全面实施预算绩效管理的地方实践——以湖南省资兴市为例

●吴冬春 陈亚平

党的十九大提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，2019 年4 月，中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发的《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》提出：到2022 年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化的总体目标。湖南省资兴市紧紧围绕党中央、国务院和省委省政府的决策部署，在上级财政部门的支持指导下，积极施为，开拓创新，稳步推进全面预算绩效管理。通过近年来的探索与实践，预算绩效管理工作取得了阶段性成果，全方位格局初步形成，全过程链条基本贯通，全覆盖体系不断健全。但在实际推进的过程中，仍然存在着一些亟需解决的问题，影响着预算绩效管理提质增效，制约全面预算绩效管理顺利实施。

一、资兴市预算绩效管理实施成效及主要做法

全面实施预算绩效管理以来，资兴市在夯实制度基础、完善绩效评价指标体系、扩大管理范围、创新工作方法、狠抓管理环节、注重结果运用等方面，取得了一定的成效。

（一）建章立制夯实基础，构建“全方位”

一是相继出台《资兴市预算绩效目标管理办法（试行）》《资兴市预算绩效运行监控管理办法（试行）》《资兴市预算支出绩效评价管理办法（试行）》《资兴市预算支出绩效评价结果应用管理办法（试行）》等管理环节的指导性制度文件，规范绩效管理环节操作流程。二是以市政府的名义印发了《资兴市财政专项资金管理办法（试行）》，明确规定专项资金实行全过程、全方位、全覆盖预算绩效管理，开展财政再评价，评价结果作为预算安排的重要参考依据。三是建立健全以绩效为核心的资金管理制度，落实“一个专项一个管理办法”的要求，经市政府同意，制定了《资兴市市本级专项工作经费预算绩效管理办法》《资兴市招商引资工作经费绩效管理办法》《资兴市政府债务项目绩效管理办法》等专项资金绩效管理办法。四是研究建立完善的绩效评价指标体系。一方面，在上级财政部门建立共性指标体系框架的基础上，丰富和充实共性指标；另一方面，研究制定个性指标，注重指标的收集和积累。借鉴北京等全国绩效管理先进省市建立的指标库，结合本市实际，不断完善更新绩效评价指标和标准体系的设置，供市直部门和乡镇街道等预算部门选择使用。

（二）由点到面循序渐进，实现“全覆盖”

从项目支出逐步扩大到专项支出、部门整体支出、政策支出等预算支出类型；从市直主管部门逐步延伸到乡（镇）街道和资金使用终端，逐步推动预算绩效管理扩围升级，从而实现所有支出类型、所有预算资金、所有预算单位全覆盖。2019 年，全市237 个预算部门单位（含乡镇学校）年初预算30.36 亿元一般公共预算资金纳入绩效管理范围；2020 年，全市211 个预算部门单位（含乡镇、街道办事处）的37 亿预算资金(除社保基金外的三本预算资金)纳入绩效管理；2021 年，全市200个预算部门单位（含乡镇、街道办事处及乡镇学校）40.91 亿资金(含三本预算资金)纳入绩效管理；2022 年，全市200 个预算部门单位（含乡镇、街道办事处及乡镇学校）44.08 亿资金(含部分社保基金的四本预算资金)纳入绩效管理；2023 年，建立预算调整与绩效目标调整同步机制，将绩效目标申报与年初预算编制和年中预算调整完全融合，实现绩效目标审核不合格则预算不安排，绩效目标全覆盖。2020—2023 年度对全市政府投资项目及政府专项债券项目开展了绩效评价（含自评），并聘请第三方专业机构对政府购买服务人身商业保险资金、资源枯竭城市转移资金、清滁公路PPP 项目、创新创业基地建设运营（标准化厂房）PPP 项目等进行绩效评价，拓展了绩效评价的深度和广度。

（三）创新方法提质增效，建立“全过程”

推行“四结合”，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”绩效管理全过程闭环管理。一是将绩效目标申报与部门预算编制结合。单位在部门预算系统中同时完成预算编制和绩效目标申报，实现绩效目标审核不合格则预算不安排，通过“二上二下”审核流程，将预算资金审核与绩效目标审核同步。二是实行绩效运行监控与部门预算执行双结合。将绩效目标的实现程度、项目实施进度与预算执行进度动态结合，对于资金使用偏离绩效目标的及时预警纠偏，确保绩效目标如期保质保量实现。三是绩效自评与部门决算结合。部门单位绩效自评充分利用决算数据，整合决算软件系统，依托自主开发绩效自评模块，实现部门整体绩效自评、项目绩效自评预决算数据的自动提取汇总，提高绩效自评质量与效率。四是将评价结果与下年预算安排结合。将专项资金项目绩效评价结果作为预算审查的佐证资料，预算资金安排、政策调整与评价结果挂钩。

（四）注重结果优化资源，迈向“一体化”

明确将绩效目标审核结果、绩效评价结果作为是否纳入项目库、进行预算调整和预算安排的前置条件和重要依据。无绩效目标和绩效目标审核未通过的不纳入项目库，不列预算安排，绩效评价结果差或较差的，少安排甚至不安排预算。体现在：一是绩效目标结果运用。2019—2022 年初绩效目标申报17.95 亿元、20.57 亿元、22.70 亿元、24.87 亿元。2023 年起，在年度预算执行过程中，涉及预算调整和新增项目的，在预算调整和申请预算时一并填报相应绩效目标，从而强化预算编制源头管控。二是评价结果运用。2019 年，该市在湖南省率先开展专项工作经费预算绩效评价，并将评价结果与预算安排直接挂钩。其中，2019 年，绩效评估时核减了相关项目支出资金7396.92 万元；2020 年，绩效评估时核减了相关项目资金5490.1 万元；2021 年，绩效评估时核减了相关项目及资金1760.05 万元。2022 年预算执行中，财政根据2021 年重点专项资金绩效评价结果及市委市政府的决策部署，对2022 年资兴市财政预算进行调整，大力压减一般性支出，将所有单位的专项工作经费在上年的基础上压减30%，优化财政资源配置，调整支出结构和方向，其中调增支出12583.49 万元25 个项目，调减支出2223.3万元22 个项目，并首次把全市干部职工绩效奖励、困难群众生活救助资金等全额纳入预算安排。

二、资兴市预算绩效管理存在的问题

预算绩效管理是一个由众多环节组成的复杂动态管理系统，在实际推进的过程中，存在诸多问题，成为制约该市全面预算绩效管理有效推进的主要短板。

（一）绩效理念不强，缺乏“我要绩效”的主动意识

预算绩效管理是以突出“产出”和“效果”为导向的新型管理理念和方法，它与传统预算管理理念存在很大的不同。长期以来“以收定支”的预算管理模式，导致“重分配轻管理，重支出轻绩效”的观念根深蒂固。一些部门认为仅是做到把钱合法合规地花出去就行，至于资金使用后的产出与效益则与己无关。对预算绩效管理停留在粗浅的认识层面，产生抵触情绪和畏难情绪，在推进工作的过程中，存在敷衍了事的不良心态。另外，财政部门自身对绩效管理的认知也模糊不清，认为资金使用绩效都是资金管理股一家之事，存在内部认识不一致、工作配合不强等问题。

（二）专业人才紧缺，存在“人少事多”的突出矛盾

预算绩效管理是一项专业性较强、覆盖面广的综合系统性工作。绩效管理工作的实施者既需要具备基本的财务审计知识，又要求对项目或相关业务非常熟悉，还要了解掌握国家相关政策。当前人员配备与工作需求矛盾较为突出：一是作为绩效管理责任主体的各预算部门内部不会设置专门机构和人员负责绩效管理工作，预算绩效管理工作往往由财务部门负责，而财务人员更多是对财务知识较为熟悉，缺少项目和业务专业知识及管理经验，导致难以对绩效目标指标设置及评价标准等绩效管理的核心内容作出较为合理的判断，进而影响绩效目标和评价结果的质量和效果。二是财政部门作为预算绩效管理的核心部门，受内部部门间合力不足等因素影响，预算绩效管理专业人才十分匮乏，“人少事多”的矛盾突出，尤其是市县财政部门，很难按时保质保量地完成各项工作。三是预算绩效管理工作起步时间晚，基础薄弱，没有现成的经验学习借鉴，只能在工作中边做边学、在学习中积累，短时期内只能停留在表面，很大程度上制约了预算绩效管理工作的有效推进。

（三）体系不健全，存在“有数无法比”的评价标准

绩效评价指标体系的建立是预算绩效管理有效实施的基本条件。多年来，受多种因素影响，地方政府预算绩效评价指标体系的建立一直不够完善。尽管资兴市2020 年参照财政部和省财政厅的共性指标框架出台了共性评价指标体系，制定了专项资金绩效评价共性指标表、部门整体支出绩效评价共性指标表，但随着近年财税体制改革的深化，财政职能不断变化，以及预算支出范围逐步扩大，出现一些新情况新问题，已经形成的绩效评价指标不能与之相匹配，很多内容难以量化衡量并及时动态调整。目前，资兴市除教育和医疗两大系统相对统一完整、行业相关性强的个性绩效评价指标外，其他行业主管部门尚未建立本行业完善的个性绩效评价指标体系。

（四）主体责任不明，存在“约束不强”的制度政策

一是责任约束不硬，地方和部门组织领导力不强。“一把手”的责任未落实到位，尚未成立预算绩效管理领导（工作）小组，负责组织协调指导本地区本部门绩效管理工作，预算绩效管理工作仅由财务部门、财务人员完成。二是激励约束不强，预算绩效管理结果与激励约束机制没有形成有效衔接。绩效管理结果需要与预算管理进行有机结合才能最大限度帮助提高激励约束的正面效应。资兴市出台的制度政策中都明确了将绩效评估（价）结果、绩效目标管理结果与项目立项入库、预算安排分配、政策调整、年度考核评先等挂钩的激励约束机制，但真正能够利用好约束机制、实施奖惩问责的情况并不多，结果的应用也并不充分。

（五）管理环节薄弱，存在“维度不均”的绩效短板

目前，制约资兴市全面预算绩效管理有效推进，管理环节方面存在的主要短板有：评估开展滞后，效果不明显，与项目预算申报融合度不高；目标管理薄弱，表现在预期产出和效果模糊不清；绩效评价指标的精准性、科学性有待提高；评价整体性不足，绩效评价的深度和广度仍需拓展、绩效评价项目选取范围窄、缺少对项目成本效益的预测和分析；评价结果应用不充分，绩效结果的客观公正性、科学权威性、全面准确性不稳定，影响评价结果质量，导致其结果无法发挥导向作用；评价结果的应用滞后等。

三、强化资兴市预算绩效管理的建议

全面实施预算绩效管理，推动预算绩效管理提质增效，加快疏通堵点、补上断点、纾解痛点，应从以下四个方面发力。

（一）强化宣传教育，增强绩效管理主动意识，加快绩效管理人才队伍建设

深入人心的绩效管理理念、高素质的专业人才队伍是全面预算绩效管理顺利推进的主要保障。一是要加强财政部门、预算部门主要领导及其工作人员的绩效管理意识，用绩效考核正面激励先进、鞭策后进，推动形成人人懂绩效、会绩效的局面。二是要开展各种形式的宣传培训，利用线上线下各种形式来宣传预算绩效管理工作，创造良好的舆论氛围，让绩效理念深入人心；每年举办多层次预算绩效管理业务专题培训，让绩效管理人员熟知各项业务知识。三是加强专业人才队伍建设，吸引专业人才参与绩效管理工作，注重现有人员的学习能力培养，选拔预算绩效管理专家，发挥引领促进作用。四是鼓励全市干部职工撰写理论和实践文稿，分享绩效管理工作经验与探索思考，提炼典型经验及创新做法，推动形成“人人讲绩效，处处用绩效，事事有绩效”的浓厚氛围。

（二）加强“高位顶层”推动，压实主体责任

成立以市主要领导为核心的市绩效管理领导小组和以部门主要负责人为组长的部门绩效管理工作小组，并作为纪检监察、组织部门考核部门主要领导工作实绩和提拔任用的重要依据，以考核外力倒逼各预算部门加强绩效管理，培育“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念。

（三）建立项目全生命周期管理新机制

一是有效开展项目事前绩效评估，建立事前绩效评估常态化机制，建立健全各类项目库。二是扎实开展绩效运行监控，做好项目实施过程中的跟踪问效，紧盯资金用途和方向，及时纠正项目预算执行和绩效目标之间的偏差，确保“资金跟着项目走，项目跟着目标走”。三是建立问题整改动态台账，采取列条挂账、清零销号的方式，紧盯问题整改落实成效。

（四）大力推动绩效评价指标和评价标准体系建设

多年来，受多种因素影响，预算绩效评价指标体系的建立一直不够完善，特别是建立一套适合市县级政府应用的评价指标体系一直是难题。因此如何制订科学合理、细化量化、可比可测的评价指标和标准体系，一直是预算绩效实施环节的核心工作，也是工作难点。结合资兴市实情，从以下四个方面入手。一是扎实基础工作，全方位了解评价项目的基本情况，确保绩效评价信息的客观性、评价指标的相关性、评价标准的合理性以及评价程序的规范性。二是研究制定与项目特性相关的个性指标，向指标库建设较完善的地区借鉴学习，收集和积累指标。三是硬化约束行业主管部门的主体责任，积极施为，组织制定符合本行业本部门职能职责和事业发展规划、项目特点的个性指标体系与评价标准体系。四是规范绩效目标与自评工作，组织专家对其赋分，规范绩效评价指标和标准，以保障目标和自评结果的客观全面性。■