国家自主创新示范区建设：战略定位、典型特征与路径选择

■/ 何 眉

一、引言

实施创新驱动发展战略是我国应对环境深刻变化，把握发展自主权，提升核心竞争力和综合国力的必然选择（辜胜阻和马军伟，2010）。早在2006年，我国就提出加快转变经济增长方式、提高原始创新能力、建设创新型国家的战略目标。2009年，为应对全球金融危机和经济衰退的冲击，培育发展新动能，出台了《国务院关于发挥科技支撑作用促进经济平稳较快发展的意见》（国发〔2009〕9号），明确提出“要发挥国家高新区在引领高新技术产业发展、支撑地方经济增长中的集聚、辐射和带动作用”，旨在提高国家高新区建设水平，促进地方发展转型升级。在此背景下，国务院依托国家高新区的建设基础，启动和实施了国家自主创新示范区（以下简称“国家自创区”）建设。这是我国聚焦科技自立自强，破除体制机制障碍，解放、激发科技的巨大生产力，探索创新驱动发展全新路径的积极尝试和重大战略部署（方兰等，2022）。全面解构国家自创区的空间布局，深入剖析其战略基础与典型特征，提出优化建设方略的现实路径，有助于推动国家自创区充分发挥其创新试验田作用，进一步提升创新驱动效能，辐射带动区域经济高质量发展。

二、国家自创区的设立与空间布局

2009 年3 月13 日，国务院批复同意在中关村科技园区建设国家第一个创新驱动示范区，要求中关村科技园区依托创新资源优势，加快改革发展，打造我国推进自主创新、政策试点和机制体制改革等方面先行先试、探索经验、做出示范的“试验田”，成为具有全球影响力的科技创新中心，由此，国家自创区的建设正式拉开了帷幕。同年11 月，国务院批复同意建设东湖国家自创区。随后，国务院又先后批复同意建设张江、深圳、苏南、天津、长株潭、成都、西安、杭州、珠三角、郑洛新、山东半岛、沈大、福厦泉、合芜蚌、重庆、宁温、兰白、乌昌石、鄱阳湖、长春、哈大齐国家自创区。截至2022年12月，共批复设立了23 个国家自创区，涉及全国60 个地级及以上城市，66个国家高新区（见表1）。

表1 23个国家自创区建设概况

十三年来，国家自创区持续推进体制机制改革，在提升自主创新能力、营造创新生态、发展新兴产业、强化辐射带动能力、推动经济社会发展等方面取得了显著成效。截至2020 年底，国家自创区及所在省市已发布5000多条创新创业政策。2020年，已批复建设的21 家国家自创区共实现园区生产总值9.6 万亿元，占国内生产总值的9.5%，实现总利润2.4 万亿元，是2015 年的1.84 倍，年均增幅达到13%。国家自创区内企业R&D经费内部支出达到7037.56亿元，企业R&D经费内部支出占园区GDP 的7.3%，是全国平均水平的3.3 倍；国家自创区企业授权发明专利数16.3万件，每万名从业人员拥有的发明专利数已接近全球专利产出最高的地区。国家自创区内高新技术企业81636家，占全国高新区高新技术企业数的29.7%；国家级科技企业孵化器546 家，占全国总数的42%；国家级众创空间900家，占全国总数的39%。国家自创区已成为我国推动创新创业发展、建设现代化经济体系、实现经济高质量发展的重要驱动力量。

从空间布局来看，国家自创区的设立有以下几方面的显著特征：首先，从整体而言，目前我国已经批复设立的国家自创区包括山东半岛、苏南、杭州、福厦泉等10 个东部国家自创区，东湖、郑洛新、长株潭等5个中部国家自创区，成都、兰白、乌昌石等5 个西部国家自创区，沈大、长春、哈大齐这3 个东北地区国家自创区，在空间范围上与“四大板块”高度重合。这23 个自创区中，既有依托单一国家高新区设立的国家自创区，又有依托多个国家高新区设立的城市群国家自创区；既包括在创新资源密集地区设立的国家自创区，又包括在创新资源相对短缺地区设立的国家自创区。可以看出国家自创区的设立有着注重区域协调发展的明显特征，并形成了自东向西、从北向南依次推进，多点“辐射”的发展态势。其次，结合国家区域发展战略的布局来分析，可以看出国家自创区的整体战略布局进一步均衡，辐射带动作用进一步增强，有力支撑了推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展战略，进一步推动“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略，深入推动形成优势互补、协同联动的区域经济布局，成为我国创新驱动高质量发展的先行者和引领者。再次，国家自创区的设立逐步突破行政区域划分的限制，后期成立的大部分国家自创区是城市群型自创区，其设立和建设是跨行政区域的，目的在于破除行政壁垒、市场壁垒，以期在更大的空间内促进地区创新发展，推动区域间的资源流动与均衡发展。

三、国家自创区的战略定位

战略定位是国家自创区建设发展的总体思路，体现了国家自创区建设的定位把握与中心任务（吕沛泽，2022）。国家自创区是国务院提出的重大创新战略，承担着推进自主创新、政策试点、机制体制改革、探索经验、做出示范等重要战略任务。科技部2016年7月出台的《高新技术产业化及其环境建设“十三五”专项规划》中明确提出，“国家自创区的建设要结合国家重大战略部署，依托创新资源集聚优势，整合创新资源，深化产学研合作，进一步提升战略性新兴产业竞争力，发挥在创新发展中的引领示范和辐射带动作用，支持国家自主创新示范区先行先试，全面深化科技体制改革和政策创新。加强政策总结评估，加快成熟试点政策向全国推广”。本文从《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》《高新技术产业化及其环境建设“十三五”专项规划》、国务院同意建设国家自创区的批复文件、各国家自创区“十四五”发展建设规划纲要等文件与政策文本中提炼总结了国家自创区的战略定位，并将其划分为体制机制改革与政策创新、提升自主创新能力、建设现代产业体系、创新生态培育、创新引领五个方面。

（一）体制机制改革与政策创新

党中央、国务院高度重视创新驱动发展体制机制建设问题，2015 以来，中共中央、国务院先后印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《国家创新驱动发展战略纲要》《进一步深化管理改革激发创新活力确保完成国家科技重大专项既定目标的十项措施》等重要文件，为创新驱动发展创造了良好的制度环境。国家自创区是我国新一轮改革创新的“排头兵”，体制机制创新是国家自创区建设的核心任务。国务院提出建设国家自创区，主要目的就是要加强体制机制改革与政策先行先试力度，通过鼓励创新创业、股权激励、科技金融产业融合发展、高新技术企业认定、科研经费管理、人才引进、全球性场外交易市场等重大制度创新和体制机制改革，突破制约科技创新与创新成果转化的藩篱，调动创新主体热情，激发创新创业活力，形成一批可供借鉴与可复制的改革经验，将行之有效的政策进行全国性推广，这将对全国创新创业生态的优化及创新型国家的建设产生极大的促进作用。从国家相关部门与国家自创区发布的政策文件内容可以看出，体制机制改革与政策先行先试工作贯穿于国家自创区建设发展的整个过程中，如作为国务院批复同意建设的第一个国家自创区，中关村自创区先后开展了“1+6”“新四条”“新新四条”、两轮人才特区政策、财税政策、金融科技政策等80 多项改革措施，出台了一系列政策、法规，部分试点成熟的政策已先后推广到全国。

（二）提升自主创新能力

在百年未有之大变局下，我国发展面临的国内外环境复杂深刻，不稳定性不确定性大幅增加。坚持把科技原始创新作为战略支撑，着力突破“卡脖子”技术，是增强创新体系韧性、提升产业核心竞争力、有效应对风险挑战的关键。作为我国区域经济发展的“排头兵”，国家自创区创新资源集聚、创新体系健全、创新效率高、创新效益好，是强化区域科技支撑能力和科技引领能力的重要平台。因此，不断提升区域原始创新能力是国家自创区的重要战略定位。正确认识和把握这一战略定位，就要发挥好国家自创区的原始创新策源能力，加强“从0 到1”的基础研究和关键核心技术攻关能力，强化关键共性技术创新，抢占世界科技制高点。

（三）建设现代产业体系

市场竞争力强、可持续发展的现代产业体系是建设高水平现代化国家的重要基础。1998 年，我国开始实施国家火炬计划，重点支持国家高新区、高新技术产业化基地等创新平台开展技术研发平台建设，旨在发展高科技，加快实现产业化。国家自创区是国家高新区的升级版和新阶段，是我国目前级别最高的科创园区，必将承担建设现代化产业体系的重要战略任务。《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》提出，到2025 年，要将国家自创区打造成为具有国际竞争力的产业高地。面对国内外发展环境的一系列新变化与新挑战，国家自创区应紧盯经济结构调整这一主攻方向，着力推进传统产业提质增效，培育、发展新兴产业，打造世界级创新型产业集群，与高校、科研院所、企业深入合作，推进产学研深度融合，提升科技成果转化效率，在推进经济高质量发展中发挥重要战略作用。

（四）创新生态培育

在构建新发展格局的过程中，区域间的科技竞争越来越激烈，主要体现为综合创新能力的竞争。目前，我国已拥有数量众多的科技人才，研发投入规模较大，一些科研领域已达到世界顶尖水平，科技实力正处于从量的积累向质的飞跃、点的突破向系统能力提升的重要时期。在此背景下，从系统思维的高度出发，加快统筹创新资源，加强重大科研项目协同，全面优化科技创新生态成为提高区域综合创新能力的迫切需要。作为我国创新驱动发展的重要载体，国家自创区的一个战略目标就是紧紧围绕优化科技创新生态这一使命，整合各类创新资源，打造市场化、多样化、国际化的创新创业平台，增强服务效能和服务水平，为创新企业和创新人才提供优质创新机会与创新空间。

（五）创新引领

国家自创区是我国深化科技体制改革和科技创新的“示范田”，承担着形成良好创新示范作用的重要使命，要通过制度创新、试点探索、政策推广、园区共建、重大项目合作、优化科技创新等一系列活动，为创新驱动发展提供可借鉴可推广可示范的成功经验。此外，作为区域经济发展的高地，国家自创区要积极发挥增长极作用，深度融入“一带一路”、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，发挥国家自创区的独特优势，创新区域战略联动的体制机制，通过完善的创新平台，推动知识、人才、技术、信息等高端资源优化配置，成为区域协调发展的先行者和样板区（杨肃昌等，2022），真正辐射带动周边地区实现创新驱动发展。

四、国家自创区建设的典型特征

国家自创区是党中央、国务院推进创新发展的重大战略部署，也是我国进一步探索创新驱动发展的新机制、新模式、新平台，承担着调动各创新主体积极性、鼓励自主创新、应对经济下行压力、培育发展新动能、辐射带动全国创新发展的重要任务。独特的使命导向，重大的战略任务，赋予了国家自创区不同于其它创新平台的典型特征。具体来看，主要表现在创新要素集聚性、空间战略叠加性、创新策源引领性、战略定位与建设发展的差异性这四个方面。

（一）创新要素集聚性

辐射带动的前提是要素与资源的集聚，而要素的集聚则反过来推动知识与技术的溢出，从而带动周边区域创新发展。国家自创区是国家高新区的升级版，是我国目前级别最高的科创园区，本身就是一块“金字招牌”，再加上党中央、国务院和各级政府的高度关注以及在制度、资金、基础设施建设、土地审批、税收等方面的大力支持，国家自创区对资本、人才、技术、企业等创新要素有着极大吸引力。如上海张江自创区自批复建设以来，共吸引了约10 万家科技企业、9000 余家高科技技术企业、238万区域创新人员（占上海市高端人才的80%以上）、上千位国家级海外高层次人才和上海领军人才（谷建全和彭俊杰，2020），成为名副其实的“企业家的集聚之地、创业者的逐梦之地、科学家的畅想之地”。

（二）空间战略叠加性

国家自创区的区位选择和发展战略定位是由开发开放的时空顺序以及当时的战略需求决定的。建立国家自创区是为了提升我国经济发展水平，提高发展质量，全面建设创新型国家，解决经济转型时期各地区面临的特殊发展问题。因此，国家自创区的建设和发展，不仅关系到某一地区的科技创新，也关系到我国区域空间格局的重构和经济社会发展全局。从我国区域发展战略与国家自创区设立的总体布局可以看出，国家自创区的设立具有显著的空间战略叠加性，各国家自创区的建设发展与四大板块的发展重心，以及与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带、黄河流域生态保护与高质量发展战略紧密结合，与国家自由贸易试验区建设、国家级城市群建设高度契合、相互赋能。如在张江自创区的建设中，和中国上海自由贸易试验区“双自联动”，与南京自创区、东湖自创区、合肥高新区等50 多家科技园区共同打造“长江流域园区合作联盟”，辐射带动长江流域的科技创新与联动聚合。中关村自创区深度融入京津冀协同发展战略，相关企业在京津冀共设立9000 余家分支机构，在大数据、生物医药、机器人、汽车制造等领域推动产业链创新链融合发展。再比如，京津冀城市群、成渝城市群、山东半岛城市群、关中城市群、海峡西岸城市群、辽中南城市群、长江中游城市群、长三角城市群等国家级城市群与国家自创区的空间布局高度重合，可以说，国家自创区已成为我国城市群发展的重要战略载体和发展动力源。

（三）创新策源引领性

国家自创区是引领我国创新发展的一面旗帜。自建设发展以来，国家自创区充分发挥排头兵作用，打造国家战略科技高地，在助力国家高水平科技自立自强方面起到了绝对的创新引领作用。总体来看，国家自创区主要通过以下四个路径引领区域创新驱动发展：第一，通过体制机制先行先试与政策创新及政策的全国性推广，突破关键领域制度制约，解决制约创新发展的痛点难点问题，极大地释放了科技创新活力；第二，通过加强创新攻关，推动一批国家重点实验室、国家重大科技基础设施、科技创新中心、创新平台落地建设，在“从0到1”基础研究上扎实迈进，重大创新成果不断涌现，在国际领先科技领域取得重大突破，科技引领能力不断提升；第三，通过培育创新型产业集群，发挥龙头企业创新引领作用，激发产业集群创新活力，深化区域开放合作，推动产业链创新链融合，促进产业结构不断优化升级，为经济高质量发展提供了不竭动力；第四，通过持续优化创新生态，加快“双创”服务迭代升级发展，形成密集、成熟的孵化器集群，为创新主体提供全链条全生命周期的专业化、多样化服务，创业服务理念、模式、资源持续输出，带动区域乃至全国“双创”活力持续提升。

（四）战略定位与建设发展的差异性

国家自创区是推进先行先试、探索经验、做出示范、引领创新的区域，这是所有已批复成立的国家自创区的共同定位与共性特征。如若聚焦于单个国家自创区的战略定位，可以发现，23个国家自创区在战略定位上立足于各自发展优势，各具特色（见表2）。例如，中关村自创区作为首都城市创新高地，不仅要辐射带动京津冀地区创新发展，还要打造具有全球影响力的科技创新中心；东湖自创区作为“中国光谷”，不断探索和发展光谷创新驱动发展模式，坚持“追光芯片”，打造推动资源节约型和环境友好型社会建设、依靠创新驱动发展的典范；深圳自创区则是科技金融改革创新、深港经济科技合作的排头兵。

表2 我国部分自主创新区的核心定位比较

五、国家自创区发展中的现实困境

（一）创新性政策的制定方面

各国家自创区在获批建设后，都将政策创新作为核心工作和重要抓手，密集制定、出台相关政策文件。但目前自创区在创新政策的制定方面还存在以下几点不足：第一，政策条文的创新性、突破性依然不够。在已批复成立的23 家国家自创区中，以中关村自创区、张江自创区、苏南自创区为代表的较早成立的几个国家自创区，按照国务院提出的“可复制、可推广”要求，出台制定了一系列体制机制改革办法与先行先试政策，形成了较为完善的政策体系。但从各国家自创区已制定出台的政策内容看，部分国家自创区出台的政策文件创新性不够，与既有政策相比，并未有明显的突破性，显然不符合自创区“政策创新、先行先试”的战略定位。第二，政策的务实性不够，较难落地。一些国家自创区发布的文件多为规划性、纲领性设计，比如支持意见、改革方案、建设方案等，这些文件大多由国家自创区的上级单位发布，内容多为上层设计，加上普适性政策多，政策制定不够精准，针对企业创新活动不同阶段的功能性政策较为匮乏，细则配套文件缺失或不够完善，导致政策难以落地实施。与此同时，一些自创区政策文件中类似于“强化”“探索”“进一步”等含义模糊的表述方式较多，甚至“虚”大于“实”，导致政策内容较难把握与落实。第三，政策系统性较差，缺乏统筹安排。创新活动的开展与创新生态的建设涉及到多领域、多主体，具有系统性与全局性特征。对于国家级创新平台来说，政策的制定与制度安排要全面统筹，要与创新系统和已出台的政策文件紧密结合。国家自创区已出台的政策条文整体性较差，“碎片化”现象较为突出。国家自创区建设中利益主体较多、部门之间缺乏沟通协作、业务分割是政策“碎片化”的主要原因，直接导致了建设成本、运行成本高，运行效率低下的现实问题，阻碍了国家自创区的高质量发展。

（二）多园区、多城市的统筹管理方面

在23 个国务院批复建设的国家自创区中，一些自创区由多个园区构成，如中关村自创区，其空间范围为488 平方千米，发展格局为“一区多园”，即由中关村科技园区和海淀园、顺义园、西城园、丰台园、怀柔园、延庆园等16个园区共同组成。还有一些国家自创区依托多个国家级高新区建设，如以苏南自创区、长株潭自创区等为代表的城市群型国家自创区。目前，国家已批复建设的自创区中，共有14个城市群型自创区，可以说，城市群型自创区是目前自创区建设的主要类型，也是国家自创区建设发展的主流方向。但目前，在多园区、城市群型自创区的建设方面还存在若干问题。第一，在多园区的管理方面，同一国家自创区的核心园与普通分园之间创新政策不够协调，政策制定较为分散，一致性较差，园区间的凝聚力较弱。此外，不同园区的资源禀赋状态不同，自创区在政策制定上普遍缺乏对这种差异性的把握，未发挥出部分园区的潜在能力，影响了自创区的整体发展质量。第二，在城市群类自创区的建设方面，城市群的创新一体化是主要难点，也是突出问题。这类自创区中的各城市创新资源差异较大，地区间政策各有不同，跨区域合作与协同创新的难度较大。以“苏南自创区”为例，自批复建设以来，苏南5市在科技成果转化、人才引进、创新创业等方面均出台了一系列政策，但由于政策出台方面缺乏协同合作，苏南5市出台的政策标准和扶持力度尚未统一，导致各地区间相互竞争、人才争夺现象的出现，在一定程度上阻碍了国家自创区创新效率的提升。

（三）国家自创区之间的联动与协同发展方面

随着我国国家创新驱动战略的深入实施和国家自创区的建设发展，国家自创区已逐渐成为国家自主创新的主力军和国家创新网络的重要节点。在此背景下，国家自创区之间的联动及协同发展成为服务全国科技一盘棋发展大局、发挥更大辐射带动作用的迫切需要。进一步看，不断拉长的创新链条、嵌入式渗透的产业融合对创新活动提出了更高要求，增长迅速的资源网络共享、市场联合建设、技术联合研发活动必然要求突破单一创新中心的时空限制，形成开放互动共享的，平台化、协作化、网络化的区域融通创新生态。作为我国最高级别的创新驱动平台和体制机制创新的“先行官”，目前，国家自创区在平台间的联动与协同发展方面有过一些积极探索，如张江自创区与兰白自创区深化人才合作以及与合肥国家中心的“两新共创”取得了较好的成效。但遗憾的是，这种互动活动只是局部试水，各个国家自创区建设发展的大环境依旧是“各自为政，独立发展”，区域间创新体系较为封闭，国家自创区间尚未形成创新主体高效协作、创新要素高速流动、产学研深度合作、创新政策制度统筹安排的联动机制。这种“各自为政”显然不符合国家通过互动合作与协调发展实现区域自主创新一体化发展的大逻辑，不利于自创区更好地发挥各自特色与优势，不利于从国家层面对产业结构做出更合理的规划，不利于区域间形成更合理的产业分工，不利于各国家自创区由“弱核牵引”向“强核牵引”的转变。

（四）发展质量的均衡性方面

由于发展基础、区域资源禀赋、发展条件等方面的较大差异，23 个已批复建设的国家自创区发展质量参差不齐，东、中、西部国家自创区在建设发展水平、创新能力等方面的差异也较大（见表3）。中关村、张江等国家自创区地理位置优越、建设基础强大、汇聚了较多创新要素和创新支持政策，在全国自创区的建设中具有领先优势。2020 年，中关村自创区实现总收入7.2 万亿元，占全国高新区的六分之一，有102 家独角兽企业，约占全国独角兽企业的一半，全国共有7 家超级独角兽企业，其中5 家来自中关村自创区。中关村科技活动人员有901109 名，是同时期兰白自创区科技活动人员数的53倍。同样具有巨大创新优势的还有张江自创区。2020 年，共有10 万家科技企业以及9000 余家国家高新技术企业在张江自创区集聚发展，集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业的研发创新实力和综合技术水平领跑全国，如在2020年，全国共批准上市了8 个抗体药物，其中有5 个诞生于张江自创区。集成电路2020年产销规模为1800亿元，占全国总规模的五分之一。其2020 年的工业总产值为134813 亿元，是沈大自创区工业总产值的7.25倍、兰白自创区的9.15倍。国家自创区在区域协调发展战略与支撑国家区域重大战略方面责任重大，但发展质量的不均衡制约了其作用的进一步发挥（马宗国等，2022）。

表3 2020年部分国家自创区发展现状

（五）科技成果评价机制方面

2021 年，国务院出台的《国务院办公厅关于完善科技成果评价机制的指导意见》中形象地将科技成果评价比作科技活动的“指挥棒”。健全完善的创新成果评价体系和科学的创新科技成果评价是激发科研主体积极性，推动高质量成果产出，做强创新驱动发展平台，实现高质量发展的重要途径。目前，珠三角自创区、合芜蚌自创区、长株潭自创区等少数几个国家自创区推出了较为完善的创新成果评价机制，并取得了较好的成效。如珠三角自创区年初制定年度工作要点，围绕工作要点制定包含创新生态、创新体系、创新水平、竞争力等指标在内的评价指标体系，阶段性考核工作进度与质量，年末进行创新评估与总结。合芜蚌自创区将产业、人才、技能等作为科技成果评价的主要指标，对创新平台内的组织进行细致的考核，考核结果将直接决定下一阶段资金的投入方向。全面的考核与评价可以对自创区的建设与发展做出科学诊断，及时发现问题，对结果不够理想的环节做出修正。但目前已批复建设的大部分国家自创区的成果评价体系还不够完善，个别国家自创区还未出台相关评价体系。创新成果评价指标体系的缺乏导致管理者和创新主体无法对创新系统的运行进行及时把脉，无法对创新的绩效、质量、成果、贡献做出全面准确的评价，也就无法找准发展中存在的问题。

六、推动国家自创区高质量发展的现实路径

（一）强化政策创新与先行先试，完善科技创新体制机制

进一步强化政策创新与先行先试改革，提升改革在创新中的促进作用，在科技成果转化、股权激励、科技金融、知识产权评估、人才引进、跨区域互认等重点方面开拓创新，支持国家自创区各项创新政策落地实施。持续深化国家自创区管理体制机制改革，鼓励自创区出台管理条例、制定发展规划，推动国家自创区探索适合自身发展水平和发展特征的管理体制机制，进一步优化管理架构。在合规和风险可控的前提下，鼓励各类主体创新创业、参与园区治理和产业发展，建立多元主体共同治理模式，地方政府要大胆创新，积极探索，做好试错、容错、纠错工作。各国家自创区可以结合自身组织模式的特点与建设中存在的问题，完善创新组织和管理模式，建立跨区域、跨部门、全方位、多层次、多领域的组织管理模式，推动项目、人才、资金、合同一体化的高效率服务体系。完善部门间的沟通协作与互动机制，强化信息、数据共享，建立多元主体协同发展模式，形成创新主体联动、成果高效转化、创新活力迸发、多元主体共同发力的高质量创新格局。深入推动产城融合发展，完善园区内公共服务设施，为园区提供更高质量的医疗、教育、养老、文化、体育服务，将园区建设成为创新资源集聚、创新服务完善、创新生态优越，创新人才密集的创新社区与产业社区。

（二）合理布局产业链，推进区域产业差异化发展

创新驱动战略的实施事关我国发展全局，需要科学的规划和完整的建设体系统筹安排，作为国家创新驱动发展的最高平台，国家自创区的建设与发展也需要在科学的规划体系下有序推进。这一方面要求各国家自创区结合自身产业发展的现状与优势做出长远规划，另一方面则需要从更高层面对所有国家自创区的产业分工、布局进行更加细致合理的安排。各国家自创区不能只着眼于自身产业的发展，而是要重视产业链规划，积极探索区域产业链的融合与延伸。东部地区是国家创新驱动发展的先行者，有非常明显的资源优势和创新优势。在资源配置中，中部、西部地区一方面要承接东部地区的产业转移，另一方面要积极学习与承接东部地区先进技术的转移。在此需要注意的是，中、西部地区的国家自创区不能简单对东部地区自创区的发展模式进行抄袭与模仿，因为这会造成生产的冗余与低效率，无法有效提升低端产业链。因此，中、西部地区要紧紧围绕自己的核心产业与发展优势，积极调整创新发展战略与发展方向，在高精尖的发展方向积极引进先进技术，与东部先进地区进行技术对接，同时突出地域发展、特色发展、差异化发展，实现自主创新与跃升发展。

（三）推动国家自创区开放合作，深化区域协同发展

深入开展国内外科技交流与合作，建设技术转移中心、技术合作园等合作平台，持续吸引与整合全球知名大学、知名风投、研发机构等创新资源，推动国内外创新中心联动发展。把握国内国际创新发展机遇，推动各国家自创区科技、经济、产业的深度融合，加强各创新主体间的交流与合作，有序引导科技、信息、人才等创新资源深度融合，形成有利于创新要素集聚的创新生态空间。通过共建创新中心、创业基地和合作园区等方式跨区域配置创新要素，实现各国家自创区的联动发展。探索促进创新要素跨区域高效流动、高效集聚的新机制和新模式，激发新的增长动力。促进民间科技创新合作交流，丰富政府间创新对话、创新论坛、创新合作，增进科技创新领域的区域合作。加快完善创新创业生态，推动资金互通、业务融通、人才流通，建立各类主体深度对接和联合创新的常态化机制，促进产学研深度融合，形成使命导向与利益导向的创新共同体，各国家自创区相互协作进一步深化，构成多元主体、多产业、多区域、多项政策、多要素共同发力，动态交互的创新系统。强化国家自创区对区域科技创新中心等的支撑作用，积极对接区域科研院所、龙头企业、科技园区等创新主体，探索资源共享与协同发展机制，扩大辐射带动范围，实现各主体、各区域联动发展。

（四）强化人才引进力度，培养高水平战略人才队伍

实行更加开放、有效、积极、完善的人才引进政策，减少户籍、人事关系、学历等因素所造成的阻碍，依托创新平台、重大项目，面向国内外引进高水平科技人才与科技领军人才，集聚高水平创新人才。设立培养青年科技人员的重大项目，设立人才创新驱动中心、博士后工作站等，推进产业发展与科研院所教学紧密融合，探索校企联合建设人才培养平台，针对产业发展需求与科技发展前景，构建精准化的人才培养系统，培养高水平战略人才队伍，推动科技成果的产出与转化。创新人才跨区域流通与交流合作体系，健全市场导向的用人机制，促进人力资本有序高效流动。探索与优化人才发展机制，制定高科技人才发展指标，构建以创新价值与创新能力为核心的人才评价体系和利益分配体系。为“高精尖缺”人才开辟绿色通道，优化国外高端人才来园区工作的办理程序。完善人才服务机制，进一步提高公共服务水平与综合保障水平，着力解决好创新人才的住房、医疗卫生、子女就业、休闲娱乐等问题，建设高等级医院与高水平学校，营造宜居宜业的工作与生活环境，从而吸引各层次人才来国家自创区创新创业。

（五）构筑科技创新评价机制，推动实现系统化评估

科技创新评价体系是科研创新的“指挥棒”，正如习近平总书记所指出的那样，“有什么样的科研评价体系，就会有怎么样的科研活动”。构筑科学完善、公平合理的科技评价机制是提高自主创新能力，实现高水平自立自强的前置基础。在指标体系的构建中，首要任务是加强基础研究的权重。基础研究是科技创新的源头和基础，评价指标体系应适当向基础研究倾斜，鼓励原创性、源头性研究，给长期从事基础研究的科研人员提供保障，从政策、资金等方面给予支持，激发研究主体的科研热情与积极性，从根本上解决长期制约我国科技飞速发展的“卡脖子”技术问题。其次，遵循科研规律，应用研究和基础研究在产出效率、成果产出、研究周期等方面存在明显区别，应结合不同研究的相关特点，制定差别化评价体系，对不同研究做出客观合理的评价。建立与科技评价体系相适配的科研项目关系体系，加强问题导向，设立清晰的研究目标，通过事前、事中、事后管理，将目标、科研任务和研究节奏紧密结合，实现创新资源的优化整合、创新活动高效运行的目的。最后，应纠正科技创新评价中重数量、重获奖情况、重科研项目数量的不良倾向，提高取得显著科研突破、具有重大学术影响力的科研成果的评价权重，科学确定个人、单位在科研活动中的贡献，以科学的评价体系鼓励科技工作者提高产出质量。