《消除对妇女一切形式歧视公约》的履行:聚焦非政府组织的作用

白桂梅

(北京大学,北京 100871)

自1981年《消除对妇女一切形式歧视公约》(下称《消歧公约》)生效迄今已42年(1)该公约1979年12月在联合国大会通过,1981年9月生效,我国是原始签约国,该公约1981年开始对我国生效。截至2023年2月21日,已有189个批准国和2个签字国,数据来源: https://indicators.ohchr.org/。,其间该公约的履行机制发生了很大变化,1999年《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》(2)截至2023年2月21日,已有115个批准国和11个签字国,数据来源同上。的制定和生效是重要标志。从此,《消歧公约》最大限度地保护被侵权受害人,她们可以根据该议定书向消除对妇女歧视委员会(人权条约机构之一,下称“消歧委员会”)提交指控相关国家的个人来文,但前提条件是该国已经批准该议定书并已对其生效。我国迄今尚未签署该议定书。非政府组织可以参与履约的所有环节并发挥作用。笔者曾经参与两次审议过程,本文结合自己的亲身经历,重点讨论非政府组织在《消歧公约》审议和履行结论性意见这两个环节中的作用。

一、审议流程及非政府组织可参与环节

这里的审议流程是指包括从递交报告、委员会给出问题清单、书面回答问题清单的报告、现场审议(即消歧委员会与缔约国的建设性对话)、委员会给出结论性意见和履行该意见的整个过程,如图1(3)流程图由北京大学法学院人权硕士班2014级学员孙正则先生制作,特此感谢。所示。

随着联合国人权条约机构改革的不断深入,2014年起,简化报告程序开始在人权条约机构中推行(4)参见消歧委员会第59/4号决定。。所谓简化报告程序,就是省去了上图所示的第一个环节,审议流程从委员会给出问题清单开始。这项改革并非是强制性的:问题清单是应缔约国的要求而提供。我国目前所有条约的审议均仍然采用一般程序。

在上述一般程序流程的六个环节中,几乎所有环节均为非政府组织的参与提供了机会,特别是环节2、4和6,非政府组织可以进行活动,在时间和空间上都各有相对有利之处。

在环节1,即“在缔约国准备或起草报告阶段,非政府组织可以敦促缔约国及时提交报告,履行报告义务”(5)参见彭锡华《非政府组织对人权的保护》,载《法学》,2006年第6期第65页的论述。。对于报告的内容,非政府组织也可以参与意见。消歧委员会建议:“缔约国应与本国非政府组织协商编写报告,并要求缔约国报告叙述非政府组织和妇女协会及其参加执行《消歧公约》和编写本报告的情况。”(6)参见消歧委员会网页,“议事规则和工作方法”:https://www.ohchr.org/zh/treaty-bodies/cedaw/rules-procedure-and-working-methods,2023年8月6日访问。例如,武汉大学社会弱者权利保护中心就参与了2018年提交的《残疾人权利公约》国家履约报告的撰写。一般情况下,提交国家报告前缔约国还会征求社会各界的意见,非政府组织可以利用这个机会积极开展活动。例如,我国在提交《残疾人权利公约》的履约报告之前就曾召开有人权学者参加的讨论会,征求他们对报告草稿的意见(7)如果在向社会公布并征求意见时预留的时间再长一些可能会有更多的个人和非政府组织参与,这样对国家有百利而无一害。。此外,缔约国报告在联合国网站上公布之后,非政府组织还可以通过写影子报告或平行报告的方式进行参与。关于非政府组织的影子报告或平行报告,本文将在后文专门讨论。

在环节2,即在条约机构(委员会)针对缔约国的报告(一般程序的情况下是这样,因为简化程序缔约国不用递交报告)提出问题清单之前,非政府组织可以参与到提出问题清单的过程,问题清单向缔约国公布之后,非政府组织可以就问题清单游说缔约国,争取影响其对问题的答复。

在环节4,参与委员会与缔约国之间的建设性对话是非政府组织充分发挥作用的最佳机会,因为其可以与委员会和缔约国政府代表团成员进行面对面沟通(8)具体到消歧委员会与缔约国的对话,在2006年以前都是在纽约进行的,后来在日内瓦和纽约交替进行,再后来就完全搬到了日内瓦。。但是,重要的前提是代表团成员能够进入会场。要做到这一点必须要有一个联合国相关网站的账号并在网站上提出申请,如果要得到批准,必须是一个在联合国经社理事会具有咨商地位的非政府组织的成员或得到此类非政府组织的协助(9)需要登录联合国网站进行操作:indico.un.org。。

在环节6,即委员会的结论性意见在网站公布之后(10)一般情况下,委员会在建设性对话之后的两个星期后给出结论性意见的英文版,大约10天之后,中文版即可在网上查到。, 非政府组织可以做的事情包括:首先,在国内尽可能广泛地散发或宣传结论性意见;其次,不仅敦促缔约国政府和相关部门履行结论性意见,还要在此过程中积极发挥本组织的作用,因为这是周期最长的也是最重要的环节,所以需要持之以恒地与缔约国政府合作,努力发挥作用;再次,注意收集关于缔约国履行相关公约和履行结论性意见的信息和资料,为下一次审议的参与作好准备。

以上是非政府组织在国际人权条约机构(委员会)监督公约履行过程的一个周期流程中可能的参与机会,具体如何操作还要看非政府组织自身能力以及与相关缔约国政府的关系。下面结合笔者一些相关经历和体会集中探讨非政府组织履行《消歧公约》的作用并提出相关建议。由于经历有限,下文重点放在影子报告撰写和建设性对话的问题上。

二、非政府组织的影子报告

(一)什么是非政府组织

非政府组织有很多定义,可能因使用此概念的人以及使用的语境而有所不同(11)参见:Scott Calnan:The Effectiveness of Domestic Human Rights NGOs:A Comparative Study,Martinus Nijhoff Bublishers,2008年,第5页。。从字面的意思来看,非政府组织不是政府机构,也不是政府的下设机构。但是,只要不是政府的,就都是非政府组织。非政府组织的一个非常重要的特征是非营利。关于这个问题有很多不同的观点,由于这不是本文的重点,因此仅为本文的目的对妇女非政府组织作以下描述:

妇女非政府组织是为了维护妇女权利,依法登记注册的民间社会组织,它应该具有以下特性。第一,非营利性。为公益而不是为挣钱,以获取利润而经营的组织不是非政府组织。第二,独立性。独立于任何国家政府机构,包括政治上和经济上的独立。第三,志愿性。组织成员为了一个共同的目标自愿参加组织的活动。第四,组织性。具有组织章程和制度,有组织的负责人。第五,非政治性。非党派团体,不以获取政治权力为目的。第六,非自我服务性。无论是目标和相关价值,都不能只为自己的组织服务,而是为民间社会的共同目标和普遍价值服务。

(二)什么是影子报告

影子报告(shadow reports)是必须和缔约国报告联系在一起的概念,而且应该先有缔约国报告,然后才有可能出现影子报告,俗话说的“立竿见影”,杆子立起来才能见到影子。按字面的意思,影子报告是依据缔约国履约报告的(部分或全部)内容写出非政府组织的不同或补充意见,形成一个报告。实际上,非政府组织也可以在缔约国报告尚未公布的时候开始准备“影子”报告,待报告出来之后再进行适当修改,之后形成影子报告,以防止打“无准备之仗”。

除了影子报告,在联合国的文件中还有替代报告(alternative reports)或平行报告(parallel reports)的概念,即与缔约国的报告不同的可供选择的报告,报告的内容可以与缔约国的报告无关,是从非政府组织的视角向委员会报告关于缔约国如何履行公约义务的情况。在联合国的实践中,无论是影子报告还是替代或平行报告均涵盖在“民间社会组织的信息”中(12)人权条约机构审议缔约国的报告所参考的信息,除了缔约国的报告外,大致分为三类:第一,来自联合国机构的信息,例如联合国(包括国际劳工组织、教科文组织等大约20个)专门机构;第二,来自国家人权机构的信息;第三,来自民间社会组织的信息。参见人权高专网站:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Countries.aspx?lang=zh,2023年7月30日访问。这些都是在联合国,网站上公开的信息,人权条约机构审议缔约国报告时所依据的文件,除了公约以外还包括相关条约机构的一般性意见、媒体的公开报道、缔约国公布的“国家人权行动计划”等,关于后者,参见许尧:《全球视野下的国家人权行动计划:一种宏观图景》,载《国际法研究》2019年第5期,第54～63页。,作出这样或那样的区分都是为方便起见而为之。

(三)非政府组织影子报告的作用

作为存在于政府和个人以及国际机构和个人之间的民间社会组织,非政府组织起着桥梁和催化剂的作用。一方面,其成员各自在自己所关注和服务的领域将民间社会的需求反映给相关的政府机构和国际机构;另一方面,其成员利用自己的专长把了解到的政府机构和国际机构的运作和进展情况反映给民间社会。具体到《消歧公约》的履行,非政府组织的桥梁作用主要体现在,将民间社会认为政府做得不够好或者应该改进的地方,通过向消歧委员会提交影子报告的方式,监督和促进政府在国内履行公约义务,履行消歧委员会的结论性意见。

因此,非政府组织的影子报告应该反映缔约国报告中没有或不符合实际的内容,把真实的情况客观确切地提供给消歧委员会,从而达到促进缔约国政府更好地在国内履行公约义务,使公约所保护的妇女的人权能够实现。

如果非政府组织的影子报告与缔约国的报告没有多大区别,甚至充满了赞赏之词,那还不如不提交,原因有四。第一,消歧委员会对这种毫无价值的影子报告不感兴趣,很可能不会浪费时间去读。第二,如果消歧委员会不看我们写的那些影子报告,其所参考的只能是其他影子报告。通过对联合国网站上公布的2014年和2023年两次提交的所有影子报告的分析发现,我国大陆提交的影子报告中具有实质批评和具体建议的少之又少,大多数都与政府的报告内容基本一致。特别是2014年我国非政府组织提交的大约14份报告,段落标题都完全一致,很难不让人认为是同一个人编辑的结果。这样的影子报告怎么能让委员会认为是有参考价值的?第三,由于大陆的影子报告可参考度较低,消歧委员会参考其他影子报告并采纳其中很可能不真实甚至胡编乱造的内容(13)例如一个由名为“西藏日内瓦办公处”(The Tibet Bureau Geneva)提交的影子报告(第14段)里说我国强迫大约一百万的西藏儿童到寄宿学校上学,然而据统计我国0～14岁的西藏儿童一共只有不到90万人。,并在此基础上写出结论性意见要我国政府在国内贯彻执行。第四,消歧委员会采信对我国怀有恶意的非政府组织影子报告的内容所产生的恶果是多重的:首先,违背了条约机构应尽的职责并有损其的形象;其次,引起我国政府的反感甚至对抗,不利于《消歧公约》在我国的履行。

综上,强烈呼吁我国的非政府组织认真对待影子报告,让影子报告发挥应有的作用。让我们的影子报告真正反映我国在履约方面存在的不足,提高影子报告在消歧委员会的参考度。

关于影子报告,我国的态度经历了从最初的不了解或不支持,到现在的接受或支持的与时俱进的变化过程。尽管这个过程漫长了些,但是这足以说明我国在这个问题上是在进步的,目前我国的非政府组织已经可以撰写针对我国履约报告的影子报告或平行报告并提交到联合国了。

回顾2004年至2005年笔者和同事共同完成的一个联合国开发计划署资助的项目“国际人权条约在中国的履行情况研究”,笔者负责其中的一个部分——“《消歧公约》在中国履行情况的深入研究”,再联系2006年在纽约亲眼所见放在消歧委员会委员面前的一摞摞影子报告,后来才意识到笔者实际上较早地经历了类似影子报告的研究活动(14)当时的确有些担心,害怕和影子报告扯上关系,于是就去确认,得到的答复是:不是。这才踏踏实实做将起来。我们的研究报告是英文版的,而且公开发表的只是报告的概要:“Summary of the Report on the Status of the Selected UN Conventions in China”,Part III An In-Depth Study of the Process of Implementing CEDAW in China,pp.19～34,UN Theme Group on the Rule of Law,2005。,但真正参与撰写影子报告是十年以后的事情。

消歧委员会于2014年10月23日审议中国政府的履约报告,即联合国网站上所谓的“建设性对话”(“审议”和“建设性对话”在下文将会交替使用)。欲撰写影子报告的非政府组织在中国将其报告公布在联合国网站后就可以开始准备了。得知我国的非政府组织可以针对我国的履约报告撰写影子报告,笔者兴奋之余想想可以答应做点什么,于是就组织了几位人权硕士班的学员参与到撰写影子报告的活动中,结果是以北京大学人权和人道法研究中心与中国社会科学院的社会性别与法律研究中心合作的形式递交了一份影子报告(15)当时由于我正在忙着修改《国际法》教材第3版,也是为了让学生对国际人权保护机制中非政府组织作用有一个亲身体验(因为正在给他们上这门课),就把撰写的具体事情都放手让学生去做了,所遗憾的是,最后交稿之前我应该好好看一下。北京大学人权和人道法研究中心与中国社科院法学所社会性别与法律研究中心的影子报告,见:file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_NGO_CHN_18363_E.pdf,2023年7月31日访问。。此外,笔者还参加了一个由中国妇女研究会组织的多个非政府组织参与的影子报告撰写工作。笔者被分配负责和《消歧公约》第1条歧视定义相关的问题。最终是以“中国妇女研究会”的名义将影子报告提交到消歧委员会(16)我非常遗憾地发现报告里没有我所负责的那部分,估计是不符合报告编辑的要求。中国妇女研究所报告,见:file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_NGO_CHN_18138_E.pdf,2023年7月31日访问。。除了一些海外非政府组织提交的影子报告或信息外,在联合国网站可以看到2014年来自我国大陆非政府组织的影子报告大约有14个(17)更确切地说应该是14个半,因为还有一份影子报告可能也有大陆非政府组织成员参与撰写,即中国对妇女的暴力关注小组(China VAW Concern Group)提交的报告。值得注意的是,在联合国网站公布的“民间社会提供的信息”中实际上还包括了一些由个人组成的团体提供的信息。有的是提供给届会的(for the session),还有的是提供给会前工作组的(for the pre-session working group,PSWG)。,除了上述两个外,还包括全国妇联和中国妇女研究会、中国法学会反家暴网络/北京帆葆与北京众泽妇女法律咨询服务中心、中华女子学院、北京农村妇女文化发展中心、北京众泽妇女法律咨询服务中心与中国就业促进协会与中国妇女研究所、浙江社会科学院妇女与家庭研究中心、中国妇女研究所和陕西妇女与家庭研究会等非政府组织提交的12份报告。

影子报告或“民间社会组织的信息”对于消歧委员会和缔约国政府均十分重要。非政府组织通过提交影子报告在促进《消歧公约》的履行中起到双重桥梁作用。首先,消歧委员会通过这些影子报告可以了解那些在缔约国报告中缺失的信息,从而对缔约国的情况有更加全面的掌握。其次,缔约国政府通过鼓励非政府组织撰写影子报告可以拉近政府与民间社会的距离,也可以通过影子报告听取民间社会的声音,并在下次的履约报告中避免漏掉应该向消歧委员会汇报的内容。对于非政府组织来说,其影子报告是不是起到作用,至少有两个检验方法:首先,要看消歧委员会的结论性意见中是否已采纳及被采纳了多少;其次,要看缔约国政府是否有积极反应,例如在下一次的履约报告中增加或纠正了相应内容或在国内采取了积极改进措施。但是,由于非政府组织与政府之间的关系和与消歧委员会的关系有着本质上的不同,因此期望值不能太高,需要更多的热心、耐心和恒心。

2023年来自中国大陆的影子报告与2014年相比在数量上增长了50%,大约26份。提交的非政府组织种类也丰富了许多,例如,中国家庭暴力危机国家干预中心、中国非政府组织合作协会、中国残疾人事业发展研究会、中国女酷儿工作组等等。这可以说明,8年来在我国政府的大力支持和组织下,我国大陆非政府组织积极撰写影子报告的数量上创造了有史以来的最佳成绩;在内容上也基本改变了2014年报告的那种“千篇一律”“整齐划一”的呆板撰写方法。但是问题还是有的,最大的问题是影子报告与政府报告的内容高度一致,不能体现非政府组织的特点,更不能发挥非政府组织应该发挥的作用。

三、作为非政府组织观察员参与消歧委员会与缔约国的建设性对话

我国的非政府组织参与缔约国与消歧委员会的建设性对话(下称“建设性对话”)是从2006年开始的,那一次是审议我国的第五、六期合并报告。笔者从20世纪末开始一直讲授“国际人权保护机制研究”的硕士研究生课程,关于人权条约机构的运作和工作方法只能从书本里或网站上获取一些间接知识。能够亲自到现场观摩条约机构的运作过程是笔者梦寐以求的事情。2006年,笔者有幸随我国最大的妇女非政府组织——全国妇联的代表参与了这次建设性对话,所见所闻极大地丰富了笔者后来的教学工作。下文是按时间顺序参与过程的概括描述。

这次参与的建设性对话在纽约举行,具体时间是2006年8月10日。然而,消歧委员会听取非政府组织的意见是在届会的前一天举行,因此我们必须在9日之前到达纽约。这次从我国前去参与建设性对话的非政府组织共九个(18)它们是:全国妇联、中国妇女研究会、全国妇联妇女研究所、北京大学法学院人权与人道法研究中心、北京大学妇女法律研究与服务中心、北京农家女发展中心、首都女记协妇女传媒监测网络、中国法学会反家暴网络、社会性别资源小组。资料来源:刘伯红、蔡一平、蔡胜:《联合国消除对妇女歧视委员会第36次会议简述》,载《妇女研究论丛》2006年第6期。。为了更好地发挥作用,我们启程前在北京大学妇女法律咨询服务中心开了一个碰头会,解决了在会前会议上发言的时间、内容和如何发言的问题。

由于建设性对话是在两个会场分别同时进行,即消歧委员会为了提高工作效率同时与两个国家进行建设性对话,另一个会场是和乌兹别克斯坦对话,因此会前听取意见的非政府组织分别来自对中国(包括香港和澳门特别行政区)或乌兹别克斯坦感兴趣的非政府组织。由于要求发言的非政府组织代表比较多,分配给我们发言的时间是6分钟。我们几个来自中国大陆的非政府组织选派的两个代表在有限的时间提出了我们的意见,主要是关于妇女参政和农村妇女问题。

另一个与消歧委员会的委员沟通的机会是在第二天建设性对话的午餐期间。笔者和妇女研究所的两位代表与消歧委员会中国国别报告员申蕙秀(韩国)在共进午餐时进行了比较深入的交谈,进一步提出了我们的要求和建议。

笔者这次作为非政府组织的一员参与消歧委员会与我国政府代表团的建设性对话的经历感受颇深,特别是那些与消歧委员会成员、与政府代表团和来自其他国家和地区的妇女非政府组织代表的坦诚交流以及和他们合影的场面时常浮现在脑海,令人难以忘却。然而,最使我们感到不虚此行的是,我们通过不同渠道给消歧委员会提出的意见和建议,在其结论性意见中得到了体现(19)例如,妇女参政,特别是决策层和农村妇女参政的问题、农村妇女地位和土地权利问题、出生婴儿性别比失衡问题等。。

8年后,笔者又参与了2014年的建设性对话,即消歧委员会对中国第七、八期合并报告的审议。这次是在日内瓦举行(20)过去消歧委员会的建设性对话一直是在纽约,这是因为联合国妇女地位委员会的办公地点设在纽约而不是日内瓦。但是,由于人权条约机构的所有其他办公地点都在日内瓦,经过了一段过渡后,消歧委员会的建设性对话也搬到了日内瓦。。与上次的不同之处,除了地点,笔者印象最深刻的是气氛的紧张,可能是受国际上反华大环境的影响。会前消歧委员会听取非政府组织意见的会议在发言时间分配上出现了不和谐场面;第二天的建设性对话上非政府组织观察员中出现了来自海外新疆分裂势力组织的代表,诸如此类的事情令人心情难以平静。此外,我们没有找到如上一次那样与政府代表团成员坦诚交流的机会,略感不悦但也非常理解。相同的是,我们照常在会前消歧委员会听取意见的会议上发了言,尽管时间更加有限;我们也参加了消歧委员会的午餐简报会,并在午餐时与中国的国别报告员林阳子(日本)进行了交流。

在2014年的消歧委员会的结论性意见中也体现了我们通过参与所作出的贡献,主要包括关于高校招生男女录取分数线不平等的问题、就业领域不平等的问题、农村妇女土地权利问题等。

2023年5月8日的审议,笔者因故没能参与,在此不予赘述。

通过两次的亲身经历和同事们对她们参与2023年建设性对话的描述,经比较笔者发现,中国大陆非政府组织的这三次参与有如下特点。2006年参与的人虽然不多,但是活动比较丰富。我们不仅参与了建设性对话,而且还就问题单组织并参与了与政府机构的讨论;在结论性意见公布后,我们及时组织并参与了针对结论性意见的研讨会。2014年的最大特点是我们普遍感觉到人权政治化对政府代表团和非政府组织的影响。尽管我们参与的人比2006年的多,而且组成也比较多样,但总体感觉是气氛比较紧张。2023年的感觉是各方面都发生了很大变化,有进步也有问题。但是唯独不变的是人权政治化在建设性对话过程中以及结论性意见中的体现。特别是2023年6月1日中国政府对结论性意见发表了一个立场性文件,在该文件中,中国政府指出:“中方对委员会无视代表团在现场审议时提供的相关说明表示遗憾,坚决反对有关评论和建议”,并对结论性意见中的第42段、第52段、第44段和第40段逐一进行了驳斥(21)参见:file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_COC_CHN_52838_C.pdf,2023年8月8日访问。。人权政治化在联合国机构历来有之,只是近年来更加严重了,这对我们非政府组织工作的开展无疑是一种挑战,如何面对并努力克服,是我们必须认真对待的问题。

四、思考和建议

从2004年首次接触《消歧公约》的履行问题至今将近20年了,但是从时间上来看,其在笔者从事国际法和人权的教学和科研生涯中也的确是占了近一半的光景,笔者现把这些年来的经历概括起来谈几点思考。

首先,笔者感觉妇女非政府组织要想在履行《消歧公约》的过程中作出实质性贡献,例如依据公约的规定推动国内法律的完善和修订,促进现存法律的执行、维权律师在法院的辩护中引用《消歧公约》的规定等,必须迎接各种挑战,做更深入的实际工作。其次,在国际人权保护的大环境因各种的政治化而不断恶化的情况下(22)无论是国际恐怖主义活动、新冠病毒感染疫情还是俄乌冲突都为国际人权保护带来不利后果。特别是不同国家新冷战思维的驱动,将我国非政府组织推向越来越困难的境地。,非政府组织的工作只能越来越艰难,这就需要我们相互鼓励和支持,携起手来共同努力。再次,也是最重要的,从纽约到日内瓦,从2006年到2023年,经历了风风雨雨的我们,依然是我们,依然坚持不懈地关注着《消歧公约》的履行,争取参与每一次建设性对话。虽然我们前面的路还很漫长,但是光明也在前面。笔者为大家不畏难不放弃的精神而感到欣慰,更为陆续加入我们的年轻人而备感欣喜。

笔者在欣慰和欣喜之余,静下心来仔细阅读2009年消歧委员会所发的声明(2009年声明)(23)参见:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2FCEDAW%2FSTA%2F45%2F19858&Lang=en,2023年7月28日访问。,发现我们做得还很不够。下面笔者想以我国政府越来越支持非政府组织的工作为背景,以消歧委员会的这个声明为依据,提出几点建议。

第一,积极参与撰写履约报告的过程。我们应该时刻关注联合国网站关于条约机构审议缔约国报告的日程表,特别是我国递交报告的截止日期。由于几乎所有公约都涉及对妇女权利的保护,因此在《消歧公约》之外,我国批准的其他5项公约我们也应加以关注。目前这些公约有:《经济、社会、文化权利国际公约》《消除一切形式种族歧视公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》(24)条约机构审议日程表,参见:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/MasterCalendar.aspx?Type=Session&Lang=zh,2023年月11日访问。。我国在提交履约报告之前一般都会在网上公布报告草案征求大家的意见或建议,这正是我们非政府组织作出贡献的好机会。真心希望我国的非政府组织能够尽早参与到上述所有公约的履约报告的撰写过程,而不仅仅是在报告征求意见稿公示后才开始收集民间的意见。当然,要做到尽早参与有两个前提:一个是我国政府负责撰写报告的机构将撰写工作的开始时间和进展通报给相关非政府组织;另一个是相关非政府组织积极参与的意愿和能力。这就需要我国政府进一步提高履约报告撰写过程的透明度,需要相关非政府组织的积极合作。

第二,建议我国政府“相关机构”在非政府组织(民间组织)撰写影子报告的过程中尽量为其提供一些帮助,例如向其提供与我国相关的人权条约机构审议日程表,并给其一些必要的指引。如果能在适当的时候对其进行一些培训,具体指导其撰写影子报告的方法就更好了。

第三,积极参与后续行动。结论性意见(当然必须是我国接受的意见)是否能够在缔约国得到很好的贯彻执行是人权条约机构监督公约履行的关键环节,因此备受重视,这被称为后续行动。由于在前述的六个环节中后续行动是持续时间最长的,从结论性意见公布一直到下次审议,对《消歧公约》来说是4～8年的时间。在这期间,根据消歧委员会在其第45届会议上的决定,要求缔约国在一年或两年之内,向消歧委员会递交如何执行依据后续程序所选择的结论性意见(一般选择其中两个意见)的报告。消歧委员会鼓励非政府组织在截止期限内向其提交不同的(alternative)信息。消歧委员会将会把收到的所有信息公布在其网页上。建议我国非政府组织密切关注网页的相关信息,并积极参与到后续行动中去。具体方法应该和撰写和提交影子或平行报告类似。

第四,非政府组织的影子报告在履约的各个环节中均可发挥作用。但是,非政府组织应该更多地向缔约国政府和消歧委员会反映自己组织的诉求,而不应该重复缔约国报告的内容或者说一些对草根群众没有什么帮助的空话。

第五,也是最重要的,通过各种方式和可能的机会尽可能广泛地宣传和普及《消歧公约》的内容(25)推荐一本最新可以参考的书,刘伯红、刘小楠编著:《〈消除对妇女一切形式歧视公约〉导读》,中国政法大学出版社,2022年版。该书分两个部分:第一部分,介绍公约内容;第二部分,实际是该书的附录,读者可以看到公约中文文本、公约的任择议定书中文文本和消歧委员会通过的38个一般性建议。推荐另一本参考书,戴瑞君翻译的《〈消除对妇女一切形式歧视公约〉评注》(上、下),社会科学文献出版社,2020年版。该书是从英文版The UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women,(Marsha A.Freeman,Christine Chinkin and Beate Rudolf,editors) 翻译成中文的,因为书太厚,中文版分为上下两卷。。由于消歧委员会从1987年到现在通过的一般性建议对于理解《消歧公约》的具体条文可以起到辅助作用,在进行宣传和普及时可以作为重要参考资料。

五、结语

非政府组织或民间社会组织在履行《消歧公约》和结论性建议的过程中所起到的积极作用是毋庸置疑的。自从2006年我国大陆妇女非政府组织成员开始作为观察员亲自参与审议我国的履约报告,以及自从2014年开始提交关于《消歧公约》的影子报告,在我国政府的大力支持和协助下,我国大陆妇女非政府组织正在缓慢稳步地向前发展。但是,要达到理想的发展目标,还有很长的路要走。相信热爱和维护妇女权利事业的同仁们一定会克服种种困难,向着我们共同的目标坚持不懈,勇往直前。