政府融资渠道以填补财政赤字,至2022年11月末,中国地方政府债务累积高达35.04万亿元。在地方政府债务肆意扩张的进程中,地方金融机构发挥着重要的资金支持作用:归因于地方政府对本地金融机构,如地方城商行、村镇银行,在股权资本和行政上的双重控制,其可通过行政干预手段介入地方金融资源的配置,迫使地方金融机构向具有地方政府隐形担保的融资平台公司提供贷款,或要求金融机构直接持有本地政府债券,变相为其提供资金。地方政府债务较长的债务期限与“借新还旧”的偿付模式在时间上造成金融信贷资产的流动性错配,在前述土地、房地产等担保品贬值的背景下,政府债务偿付能力下降所引致的风险可通过金融机构的资产负债表通道迅速显现。例如,河南村镇银行事件即凸显金融风险与财政风险的交叉传染。同时,地方政府债务的跨地域结构特征加速其横向与纵向传播,加之地方金融机构间密集的资金拆借关系,使特定区域内的地方政府债务风险形成辐射效应,最终对系统性金融安全构成重大威胁。

3. 金融科技平台的系统性风险

近年来,信息科技的激进发展为中国大型科技公司向金融业的渗透铺设捷径,同时也带来系统性风险的诱因。从结构维度观之,大型科技公司依托“数据-网络-业务”优势形成数据与技术垄断,凭借垄断地位寻求与金融机构的合作,以进一步攫取金融资源,使跨领域的金融资源在其内部高度集聚,实质上已构成“类系统重要性金融机构”。由于单个金融机构的垄断规模与系统性风险呈正相关关系,且业务合作的深入使风险传染渠道持续增加,故金融科技平台的垄断风险易产生共振效应,波及与其合作的金融机构,最终引发系统性风险。同时,大型科技公司的技术优势吸引金融机构向其采购同类型的技术产品以开展投资咨询、信贷评估等业务,同行业机构在特定情形下趋向于作出同质化决策,不可避免地产生“算法趋同”的结果,加之金融科技平台内生的数据风险与技术风险,无疑将加剧金融市场时间维度的顺周期性,在经济下行周期内极易诱致资本市场的恐慌性抛售与信贷市场的同步紧缩,为系统性风险的蔓延埋下伏笔。

4. 国际公共事件的系统性风险

伴随对外开放程度的提高,国际政治、经济及公共卫生事件的负面影响对中国金融市场的冲击也随之扩张。既有研究表明,国内金融市场在国际公共事件的冲击下,在短时间内将引发各金融子市场间的结构性风险传导,单个市场的风险溢出效应显著增加,提升系统性风险爆发的概率。自2020年以来的新冠肺炎疫情已使全球资本市场遭遇多次股价震荡,加剧国际宏观经济环境的不确定性;国际经济萎缩通过对外贸易的资金链与供应链传导至中国国内,致使国内实体企业的出口贸易停滞,影响金融机构的跨境业务安全及借贷风险敞口。同时,2022年初俄乌战争及此后西方国家对俄罗斯的经济制裁,加速全球能源市场的紧缺状态,推高国际能源价格,再度增加各国经济滞胀的风险系数。各国的高通胀率激化疫情期间所积累的金融市场脆弱性并与之相互作用,从而导致国内金融资产价格的急剧下跌,最终形成系统性风险诱因威胁金融稳定。

综上所述,当前系统性风险的诱因呈现愈加周期性、跨域性的特质,决定中国现代金融监管不应将系统性风险的监管视野局限于金融市场内部,而需作出更为体系化、全局性的监管协同转型,以充分应对系统性风险的多维冲击。

二、 防范系统性风险下中国现代金融监管的协同症结

如前所述,金融监管协同机制是防范新式系统性风险的应然选择,但中国金融监管不单在跨域、跨境的协同机制中尚存短板弱项,即使在金融监管内部,其横向与纵向的协同机制构造同样亟待修补。虽然《改革方案》中金融监管机构改革的内容旨在加强金融监管的协调程度,为金融协同监管提供纲领性指引,但其能否因应系统性风险的新式诱因以缓释监管协同漏洞,却依然有待落实方案及监管实践的检验。

1. 金融监管内各部门之间的协同虚置

自2013年中国人民银行(以下简称“央行”)建立金融监管协调部际联席会议到2017年国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”)成立,中国始终在尝试设立统筹分业监管机构的协调者。原金稳会虽在名义上填补空缺主体,但由于《立法法》第八条规定涉及金融基本制度的事项“只能制定法律”,故其主体地位与监管职权未得到法律确认,无法在系统性风险防范中调动各金融子业的监管资源。2023年,《改革方案》成立中央金融委员会(以下简称“中央金融委”)作为金融议事协调机构,并将金稳会办公室职责划入中央金融委员会办公室。虽然中央金融委加强党中央对金融协调的领导,提高金融统筹协调机构的层次,但议事协调机构的性质同样使其面临法律地位与职权来源的合法性困扰,目前无论是《中华人民共和国金融稳定法(草案)》(以下简称《金融稳定法草案》)或是党内法规,均未对该议事协调机构的行政权及法律责任作出明确规定,故其有效履行议事协调职能尚需立法层面的补缺。

在原“一行两会”之间,中国金融监管的协同机制同样处于“名存实亡”的状态。举例而言,央行执行的宏观审慎政策旨在防范系统性风险的“跨机构、跨行业和跨市场传染”,其制定与变更依赖于金融子业的微观监管。然而宏观审慎政策在央行与各金融监管机构之间的规则衔接呈现断裂状态,仅由《中国人民银行法(征求意见稿)》单独规定而在银行业监督管理法规中却未曾提及,这导致央行与原银保监会之间缺乏必要的政策联动,降低宏观审慎政策的结构性靶向调控作用。鉴于《改革方案》发布后,原银保监会已被国家金融监督管理总局(以下简称“金融监管总局”)所取代,金融监管总局的职能定位于“机构监管、行为监管”之上的微观审慎监管,并且吸收央行原有的金融控股公司监管权及金融消费者保护职责。这使央行愈加游离于金融机构监管之外,加之其与原银保监会长期存在金融统计分散的隔阂,央行将更加难以接触包含政府债务融资、房地产融资信息在内的金融机构微观数据,考验防范系统性风险目标下央行“宏观审慎管理”与金融监管总局“微观审慎监管”之间的联动性。此外,鉴于金融监管总局已吸收央行的金融消费者保护与证监会的投资者保护职责,但两部门在此前的监管实践中却并未针对消费者或投资者保护建立协调机制,这同样给金融监管总局在整合各自职能的基础上重构金融消费者保护制度造成挑战。

2. 央地金融监管之间的协同孱弱

除横向监管外,由于央地金融监管部门针对“防范系统性风险”目标的定位存在差异,导致纵向的央地监管协同机制至今未能发挥协同合力。在中央层面,中国金融监管层始终将金融“安全”与“稳定”作为主要监管目标,“守住不发生系统性风险底线”更被视为其首要使命。相反,因为地方金融监管机构隶属于地方政府,事关地方政府经济指标的“金融发展”被置于金融风险防范目标之前,实践中地方政府为使其在金融资源的区域竞争中处于优势,趋于选择放松地区金融监管或规避中央政策,以免对本地区金融机构产生“金融抑制”,前述房地产融资风险与地方政府债务风险正是在地区监管的纵容下逐渐发展起来的。这无疑削弱地方金融监管参与央地协同机制的积极性,怠于落实系统性风险的地方纠查及前期处置工作。

除此之外,央地监管权之间悬而未决的“配置失衡”同样是央地金融监管协同孱弱的肇因。中国中央金融监管权在央地金融监管中长期占据主导地位,而地方金融监管权不仅存在监管权能受限、权力边界模糊等问题,并且在部分未制定地方性金融监管法规的行政区划内,其法律依据依旧处于空白状态。《金融稳定法草案》与《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》(以下简称《地方金融监管条例草案 》)虽已尝试赋予地方政府适当监管权并勾勒权限范围,但《金融稳定法草案》所规定的支持金融机构“清收处置资产”与“盘活存量资产”职能具有明显的事后性特征,而《地方金融监管条例草案》确立的“限制本地经营”及“谁批准、谁监管”原则也同当前地方金融产品的跨域特征不相适应,难以为央地协同防范突发性、跨域性的系统性风险供给制度工具。(2)《金融稳定法草案》第二十二条;《地方金融监管条例草案》第十一条。《改革方案》第九项虽在一定程度上厘清央地监管主体问题,解决长期存在的金融工作局或办公室“挂靠”问题。可是却引发中央金融管理部门地方派出机构和地方政府设立的金融监管机构在监管职责上应如何区分与协调的难题,将进一步影响各地方政府隐形债务的监管格局及权力分配。

3. 金融及跨行业监管之间的协同困境

目前,归因于中国金融监管与跨行业部门之间的协同机制尚存“灭火式”缺陷,致其难以为防范系统性风险的跨域诱因提供稳定的机制及措施。“灭火式”协同表现为跨域风险的协同机制是由金融监管部门与跨行业部门共同应急组建的,在特定风险消失后该机制即告解散,或仅是发布特定风险应对规范的联合署名单位,实质上并未形成协调机制。以央行联合国家发改委、网信办等部门发布的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》为例,其内容虽然指明“探索建立案件会商和联合执法、联合惩戒机制”,但在实践中至今未成立任何平台经济风险协商与处置组织。“灭火式”特征还表现为跨域风险的监管协调途径主要是风险发生后的“运动式执法”,通过“专项排查”等执法行动,如2021年住房和城乡建设部、央行与原银保监会共同开展的“经营贷违规流入房地产专项排查”,以阻遏跨域风险的蔓延。但在系统性风险的监测、预警与评估环节,跨域的监管协同却付之阙如,相关沟通、反馈机制也缺乏明晰的制度规范。

上述协调机制虽可应付普通的金融风险,短期内弥补金融风险损失,但对于传播速度快、破坏力强的系统性风险而言,不仅难以提前研判跨域系统性风险隐患,制定风险防范规划,并且常态化协调机制的缺位将使各行政机构在系统性风险跨域传播时陷入束手无措的窘境,还可能诱发“监管竞次”“监管俘获”等道德风险。值得注意的是,《金融稳定法草案》第五条第二款首次尝试将发展改革部门、财政部门纳入国家金融稳定发展统筹协调机制内,共同研究系统性风险的防范、化解和处置政策,(3)《金融稳定法草案》第五条。该规范内容殊值肯定。但伴随《改革方案》的发布,因前述协调机制与中央金融委的统筹协调职能存在高度重合,其是否保留尚未可知:若被中央金融委所取代,参照中央政法委的机构组成,中央金融委的组成机构可能无法囊括发展改革与财政部门,则跨域统筹协调机制又将沦为空文;若两者并存,双方的议事协调职责将如何区分则有待《金融稳定法草案》的后续修订予以明晰。

4. 跨境金融监管部门之间的协同缺陷

从防范系统性风险的目标审视,中国跨境监管合作机制依然存在滞后式、粗略式与被动式的协同缺陷。一方面,跨境金融监管的双边协同框架主要是围绕与境外监管机构签署的监管合作谅解备忘录展开的,但是由于此类协议仅能解决特定国家或领域内的合作事项,难以匹配系统性风险下跨市场、跨行业的风险特性。同时,合作协议的条款主要为原则性、指导性的内容,并且多数协议的签署时间较早,故不仅缺少双边监管协同的具体规定或标准,还未将金融科技领域的监管对象纳入其中,例如数字货币交易、跨境金融数据传输及其规则冲突等,至今怠于补缺此类监管空白,为系统性风险隐患的滋生预留空间。

另一方面,在多边协同维度,中国在系统性风险监管的国际合作中始终扮演“追随者”的角色。以宏观审慎监管的国际协调为例,中国通常是被动地完成IMF、IOSCO、BCBS等国际监管组织在政策方面提出的协调要求,而鲜见主导宏观审慎政策的监管标准制定。这易使中国受到他国宏观审慎政策的“外溢效应”影响,本国的宏观审慎政策也难以被其他经济体央行理解并将本国因素纳入其决策函数中,使金融市场进一步遭受政策冲突下的损害。此外,因为国内法尚未赋予金融监管机构必要的权限,例如根据新《证券法》的规定,中国证监会至今不享有域外执法权,导致其无法加入IOSCO发布的“加强版多边备忘录”,使中国错失参与打击跨境证券欺诈联合行动的机会,堵塞系统性风险发生后的损害救济渠道。

三、 防范系统性风险下中国现代金融监管的协同逻辑

统合而言,无论是金融监管内部的横纵协同,亦或跨域与跨境协同,各协同架构中无不充斥着权力、功能与规则因素所滋生的“冲突与竞争”,故为填补现代金融监管的协同裂痕,应率先在防范系统性风险的目标下探寻前述要素的弥合点,解构协同机制的生成逻辑,为法治供给铺设指导性的理论引路。

1. 化解主导权博弈下的权力冲突

相较于传统的单领域风险,系统性风险的防范对行政监管的功能要求更为苛刻,使得行政机关必须投入更多的组织、技术与财务资源,故整体风险防范目标与实际所分配的行政事权通常处于失衡状态。从单个机关考量,金融监管部门及各地政府均为追求各自利益的主体,倘若其权限范围与所应履行的职责或在协同架构中的地位难以匹配,行政机关就具备突破条块限制以拓宽职权范围的动机。正因如此,为达既定监管指标,金融监管部门之间,以及其与系统性风险防范相关联的行政部门之间,均难免围绕监管权力与资源展开竞争或博弈。

在前述风险中,监管竞争在应对新金融产品的系统性风险管控中体现的尤为突出,原银保监会自P2P专项整治时期所确立的监管主导权使其在金融科技平台的监管协同机制中依然保持领先地位。而针对复合型风险下的跨部门博弈,央行与财政部围绕地方政府债务风险长期展开的论战则最为典型:央行指责财政部为地方政府举债行为提供政策扶持,且未在债务风险处置中实施积极的财政政策,欲弱化财政部在风险处置中的地位;财政部则以央行纵容金融机构为地方政府提供债务资金为由进行反驳,旨在巩固其主导权。

以监管权为中心的竞争与博弈模糊了金融监管防控风险的根本目标,虽然在表面上加强监管有助于对金融市场的管控,但内在的协同症结却易使其在跨域风险下暴露缺憾。要从实质上填补协同漏洞,就必须转变“独占监管权”的固有观念。事实上,现代金融市场对监管的需求已不再局限于传统管控式规制,而拓展至对金融市场发展及金融主体权益的保障。质言之,金融监管与金融市场的最终目标是一致的,即在安全与效益之间求得平衡,金融监管所解决的信息不对称、搭便车等集体行动困境正是为提高金融市场效益所服务的。故金融监管权本质可被视为现代金融市场中的公共产品,主要职能定位于在符合金融市场运行规律的基础上为之提供协调统筹、资源调动以及损害救济等行政服务,以充分发挥政府配置金融资源的优势,而非在主导权“争斗”中为金融市场增加额外的负外部性。

当前,为应对前述新式诱因,作为公共产品的现代金融监管理应由“监管限制产品或服务”的被动理念转换为“产品或服务引领监管”的主动理念。以之为前提,归因于该监管理念与金融市场发展的契合性,系统性风险的复杂诱因可为金融监管的主动行政服务所缓释,并且中央与地方以及跨域监管机构在议事框架内的信任程度也将随着监管目标的统一而有所提高,相互之间协调成本亦随之降低。循此逻辑,中国现代金融监管的协同构造应率先明确“金融市场优先”的主导监管理念,以提供金融公共服务为目标,通过监管集权与分权的结合消弭既有权力版图下的利益冲突,发挥协同监管下高效调配监管资源的能力。在配置具体权力时,应灵活调整协同机制内部不同监管机构的权力比重,注重监管权力分配与金融产业政策的协调,将协同监管的主导权赋予最为贴合金融市场发展的监管机构,实现协同架构与市场政策的双向驱动,从而缓释新式风险诱因对金融市场的抑制影响。

是人，都有短板和长项，繁复的生活中，没有无用的人，只有没用好的人。缺陷，常常让人抉择单纯，心无杂念。而心无杂念的人，最能在人生过程中举重若轻。可以说，缺陷是人生的拐点，可以成就的，往往是别样的美丽，别样的人生。维纳斯雕像因断臂而愈显美丽，《千手观音》因聋哑艺人表演而愈显出类拔萃，流星因生命短暂更加动人心魄……

2. 配置效用论原则下的监管职权

从风险传染的横向维度考量,由于系统性风险具备跨域与跨境的特征,在风险发生后再临时组建协同应对机制并授予或重新分配监管职权显然为时已晚,故现代金融监管需要提前整合各领域内或各主权国家监管机构的职权并予以统筹协调。对单个机构而言,金融监管的主体与职权相应增加,而且协同机制内还涉及职权的让渡与共享,使系统性风险防范目标下的协同架构需要单个监管者拥有更大的自由裁量权以调适职权范围,提高协同机制的整体风险防范能力。

虽然在中国现代金融监管中,已如前文所述产生增进协同监管而另设的机构或组织,但其法律地位与监管职权的空白却使之在实践中不足以调动跨域监管资源以应对前述新式风险诱因,产生空洞化的“协同假象”。与此同时,防范系统性风险的监管工具及内部评估机制也未在协同框架内供给充足的程序规范,导致监管主体不明确、职权运行不规范、裁量幅度不统一等实践难题。在跨境监管层面,中国金融监管机构的域外执法权空缺也成为参与跨境金融监管合作的长期阻碍。是故,如何消除增强金融监管职权的内在需求与现实职权虚无化之间的裂痕,即成为配置协同监管权应予考量的议题。

追本溯源,因为金融监管的职权配置及其协同规范在本质上属于行政管理的组织法范畴,而以“有效率的行政权”为中心的效能原则是贯穿行政组织法的基础原则之一,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》即将“推进国家机构职能优化协同高效”作为行政体制改革的着力点。故为实现金融监管体制改革的完善目标,监管职权配置应以效能原则下的“组织效能具体化”为指导,在实质法治上确立协同主导机构的法律地位,赋予其完成特定行政任务的协调性职权,并在形式法治层面提供协同职权有效运行的机制,通过设置程序规则保障协同机制的运行。

在监管职权配置上,应注重运用行政成本收益分析方法,不仅要节约监管内部因重复程序或监管重叠产生的协同成本,还要对整个协同架构与被监管对象之间的规制成本与收益进行度量,以市场利益最大化为准则倒推监管职权的具体范围。诚然,在实施主动型监管的前提下,监管职权配置还应秉持效能原则下“有限制的行政权”逻辑,在规范中明晰行政监管部门在防范系统性风险中的自由裁量界限,并通过责任追究与私法救济等多元控权途径约束监管权的扩张。在赋予金融监管机构以域外执法权时,中国立法还应从国际法维度考量各主权国家之间可能产生的域外管辖权冲突问题,审慎运用“合理原则”扩张域外执法权,在避免主权冲突的前提下搭建跨境金融监管协同机制。

3. 因应风险社会下的动态化规则

如前所述,信息科技的进步与社会联结的纵深发展令中国金融风险愈加呈现异质性、演化性与不确定性特征,脱离传统领域之外的复杂风险持续涌现。由此,系统性风险可附庸的生成载体亦处于变动状态,如前述不稳定性诱因不仅在金融市场内部加剧信息不对称,诱致金融市场主体的非理性行为,并且将风险隐患扩散至与金融市场相关联的宏观经济领域之中,更使之伴随着全球化进程而逐渐形构出“风险社会”的表征。

鉴于此,现代金融监管的协同机制需做出适应性改变。但囿于监管规则的制定与执行均有赖于人力与物质的投入,协同规则更是各监管机构经由妥协、博弈与权衡后的结果,故行政机关存在一定的路径依赖,更偏向于在较长时间内保持协同规则的稳定性。中国金融监管的分业监管历史与监管竞争增强各监管机构的独立性,也进一步加重监管机构对规则稳定性的偏好,缺少更新协同规则的动力,以期缩减协同监管的成本。“求稳”的规则设定逻辑无疑导致协同决策机制的僵化,使协同规则严重滞后于系统性风险诱因的变异,近年来中国监管部门在前述新式风险处置领域联合出台的多部规范性文件均遵循极强的事后处理思路。

四、 防范系统性风险下中国现代金融监管的协同法治

前文已论,系统性风险的跨域性特质是现代金融监管的“外患”之源,监管权力与规则的配置缺陷则是现代金融监管的“内忧”之本。作为消解内忧外患的关键,协同架构应经由法治路径,夯实其组织、政策、权责与域外规则的法律基础,服务于“加强和完善现代金融监管”的政策目标。

1. 现代金融监管的组织协同

系统性风险的爆发性与复杂性特征决定现代金融监管的协同架构必然是一个有序组织的整体。在现代社会,只有通过组织,事物才可能被系统地理性化,即被规划、被系统化和科学化,变得更为有效和有序。追本溯源,中国现代金融监管因权力与规则而生的协同症结应从组织法层面予以调整,为顶层金融监管机构的协调与互动供给必要的基础法治保障。

金融协同监管的组织法治应明确议事协调机构的法律地位及组织框架。如前所述,虽然2023年《改革方案》设立中央金融委作为金融稳定与发展的议事协调机构,通过党中央的领导以提高金融监管的协同效能,但是协同绩效的实现依然需要落定于法治的框架内,尤其是关涉金融基本制度的事项更需受到法律规范的约束。鉴于《金融稳定法》系中国防范金融风险、维护金融稳定的“基础性”法律,是故,应着重在《金融稳定法》的条款中明确中央金融委在金融稳定和发展中的统筹协调地位,以解决其合法性缺失的弊端。同时,因为中央金融委被列入党中央机构序列,在《金融稳定法》正式颁布后,需为其出台相应的党内法规,如《中国共产党金融工作条例》,对中央金融委的职能配置、编制方案以及请示报告等组织与程序性事项作出更为精细化的规定。

在确立中央金融委法律地位的基础上,现代金融协同监管的组织法还需回应中央金融委与国家金融稳定发展统筹协调机制的关系问题,以及由此衍生的跨域组织架构议题。本文认为,由于《改革方案》指出中央金融委属于党中央机构序列,同时在中国现行政法体制下,行政机构本就归属党中央领导,加之在金融稳定和发展议题职能上的高度重叠,因此国家金融稳定发展统筹机制中的金融协调职权及其办事机构可直接并入中央金融委之中,并经由《金融稳定法》的出台予以确立。对于跨域监管协调议题,改革后的金融监管协调机制可参照《中国共产党政法工作条例》第十二条第二项的规定,(4)《中国共产党政法工作条例》第十二条第二项规定,中央政法委的主要职责包括贯彻党中央以及上级党组织决定,研究协调政法单位之间、政法单位和有关部门、地方之间有关重大事项,统一政法单位思想和行动。在《中国共产党金融工作条例》中明确中央金融委“研究协调金融单位和有关部门之间有关重大事项”的主要职责,并在中央金融委内部增设固定的系统性风险防范工作组,以此纳入国务院发展改革部门、财政部门以及网络信息管理部门等议事成员,强化对新式系统性风险诱因的跨部门联合防控。除此之外,基于动态化规则的设置理念,中央金融委亦可牵头组织防范系统性风险的专题会议或临时会议,通过会议形式确立系统性风险在特定领域内的应对小组,各小组牵头单位再定期根据风险状况增删组成单位,并向中央金融委上报组成单位变更情况,供中央金融委评估组织架构的合理性。

2. 现代金融监管的政策协同

归因于系统性风险的跨域性特质,传统“点对点”的金融监管政策难以顾全“多点迸发”式的系统性风险诱因,故为解决复杂的跨部门难题、发挥政策组织优势,政策协同的重要性不言而喻。现代金融监管应以完备的组织架构为基础,从时间、内容与监督维度提高监管政策的耦合程度,增强政策协同的有效性,为防范系统性风险累积充足的组合策略资源。

其一,从时间维度来看,现代金融监管的政策协同应着重将政策工具的目标阶段前移,即加强对系统性风险监测、预警与评估等事前阶段的政策协同。以预警阶段为例,各金融监管机构与其他行政部门之间对风险预警指标的选取,只有在具备“联通性”的前提下才可透视宏观风险累积程度;各行政部门间对风险预警技术或方法的选取,亦只有在具备“互操作性”的前提下方可综合分析系统性风险的潜在传播路径。为此,金融监管法治需要在前述市场主导型监管理念的指导下,将政策协同聚焦于事前阶段的信息监管手段以及风险监测、预警等常态化工具,并通过制度规范保障政策协同的有效性,例如以“列举式条款+兜底条款”确定预警指标与方法选取的基本框架,同时制定跨行业预警指标与方法的转换技术规范,实现风险预警指标的高效互换。

其二,在政策内容上,宏观审慎政策与微观审慎监管的协同自次贷危机后即构成各国防范系统性风险的基础政策框架。然而,对于如此关键的政策协同机制,中国与之相关的制度规范却仅在央行发布的《宏观审慎政策指引(试行)》中被部分提及,(5)《宏观审慎政策指引(试行)》第三十六条。其法律效力层级的低下,不仅难以约束执行微观审慎监管的行政机构,而且极易造成政策协同机制在实践中处于虚置状态。对此,中国正在制订或修订的《金融稳定法》《中国人民银行法》与《银行业监督管理法》等法律应对此予以补正,通过在法律层面确认宏观审慎政策与微观审慎监管的实施主体“身份”,明晰央行、金融监管总局以及证监会在宏观审慎政策与微观审慎监管中的职权边界,进而实现“宏观审慎政策+微观审慎监管”协同机制的法治化。同时,在金融监管总局统一金融消费者保护的组织背景下,金融监管总局亟需统合金融消费者保护的分业制度规范,采用金融消费者权益保护法与金融分业立法并行的方式,构建金融监管总局与证监会在该领域内的协同机制,通过规范指引完成由当前分业保护向统合保护的过渡。

其三,围绕政策协同机制构建监督体系是保障政策协同有效执行的重要途径之一。鉴于宏观审慎政策与微观审慎监管的协同横跨多个金融监管机构,并且监管机构在特定的政策工具选择上也有各自的利益考量,故仅由单个监管机构对政策协同进行审查与效果评估显然不切实际。对此,美国在次贷危机后设置独立于金融监管机构的金融稳定监督委员会,首要职责即负责促进监管政策的协调,缩小不同成员机构之间关于监管规则、报告和执法行动之间的差距。可借鉴美国经验,在《金融稳定法》或《中国共产党金融工作条例》中增强中央金融委对金融政策协同的监督职能,而对于跨域协同政策,基于中央金融委在统筹协调机制中的主导地位,其还应具有指导或建议的职权,以避免经济风险政策的“合成谬误”。

3. 现代金融监管的权力协同

即使监管政策的设计再过完备,倘若监管组织内部的权力冲突未予消解,组织成员也怠于将政策工具发挥实效。基于前述协同困境,金融协同监管的权力分配应兼顾金融监管与跨域行政部门以及中央与地方金融监管的双重面向,通过制度规范设计横向与纵向的权力分配体系,从而形成防范系统性风险的监管合力。

从横向维度考量,由于横向协同架构及其所应对的金融风险在中央与地方层面存在较大差异,故应区分中央与地方的横向协同机制以设置针对性的制度规范。对于中央金融监管机构与跨行业部门之间的协同,前述中央金融委领导下的统筹协调机制已为其铺垫组织基础。为避免权力冲突、提高协同效率,中国金融监管今后可寻求在《金融稳定法》或其实施细则中正式将“行政协助”列为法定行政行为,并通过部委联合发文的规范性文件形式进一步明晰跨行业协同监管的程序与实体事项,例如法定协助事由、被请求协助部门的审查与答复期限、拒绝请求协助的法律责任等内容。除此之外,在地方层面,对于地方政府与各地金融监管部门的协同,目前上海等地已试点由双方签署合作备忘录的形式加强合作。下一步,《地方金融监管条例》可在总结既有模式经验的基础上,认可此类合作备忘录的法律效力,通过法律规范约束双方的协同行为,从而消解地方政府与金融监管部门之间的权力冲突。

在纵向维度,权力协同的关键是在廓清中央垂直管理模式下地方金融委法律地位的基础上,合理划分中央金融监管部门地方派出机构与地方金融监管部门的监管职责。一方面,中国亟需在《地方金融监管条例》的制订中融入《改革方案》内容,由中央金融监管部门的地方派出机构作为牵头单位在各地市设置地方金融委,以替代原有的金稳会办公室地方协调机制。此种模式既符合“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制”,有利于中央整合各地市的金融资源以防范跨地区、跨域性的新式系统性风险诱因,并且可避免传统由地方党委或地方政府领导模式下地方权力对金融监管的侵扰,保障金融监管独立性。另一方面,《地方金融监管条例》应明晰中央金融管理部门地方派出机构的职责在于包括系统性风险防范在内的金融稳定与发展事项,而地方金融监管部门则保留对地方金融组织的监管权。其合理性在于,根据前述效用理论,一是地方金融监管机构对本地区内的金融组织更为熟悉,便于提供合适的信息化工具、风险预测及评估等公共服务;二是地方金融监管能够在系统性风险应对初期尽早介入风险处置,将风险传播尽量遏制在地方层面。诚然,因为地方金融组织当前呈现愈加跨地域发展的特征,这需要地方金融监管机构与中央金融管理部门地方派出机构加强配合,通过地方金融监管机构收集各地数据,上报本地中央金融管理部门,再由其汇总至中央金融委作出最终决策,从而实现中央统一领导下各地金融监管的联动。

4. 现代金融监管的跨境协同

国际社会经济事件的动荡及各国金融开放水平的提高,决定在跨境监管协同缺位的背景下,任何国家均难以在系统性风险的跨境传播中独善其身。中国现代金融监管应在充实域外监管执法权的基础上,统筹双边与多边的跨境协同机制,守住不发生系统性风险的“国境线”。

国内法治的补缺是促进系统性风险跨境协同监管的必要内推力。中国金融法律法规可在此后的修订中赋予金融监管机构适当的域外执法权,如传唤权、扣押权、查询权等,或对其进行概括性授权,规定其在一定范围内有权自行制定跨境金融监管所需的规章和条例,并在其中明确域外监管执法权。对于跨境金融数据领域的风险诱因,《数据安全法》已赋予数据管理机构以域外管辖权,今后中国可借助国家数据局成立的契机,细化数据域外执法权的行使程序及权利范围,并探索建立跨境数据监管合作机制。除此之外,亦可以既有金融法规的域外适用条款为基础,将其与金融监管境内监管权的条款相链接,径直将境内监管权适用范围扩展至境外,或单独制定“域外适用条款”下的实施细则,同样可达成加强跨境监管执法权的目的。

在双边层面,金融监管机构应根据国际金融风险动态以及国际经济形势的变化,择时与相关主权国家或地区更新此前双方所签署的监管合作备忘录。合作备忘录的更新应着重调整以下两个方面:一是在监管合作协议中将金融监管信息的共享规程以及跨境联合执法的行动细则等内容优先列入监管文本的更新条款之中。金融监管信息的共享为两国之间了解各国系统性风险水平提供权威的渠道;跨境联合执法则为系统性风险发生下两国联合处置预备应急方案。二是将新式系统性风险诱因的跨境传播列为双边金融监管的关注对象,必要时对其开展联合动态监测与评估。前述风险诱因不应局限于传统的金融市场,而是应关注宏观经济市场、国际公共事件或国家政权对金融市场的影响。

在多边层面,由于区域性的监管合作更易达成共识且具备较为丰富的合作基础,故中国可依托区域性经贸规则中的金融服务条款,如区域全面经济伙伴关系协定、东盟-中日韩“10+3”机制,同各成员国加深区域金融监管合作,提高区域间系统性风险防范的监管协同。同时,中国金融监管机构应加强与IMF、IOSCO以及世界银行等国际金融组织的沟通、协作,改变以往被动执行监管规则的姿态,积极参与并尝试主导全球金融监管规则的制定。例如,在法定数字货币领域,中国央行即可利用国内CBDC的监管制度经验,并经由多边央行数字货币桥项目将其转换为区域性甚或国际性的金融监管规则,以掌握跨境金融监管协同的主动权。