《消除对妇女一切形式歧视公约》定期报告制度与中国实践——对中国第九期国家报告的审议

孙 萌,吴 婷

(中国政法大学,北京 100088)

《消除对妇女一切形式歧视公约》(下称《消歧公约》)于1979年12月18日通过,并于1981年9月3日生效。中国于1980年签署和批准了该公约,是较早的缔约国之一。香港、澳门回归后,该公约也适用于香港特区和澳门特区。作为联合国核心国际人权公约之一,《消歧公约》在中国的实施得到了高度重视。2023年5月12日,中国代表团就执行公约的情况在瑞士日内瓦接受了消除对妇女歧视委员会(下称“消歧委员会”)对中国第九期国家报告的审议。国务院妇女儿童工作委员会副主任黄晓薇女士作为中国代表团团长带领由中央政府、香港特区政府及澳门特区政府代表组成的代表团出席了本次审议会议。中央政府代表团成员来自最高人民法院、最高人民检察院、公安部等16个部门和单位,他们会同港澳特区代表一起就促进妇女发展与权益保障的相关问题与消歧委员会进行了建设性对话。

为了全面分析中国在上一轮报告后取得的人权成就以及在推进妇女人权事业方面的困难和措施,把握中国政府与消歧委员会在国家报告制度上的合作情况,以及该委员会在中国妇女权利保障问题上的建议,本文针对中国接受此次国家报告审议的情况进行系统性梳理和深入讨论,以期为中国更好地履行国际人权义务,推进妇女事业的进步提供智力支持。

一、《消歧公约》国家报告制度的内容及意义

联合国人权机制可以分为以《联合国宪章》为基础的宪章机制和以联合国核心国际人权公约为基础的条约机制。其中,条约机制以人权条约为根据,以条约机构为依托,主要通过国家报告、个人和国家来文以及调查机制来监督和引导缔约国履行人权义务。国家报告制度是条约机制非常重要的、也是唯一的强制性监督机制,为缔约国设置了程序性的人权义务。该制度主要通过报告的撰写、报告的审议和对结论性意见的执行等环节来对缔约国履行人权条约的情况进行监督,以敦促该国人权状况的提高。

(一)国家报告制度的内容

所有的联合国核心国际人权公约都规定了国家报告制度。《消歧公约》第十八条第一款规定:“缔约各国应就本国为使本公约各项规定生效所通过的立法、司法、行政或其他措施以及所取得的进展,向联合国秘书长提出报告,供消除对妇女歧视委员会审议。”

关于国家报告的内容,该公约第十八条第二款规定:“报告中得指出影响本公约规定义务的履行的各种因素和困难”。据此,2009年发布的《关于国际人权条约缔约国提交报告的形式和内容的准则汇编》(下称《报告准则》)对国家提交的报告的内容进一步作出了详细指导。缔约国提交的关于《消歧公约》执行情况的报告包括两部分:共同核心文件和专门关于该公约执行情况的文件(专要文件)。共同核心文件是关于一国基本国情的总体介绍性报告,在一定时间内可以适用于所有条约机构,因此一般不需要在专要文件中重复提出[1]7-8。但若缔约国没有提交过共同核心文件,或者共同核心文件中所载资料未经更新,则需要在专要文件中列入相关资料[1]65。在共同核心文件中,针对妇女人权的保护问题,应该包括现有的一般事实性资料,酌情按男女性别分别介绍保护和增进人权的一般框架和非歧视与平等方面的情况及有效的补救措施[1]66。

向消歧委员会提交的专要文件主要是指缔约国在公约规定的时间内提交的首次报告和此后的定期报告。该项文件应呈现缔约国所有涉及《消歧公约》执行情况的资料。其中,首次报告旨在重点说明缔约国的法律和惯例在多大程度上与该公约相吻合,详细地分析和说明法律规范对妇女的实际处境的影响,以及违反该公约规定的补救措施及其实施的效果。定期报告则主要聚焦如下三个方面进行汇报:(1)介绍此前报告的结论性意见的落实情况,对不同妇女群体,尤其是受到多种形式歧视的妇女群体的影响,说明未落实的原因或遇到的困难;(2)缔约国对落实《消歧公约》的法律及其他有关步骤进行分析性审查,并说明法律的影响、法律制度、政策和妇女问题方案之间的相互作用;(3)分析消除歧视妇女现象、确保妇女充分享受人权方面逐步显现的趋势,说明在公民、政治、经济、社会、文化等领域里仍然存在或正在出现的阻碍妇女与男人同等行使和享有人权和基本自由的各种因素,介绍为克服这些障碍而所要采取的措施[1]68-69。

关于国家报告的审议程序,根据2009年《报告准则》第五章、消歧委员会的《议事规则》及《工作方法》[2]的相关规定,主要包括以下几部分。(1)国家撰写并提交初次报告/定期国家报告。国家报告必须以一种联合国的工作语言提交秘书长,然后由秘书处负责翻译和传递。文件处理完毕后,消歧委员会将按照工作安排确定审议日期。(2)为了提高工作效率和效果,消歧委员会成立会前工作组,专门负责不同缔约国国家报告的审议,并指定一个委员撰写国别结论性意见。该工作组会针对缔约国提交的报告提出一份问题单,主要是向报告国索要报告中可能遗漏或者评估条约执行情况所需的补充资料,以帮助消歧委员会进一步了解其特别关注的具体问题。报告国家在接到问题单后要按时作出书面答复,从而构成对先前报告的补充。(3)在正式审议阶段,消歧委员会邀请缔约国派遣代表团参加报告的审议会议,以便回应委员会所提出的问题并提供必要的补充资料,充分说明公约执行的情况。这一审议程序本质上是建设性对话。(4)审议结束后,消歧委员会通过“结论性意见”,意在向报告国提出切合实际的咨询意见和建议,支持其进一步采取步骤落实条约所载各项权利。在国别结论性意见中,消歧委员会通常在认可缔约国所采取的积极步骤的基础上,明确指出值得关注、须再接再厉全面落实条约规定的领域和问题,并提出较为具体、可行的建议。对此,该委员会希望缔约国广泛传播结论性意见,以期引起公众对执行情况的讨论[3]25-29。(5)关于国别结论性意见的后续行动。后续行动是国家报告制度不可或缺的、帮助其发挥实际效用的重要环节。为了密切监测缔约国对于建议的执行情况,改善较为紧急的人权状况,消歧委员会规定了书面报告后续行动的程序,要求缔约国在结论性意见通过的两年内报告为落实结论性意见而采取的措施。为此,消歧委员会专门设立了两名后续行动报告员负责审查,并就缔约国是否采取了后续行动以及后续行动报告是否回应了委员会的关切和建议的情况进行评估[4]。后续报告程序能够有效地敦促缔约国根据结论性意见采取措施来改进国内妇女的人权状况,使国家报告成为一个连续完整的不断推进人权发展的机制。

(二)国家报告的意义

国家报告制度实施的意义,不仅仅限于缔约国接受消歧委员会审议的对话环节,更在于缔约国为履行该项义务所作出的所有实质性的努力和程序性的合作。具体而言包括如下几个方面。

第一,撰写国家报告为各国梳理实施《消歧公约》所取得的进展和存在的问题提供了一个机会,并为进一步推进妇女人权发展找准方向并聚焦问题。通过编写报告,缔约国能够全面审查采取了何种措施使国内法律和政策与公约的规定相一致;在全面增进人权的情况下,监测促进公约权利所取得的进展情况;查明履行公约方面的问题和缺点;评估提高公约履行效力的需求和目标;筹划和拟订适当的政策,争取达到更好的人权目标[3]24。正如学者维尔约恩(F.Viljoen)[5]在其书中提到的,国家报告制度包括了两个内在关联的目标:缔约国的自省和条约机构的检查。

第二,缔约国接受国家报告的审议是一个与国际社会以及国内社会进行对话、争取共识,并寻求经验和帮助的过程。在国际层面,消歧委员会可以通过审读国家报告以及与报告国家的对话,确定该国在人权方面的进步,帮助其认识国内人权状况与国际人权标准之间的差距以及实施公约的障碍,并针对性地提出改善人权状况的建议,或者在必要的情况下开展国际支持与合作,以帮助该国履行公约,实现其对保障人权的国际承诺。在国内层面,国家机关不仅可以通过报告的撰写,强化彼此在人权领域的合作,还可以通过咨询非政府组织等环节,促进人权对话,促进全社会对人权事业的监督和支持。

第三,国家报告制度能够推动对于《消歧公约》的解释和在缔约国中的适用。国家报告能够为消歧委员会认识和评估世界范围内妇女人权的发展进程提供翔实的数据,并为该委员会阐释公约义务,制定或者修订人权标准提供具体的、实践性的重要参考,从而为推动公约的适用和发展发挥作用。在实践中,消歧委员会根据世界各国的国家报告以及审议报告的经验,深化了对于国家人权义务内涵的认识及对于国家具体实践的分析,并通过制定一般性意见等来进一步阐释国际人权法,指导缔约国在国内落实国际人权义务[6]。

二、《消歧公约》国家报告制度的最新发展

在《消歧公约》通过之初,人权资料的相对缺乏导致国家报告制度采取了较为宽泛的报告范围,但随着消歧委员会工作经验的积累及国家在收集人权信息方面的能力的提高,该报告制度开始面临如何从庞杂的信息中聚焦重要问题的新挑战,以确保明智地使用有限的资源,发挥监督机制的价值[7]52-53。在此背景下,消歧委员会对国家报告的程序进行了改革,并制定了简化报告程序。此外,随着《2030年可持续发展议程》的实施,消歧委员会也结合该议程有关性别平等的目标,对于国家报告的编写准则进行了相应的修订,为缔约国编写报告提供了更加详细的指引。

(一)简化报告程序

联合国大会2014年4月9日通过了关于《加强和增进人权条约机构体系有效运作》的决议,鼓励各条约机构向缔约国提供简化报告程序并限制所需报告问题的数量[8]。简化报告程序旨在简化报告的内容,即不再按照公约逐条汇报,而是按照条约机构提出的问题清单进行报告。对消歧委员会来说,简化报告程序能够使该委员会收到更有针对性的资料,从而协助其有效提升对于缔约国履行公约义务情况的评估,并与那些因缺乏财政和人力资源而延迟报告的国家重新开始对话[7]56,从而有效缓解报告的积压问题以及沉重的审议工作的负荷。尽管简化报告程序有利于减轻国家和条约机构的工作负担,但也存在报告和审议不够全面的缺陷。由于缔约国对于简化报告程序存在上述疑虑,导致该程序并未在整个条约机制中得到全面适用。

简化报告程序在消歧委员会的适用经历了一个漫长且反复的过程,目前该委员会采取的是传统报告程序和简化报告程序并存的模式,以兼顾不同国家的需求。简化报告程序在消歧委员会最初于2015年1月1日开始试用[9],但是只运行了一年多的时间,就于2016年11月停止使用[10]。2018年3月,消歧委员会在第六十九届会议上决定恢复简化报告程序[11],提出在缔约国的请求下,向其提供简化报告程序,不论其各自的定期报告是否逾期,前提是该缔约国必须之前已经按照正常程序提交过初次报告并接受审议。这一简化报告程序允许由消歧委员会的会前工作组向缔约国发出议题清单(“报告前议题清单”,LOIPR)。缔约国对报告前议题清单的答复将作为其按照《消歧公约》第十八条提交的定期报告,被优先安排接受审议。在对简化报告程序的执行效果进行持续评估后,消歧委员会在2022年6月13日至7月1日的第八十二届会议上,决定进一步推广简化报告程序,将其从选择加入模式改变为选择退出模式[12],即简化报告程序默认适用于未在2022年9月20日之前选择退出的缔约国(1)根据联合国条约机构数据库显示,我国在2022年9月7日选择不适用简化报告程序,https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/OptionalReporting.aspx?TreatyID=3&Lang=En,最后访问日期2023年9月7日。。

(二)关于根据《2030年可持续发展议程》编写报告的指导

为了进一步推动《2030年可持续发展议程》的落实,2022年9月27日,消歧委员会发布了《就在可持续发展目标背景下根据〈消除对妇女一切形式歧视公约〉第十八条编写报告给缔约国的指导说明》(下称《指导》),要求各国把实现《2030年可持续发展议程》中的性别平等目标的进展信息纳入定期报告。这一《指导》的重要性不仅仅在于顺应国际人权发展的新动态,将可持续发展的信息纳入国家报告,更在于它为国家履行人权义务提供了更详细的指导,并为各国的撰写提出了更加具体的要求。

聚焦2015年联合国通过的《2030年可持续发展议程》,该议程制定了17项可持续发展目标以应对世界面临的紧迫的环境、政治和经济挑战,促进人类的和平与繁荣发展。该议程的第五项目标为性别平等,与《消歧公约》的宗旨和目的及消歧委员会的工作息息相关,其下设了六个具体目标:目标5.1要求在全球消除对妇女和女童一切形式的歧视,与贯穿《消歧公约》的平等与非歧视精神一脉相承;目标5.2强调消除公共和私营部门针对妇女和女童一切形式的暴力行为,包括贩卖、性剥削及其他形式的剥削,与《消歧公约》第六条所针对的对妇女的性别暴力、贩运人口和利用卖淫营利的问题相呼应;目标5.3要求消除童婚、早婚、逼婚及割礼等一切伤害行为,则体现在《消歧公约》第十六条对童婚和早婚效力的否定;目标5.4要求各国认可和尊重无偿护理和家务,在家庭内部提倡责任共担,与《消歧公约》第五条要求消除针对妇女的刻板印象息息相关;目标5.5则涉及妇女的参政权,与《消歧公约》第六、七条的规定一致,要求妇女与男子平等参与国内与国际的政治生活;目标5.6则回应了对妇女来说最为重要的性和生殖健康,并强调了在数字时代妇女应用科技获取服务能力的提升[13]18。

2022年消歧委员会发布的《指导》对2009年的《报告准则》进行了补充,针对《消歧公约》的每一条款的报告编写,《指导》从“法律框架”“执行和监测措施”“国家和地方层面的数据分析”三个角度,结合可持续发展目标的要求提出了详细的要求,为国家提供了更具操作性的指引。以第六条的要求为例,就贩运人口和利用卖淫营利这一问题,根据2022年《指导》的要求,缔约国需提供本国的法律框架关于具体的反贩运措施、保护妇女和女孩免遭贩运和强迫卖淫的规定、不具有本国合法地位的被贩运妇女和女童是否有可能被监禁和/或被遣返、是否建立保护证人的制度等信息。就该问题的执行和监测措施,缔约国需要提供关于打击贩运妇女和女童的国家计划及其执行和监测、关于面临被贩运风险的移徙妇女和女童(正常或非正常移民)的具体措施、被贩运的妇女和女童是否能够享受涵盖紧急庇护及全面和可获得保健服务的综合服务系统,以及关于逃离冲突地区的妇女和女童寻找机会合法争取庇护的措施等信息[14]28-29。

此外,《指导》还对缔约国提供的统计数据提出了更详细的要求,仍以第六条的编写为例,缔约国需要提供:(1)每100000人中被发现的人口贩运受害者人数,以及按性别、年龄、族裔和剥削形式分列的未被发现的受害者估计人数;(2)按性别、年龄、族裔和剥削形式分列的已查明性目的贩运受害者当中妇女的人数和占比;(3)就所有各种形式的贩运妇女和女童的投诉进行调查的次数;(4)对贩运妇女和女童的犯罪人提起诉讼的数量;(5)以强迫劳动和其他当代形式奴役为目的的人口贩运受害者当中妇女和女童所占人数和比例;(6)因卖淫被捕的不足18岁的女童人数(按城市/农村、族裔和年龄分列);(7)从事卖淫的妇女就身体攻击或性侵犯提出的投诉的数量;(8)就对卖淫妇女的身体攻击或性侵犯提出起诉的案件的数量;(9)按性别和年龄分列的因非法卖淫和其他形式的性剥削受到起诉的人数等共计9项数据[14]30。

《指导》的出台对缔约国报告的编写提出了更高的要求。在实现可持续发展的背景下,保护人权和促进性别平等,以及增强妇女和女童的权利是可持续发展的重要目标之一。“如果人类中有一半人仍然不能充分享有人权和机会,就无法充分发挥人的潜能和实现可持续发展。”[13]6这正是消歧委员会将可持续发展的要求纳入报告的主要原因(2)由于此次我国报告于2020年已经提交,故尚未适用这一《指导》编纂国家报告。。

三、《消歧公约》国家报告制度的中国实践

(一)中国参与《消歧公约》国家报告制度实践的回顾

中国自1981年《消歧公约》在国内生效后,先后6次参与了国家报告的审议。其中,中国于1983年提交了初次报告,此后分别于1992年(第二期)、1999年(第三、四期合并)、2006年(第五、六期合并)与2014年(第七、八期合并)提交了五次定期报告并接受了委员会的审议(3)我国接受消歧委员会的审议情况见:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Countries.aspx,最后访问日期2023年9月7日。。

在历次进行国家报告的过程中,中国积极听取建议,针对消歧委员会较为关注的问题,如妇女歧视的全面定义、农村妇女的土地权利、妇女工作权利、妇女诉诸司法的权利、妇女的参政权、重男轻女的陈旧观念及其带来的性别选择堕胎,以及对妇女及儿童的贩运、暴力等问题[15-18],采取了一系列措施,不断改善有关问题,并在性别平等方面取得了很大的进步。如在反家暴方面,中国在消歧委员会的建议下,结合国内的实际情况,适时出台了《中华人民共和国反家庭暴力法》,规定了受害人向相关部门投诉、反映或者求助的权利,并提供了获取人身安全保护令和向公安机关报案或者依法向人民法院起诉的救济渠道,从而强化了对妇女人身安全的保障。再如打击人口拐卖问题,中国先后出台了三期《中国反对拐卖人口行动计划》。但是委员会注意到在前两期《中国反对拐卖人口行动计划》中未列入立法规划的问题,因此在2014年的结论性意见中,委员会指出中国“缺乏全面的打击贩运人口立法”[18]28。对此,中国于2021年通过的《中国反对拐卖人口行动计划(2021—2030年)》则将“研究论证对反对拐卖人口专门立法的必要性、可行性,推动将反对拐卖人口法纳入全国人大常委会立法规划”,并作为反对拐卖人口的措施之一加以实施[19]。

但随着经济和社会的发展,上述问题也以新的形式呈现出来,妇女在就业、人身财产、婚姻家庭、参政等方面的平等权利的保障仍面临现实困难。此外,随着数字化时代的到来,妇女面临的侵害问题扩展到了性别数字鸿沟、算法性别歧视[20]、遭受网络暴力[21]、隐私权侵犯[22]、技术获取受限、在科技行业代表性不足[23]等方面。这些问题对于中国妇女权益保障所提出的挑战,需要中国在扩大与联合国的对话与合作的基础上,积极面对和解决。

(二)中国参与此次国家报告制度的情况

1.国家报告的准备情况和内容。中国此次向消歧委员会提交的报告是由29个政府机关及研究单位(4)包括:全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、中组部、中宣部、外交部、国家发展和改革委员会、教育部、工业和信息化部、科技部、国家民族事务委员会、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、农业农村部、商务部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、国家广播电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家医疗保障局、国务院扶贫办、全国总工会、全国妇联、中国残联、中国科协。的代表组成的工作组共同完成的,并向性别研究和妇女发展领域的20多家社会组织、研究机构和31个省区市妇女组织征询了意见,全面反映了2014年审议以来中国在促进男女平等和妇女全面发展方面的历史成就,并详细提供了落实前一轮审议的结论性意见的情况。

国家报告指出,中国政府多措并举,积极推动男女平等基本国策的贯彻落实。其中,2016年3月颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》专列章节对“促进妇女全面发展”作出部署,并深入实施《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》,将消除就业性别歧视、维护农村妇女土地权益,以及扩大农村妇女宫颈癌、乳腺癌检查项目覆盖范围等相继纳入中央文件和国家重大民生项目。中国快速的经济发展为实施男女平等基本国策的落实创造了有利条件。2017年,中国共产党第十九次全国代表大会提出决胜全面建成小康社会,为持续推进性别平等和妇女发展提供了新机遇。此外,中国在实施全面依法治国中注重保障妇女权益,在立法中实现突破。近年来制定或修改《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国反家庭暴力法》《中华人民共和国刑法修正案(九)》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国人口与计划生育法》等涉及保障妇女权益的法律法规十余部,为加强对妇女人权的法律保障提供了坚实的基础[24]。

面对在妇女权利保障方面的挑战,报告也指出,由于受现阶段生产力发展水平和长期历史文化的影响,重男轻女、男尊女卑的落后观念尚未根除,城乡之间、区域之间、不同群体之间的妇女发展还不平衡,农村特别是边远贫困地区妇女的权益民生保障相对薄弱,妇女在就业、人身财产、婚姻家庭等方面平等权利的落实仍面临一些现实困难,要在更高水平上促进妇女与经济社会同步发展,必须坚持不懈努力。

中国政府在2020年3月26日递交了国家报告后,于2021年3月5日收到了消歧委员会向中国提出的问题清单。该清单共包括18个问题,几乎涵盖了《消歧公约》所有实质性条款的内容。2023年2月中国政府就该问题清单提交了长达41页的翔实的补充答复材料。

2.中国参与审议的情况。消歧委员会对中国国家报告的审议于同年5月12日举行,此次会议由委员会主席纳瓦埃斯(Peláez Narváez)女士主持,由马哈洛(Rosario G.Mahalo)女士担任中国的国家报告员。审议的第一个环节首先由中国代表团团长黄晓薇就第九期国家报告进行介绍性发言,概括介绍了中国持续完善全面保障妇女权益的法律体系和促进妇女全面发展的国家行动计划,以及为改善妇女生存发展状况、提升妇女健康水平、保障女童和妇女平等受教育权、消除针对妇女一切形式的暴力、推动妇女广泛参与决策和管理、促进高质量发展所采取的措施和成果[25]。随后,来自香港特别行政区民政及青年事务局的秘书长林雪丽和澳门特别行政区社会工作局的局长韩卫也分别就港澳地区的妇女人权保障状况进行了简要介绍。

针对上述发言和国家报告的情况,消歧委员会根据《消歧公约》进行了逐条审议,并在如下几个方面与中国代表团进行了交流:(1)妇女参与联合国和平与安全进程的情况;(2)中国是否考虑批准《附加议定书》、1954年《关于无国籍人地位的公约》或1961年《减少无国籍状态公约》;中国消除针对妇女的歧视和暴力的法律框架;(3)在人口贩运问题上,中国对被判犯有贩运人口罪的人适用的处罚,以及向贩运活动的女性受害者提供援助、康复、庇护和助其重返社会的情况;为减少卖淫现象作出的努力;(4)建立独立的国家人权机构;(5)妇女诉诸司法与参与司法的情况;(6)法律政策性别评估的民间社会参与情况及其目前取得的成就;(7)公约在中国司法中的直接适用及内地和港澳在法律制度上的协调问题;(8)加强妇女儿童工作委员会的资源投入及其与民间社会的合作的情况;(9)中国采取了哪些暂行特别措施增加妇女、特别是族裔和宗教少数群体成员担任各级政治、外交职务的人数,并支持妇女的工作权;(10)为禁止性别选择做法而通过的法律及执行情况、消除性别陈规定型观念的法律或政策框架及执法行动的情况;(11)对基于性别的暴力的投诉机制、投诉情况及处理情况;关于扩大《中华人民共和国反家庭暴力法》的保护范围,使其涵盖所有亲密伴侣暴力和经济暴力、控制和疏忽的案件的问题;对相关执法人员的强制性培训的情况;关于家暴的申诉情况;对面临交叉歧视的脆弱群体女性的保护;(12)少数民族妇女和女童接受本民族语言教育、接受人权教育课程的情况;为解决教育队伍中的性别不平衡问题采取的措施;消除学科中的性别隔离的措施;禁止性骚扰、网络欺凌和干扰上学的有害做法的立法和监测机制;(13)工作场所建立反骚扰机制的立法情况;是否打算批准国际劳工组织2019年《暴力和骚扰公约》(第190号);关于禁止性骚扰的政策和法律执行情况的具体数据;如何保护移徙工人免受虐待;中国是否计划采取措施促进和创造条件,使妇女和男子分担家庭责任;如何解决单身母亲劳动参与率低的问题;妇女退休年龄提前使她们难以获得社会保障的问题;公务员职位的招聘基于性别歧视申请人的问题;新疆及西藏地区是否存在强迫劳动的问题;(14)老年妇女、残疾妇女、少数民族妇女和农村妇女获得保健的问题;三孩政策的执行及其问题;新冠病毒感染疫情后的心理健康问题;(15)中国赋予妇女经济权力的成功模式;将性别考量纳入国有企业提供服务的准则的计划;福利与户口登记制度挂钩带来的问题;(16)农村妇女的土地权;在分居或离婚时对农村妇女权利保护的立法情况;(17)女同性恋、双性恋和变性妇女以及双性人在家庭环境和社会生活中的权利[26-27]。

中国代表团成员对消歧委员会提出的上述问题以丰富的事实和翔实的数据有针对性地进行了较为全面的回答,对于当场无法回答的问题也在会后补充提交了书面回复。例如,针对女性对于维和行动的参与度问题,中国代表进行如下回答:中国积极支持妇女与和平与安全议程,向冲突地区派遣了1000多名女性维和人员;在目前部署的2100名中国维和人员中,61名(3%)是女性;中国维和人员参加了联合国的培训课程,国防部为维和人员组织了120多期强化部署前培训,内容涉及人权、性别意识以及保护平民和民用基础设施等主题。对于妇女的参政问题,中国代表表示,政府一直在努力促进妇女参政。在中国共产党全国代表大会、中国人民政治协商会议和全国人民代表大会中,妇女的参与率增加了1.6至2.9个百分点。2020年至2021年期间,女性在公务员队伍中的比例也增加了4.7个百分点。在司法系统中,女性目前占检察官总数的40%,占所有法官总数的38.5%。少数民族妇女参政的权利也得到充分保护。少数民族代表参加每届全国人民代表大会和中国人民政治协商会议都有配额,其中许多代表是妇女。在本届第十四届全国人民代表大会中,少数民族代表的配额定为360人,但实际上有442名代表,其中190名是妇女。少数民族女代表也占全国女代表总数的24%。就外交方面而言,目前外交部有2,560名女外交官,占所有外交官总数的35%。其中,有16名女大使(占总数的10%)、20名女总领事(占总数的25%)。目前有50名女外交官在国际组织工作,总数占比44.2%,其中4名女性为总干事级或以上级别的领导。最高人民法院的10名大法官中有3名是妇女[26-27]。

经过近五个半小时的建设性对话,中国代表团与消歧委员会就中国在妇女权利保障方面取得的成就、存在的问题进行了深刻的交流,中国代表团在此次会议中所表现出来的专业性和全面性,一方面反映了中国政府高度重视与消歧委员会的合作,以及认真履行国家报告义务的态度;另一方面也客观地反映了中国在过去将近10年的时间里在保障妇女人权方面所取得的扎实的进步和非凡的成就。

3.非政府组织的参与。非政府组织对于国家报告制度的参与,能够为消歧委员会全面了解一国妇女人权保障的情况提供更加全面的信息,有利于提升该委员会与缔约国之间的建设性对话。在中国参与国家报告制度的实践当中,非政府组织通过向消歧委员会递交影子报告和参与非正式会议向该委员会提供信息的方式,全程参与了对中国履约情况的监督工作。

(1)非政府组织提交影子报告的情况。联合国网站显示,消歧委员会在此次对中国审议的过程中,共收到了62份来自境内外非政府组织提交的报告。其中有10份报告是在2021年2月该委员会起草针对中国的问题清单时所提出的建议报告。

在上述非政府组织提交的影子报告中,部分报告对中国在妇女人权事业发展上取得的成就及仍然存在的问题进行了客观的评价,并发挥各自的专业特长提出了建设性意见,从而为此次审议提供了丰富的背景材料。

其中,中华全国总工会女职工委员会、中国就业促进会、北京市法学会妇女法学研究会就中国在平等就业权、女职工权益保护上取得的成就及问题进行了梳理。中国女企业家协会特别对数字经济下中国妇女从事新型就业的情况进行了分析。中国社会科学院法学研究所的性别和法律研究中心对中国在创新妇女参议制度、为女性科技人才的成长创造条件、为女性职业发展创造环境及保障农村妇女的土地和财产权利,促进农村妇女发展方面的进步进行了总结,并建议中国加强对妇女权益的法律保障,坚决开展维护妇女权益的公益诉讼、增加对妇女参与决策和管理的支持、促进男女平等分担家务劳动,大力发展家庭公共服务,为育龄妇女提供全面支持服务。中国西藏文化保护与发展协会对西藏妇女权益保障法律体系现状进行了介绍,并指出西藏妇女在参政、参与社会和经济发展方面的能力日益增强,其健康权、教育权也得到了较好的保障。中国婚姻家庭研究会对中国妇女在婚姻和家庭权,特别是在家庭事务平等的权利、婚姻中对妇女的保护、女性离婚时请求经济赔偿、已婚妇女的土地财产权,以及子女抚养等方面的权利保护所取得的进步及存在的问题进行了梳理。中国残疾人研究会从残障人士的基本生活保障、健康服务、教育水平、就业创业情况、参与文化与公共生活方面对中国残障女性、女童的情况进行了介绍,对中国在促进残障女性全面发展中取得的成果表示肯定的同时,也提出了需要进一步发展的方面。中国少数民族对外交流协会则从中国少数民族妇女的参政、教育及生育权三个方面对中国对于少数民族妇女权益保护的情况进行了总结。中国人口与发展研究中心的报告则建议应进一步完善生殖健康服务政策,提高生殖健康水平,建立家庭育儿养老支持体系,减轻妇女负担。中国人民大学人权中心对中国的家暴立法、执法、司法的进展进行了报告,并指出仍需要继续改进的方面。中国人类学民族学研究会对中国在教育、职业培训、就业、生育、参与公共事务等方面对少数民族地区妇女的人权保障情况进行了介绍。中国女法官协会则就家事审判改革中女法官发挥的作用和中国司法在打击家暴、性骚扰和其他侵害妇女权益的犯罪方面采取的措施、取得的效果和存在的问题进行了分析。中华女子学院提交的报告对中国在促进女童教育和妇女教育方面采取的措施和取得的进步进行了介绍,指出在教育发展中性别失衡问题依然存在,在教育政策中落实性别平等的措施仍有待完善,并就此提出了改革建议。来自香港特区的国际公益法律服务协会有限公司(International Probono Legal Services Association Limited)按照《消歧公约》对中国内地在妇女权利保障方面取得的进展进行概括分析,并澄清了对于中国新疆地区的人口控制和强迫节育的不实指控;针对香港特区,该报告对2019年暴乱中的失衡报道作出了分析,指出此次暴乱中女性也遭到了严重的暴力威胁,并号召香港特区政府在扩大女性参政和消除针对女性的性别刻板印象方面作出更多努力。中国妇女研究所对中国妇女权益保障的法律体系、性别平等工作机制、非政府组织推动妇女事业发展及妇女权利的司法保障取得的成就进行了梳理,并建议中国加强新形式就业中妇女的劳动权益保障,在农村集体所有制改革中更好地保障妇女的土地权利,并加强法律和政策的性别平等评估体系的执行。

(2)非政府组织参与非正式会议的情况。为了进一步向消歧委员会提供有关中国妇女人权保障的情况,5月8日下午,来自国内外的数十个非政府组织代表参加了该委员会举办的非正式公开会议。在此次会议上,共有10位非政府组织的代表进行了相关发言。

其中,中华女子学院副教授李莹就职场性骚扰和家暴问题作了发言。其对修订后的《中华人民共和国妇女权益保障法》中要求雇主履行禁止职场性骚扰的义务、《中华人民共和国民法典》对性骚扰形式的澄清及人身权延展至恋爱关系的人身保护表示了肯定,建议中国立法进一步澄清职场性骚扰的定义,加强雇主责任,允许民间组织作为诉讼主体就性骚扰提起诉讼,加强性骚扰的救济措施和宣传培训,加大反家暴数据库的建设。全国妇联妇女研究所所长杜洁对中国自上一轮审议以来在立法方面促进女性权利和女性获取法律救济方面的措施进行了肯定,提出中国应在减少工作场所性别歧视,保护新型劳动形式下女性的劳动权方面继续积极行动,并在农村集体所有制改革过程中保障农村女性权利。她还建议中国加大培训力度,增强社会对《消歧公约》的认知。少数民族对外交流协会的代表对西藏少数民族参与工作、教育的情况进行了介绍。她指出,在西藏有很多少数民族妇女作为法官、律师、仲裁员参与司法工作。教育方面,本科和研究生教育中女性占比15%;大学中也开设了少数民族语言课程;学校尊重学生的信仰自由,每年举办各类宗教和传统文化活动。有600多名宗教人士在各级人大任职,其中很多都是女性。她建议采用更为多元化的措施进一步加强少数民族妇女对公共事务的参与。香港青年协会等组织的代表表示,妇女在香港享受到了相当的平等,香港特区政府的政策向妇女倾斜,帮助妇女兼顾就业和家庭生活。但由于仍然存在的陈规定型的观念,女性在科技界、政界及商界的代表性不足,家庭照顾主要还是由妇女完成,她们在经济参与、发展和收入方面落后于男性。澳门妇女联合总会代表表示,澳门在男女平等的指标方面位居世界前列。在就业方面,澳门坚持平等就业的理念,为了促进妇女参与社会发展,将家庭友好纳入各种政策中。在参与政治事务方面,妇女在参与澳门决策中的代表性不断增加。在卫生保健方面,政府提供初级免费医疗服务,不断改善对妇女的医疗保护。上述信息都极大丰富了消歧委员会对于中国履行公约情况的认知和客观评价[28]。

4.国别结论性意见。经过审议,消歧委员会通过了结论性意见,并向中国提出了共计43项建议。其中,关于“与大流行病疫情和疫后恢复工作相关的妇女权利和性别平等”的建议、关于“《消歧公约》的法律地位以及《公约任择议定书》的批准情况”的建议是本次向内地、香港及澳门特区新提出的整体性建议。此外,委员会还分别向中国内地提出了24项建议(涵盖19个领域),向香港提出10项建议(涵盖10个领域),向澳门提出2项建议(涵盖两个领域)。

消歧委员会首先对中国自2014年审议以来在立法改革方面取得的进展表示了肯定,并特别注意到如下法律对于妇女权利的推进,其中包括:2022年10月新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》对妇女的政治权利、人身和人格权益、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、婚姻家庭权益进行了全面的保护,并规定了救济和纠正措施及法律责任;2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》对性骚扰的民事责任进行了规定,并要求雇主建立预防机制和提供及时的救济措施;2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》规定农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益,并规定土地承包经营权证或者林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入;2015年颁布的《中华人民共和国反家庭暴力法》规定政府承担预防制止家庭暴力和保护家庭成员尤其是妇女的主体责任;明确规定了政府、司法机关和社会组织的相关职责;《中华人民共和国刑法修正案(九)》将引诱未成年人卖淫归类为强奸罪,并对收买被拐卖妇女儿童的行为一并纳入刑法规制范围。此外,消歧委员会还对中国采取的消除对妇女的歧视、促进性别平等的政策框架表示了欢迎,肯定了中国先后发布的《促进工作场所性别平等指导手册》、《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》、《新时代的中国国际发展合作》白皮书及《中国反对拐卖人口行动计划(2021—2030年)》的重要意义,认为这些政策措施与上述立法形成合力,为中国加强对妇女权利的保护作出了贡献。最后,消歧委员会对中国对国际劳工组织《1930年强迫劳动公约》(第29号)和《1957年废除强迫劳动公约》(第105号)的批准表示了欢迎[29]4-6。

与此同时,消歧委员会也就妇女人权保障问题提出了完善建议,以中国内地的建议为例,主要包括如下领域。(1)关于“歧视妇女”的定义,建议根据《消歧公约》第一和第二条,对歧视妇女作出全面定义,明确禁止公共和私人领域的直接和间接歧视,包括交叉形式歧视。(2)关于妇女诉诸司法的机会,建议加强对司法机构和法律专业学生关于妇女权利和性别平等的意识培养,以消除司法中的性别偏见和歧视性的性别成见。(3)关于强化妇女地位的国家机构,建议加强国务院妇女儿童工作委员会与民间社会组织和独立的妇女权利组织的合作,为提高妇女地位的国家机构分配充足的人力、技术和财政资源。(4)关于国家人权机构的建立,建议根据《巴黎原则》设立一个独立的国家机构,给予它在妇女权利和性别平等方面的强有力授权,并为其营造有利的活动环境。(5)关于采取特别暂行措施的情况,建议在妇女任职人数不足或处于不利地位的领域特别是在经济和政治生活的决策和领导职位方面采取特别暂行措施,加快实现男女之间的实质平等,并在公共政策中为面临交叉歧视和遭受各种形式剥夺的妇女采取暂行特别措施。(6)关于改变对妇女的陈规定型观念,建议通过一项具体战略,消除有关男女在家庭和社会中的角色和责任的歧视性观念,改变歧视妇女的现有习俗和做法。(7)关于家暴问题,建议修正《中华人民共和国反家庭暴力法》,将其保护范围扩大到所有形式的家庭暴力;为相关执法人员、卫生保健和社会工作者提供强制性和持续的能力建设;提高妇女对《中华人民共和国反家庭暴力法》的了解和认识;确保所有对妇女的性别暴力行为都得到有效调查,施害者受到起诉和适当惩处。(8)关于贩运人口和利用卖淫营利的问题,建议通过全面打击贩运的立法,对贩运作出符合国际标准的定义;加强处理此类问题的专业人员的能力和体系建设。(9)关于妇女平等参与政治和公共生活,建议采取特别暂行措施,确保女性在国家政治生活中的代表性,并为任职政治和公共生活领导岗位的女性提供能力建设。(10)关于妇女人权维护者和民间社会,建议取消对非政府组织登记的不合理限制,确保妇女人权维护者得到保护,为其提供安全的活动环境。(11)关于妇女的国籍问题,建议承认双重国籍,考虑批准或加入1961年《减少无国籍状态公约》,并通过符合国际标准的国家庇护法;确保所有妇女,包括难民妇女、寻求庇护妇女和移民妇女都能办理民事登记程序并获得基本服务。(12)关于妇女的教育问题,建议将性别平等相关教育纳入各级课程;提高对校园暴力的认识和防范;加强弱势群体获得主流教育的机会;确保少数民族用自己的语言进行学习的权利。(13)关于就业问题,建议定期开展劳动监察,加强妇女诉诸保密和独立申诉机制的机会,以解决以怀孕和生育为由对妇女就业的歧视问题;研究性别工资差异背后的原因,严格执行同工同酬原则,采取措施消除性别工资差异;鼓励妇女和男子平等分担家庭责任,提供充足、适当、负担得起的儿童托育设施和家庭友好服务;将女性退休年龄提高到与男性相同的水平,增加养恤金福利并解决妇女老年贫困问题;加强对性骚扰的惩治和禁止性骚扰的培训。(14)关于女性的生殖健康权利,建议加强妇女的性保健和生殖保健服务和权利,将这些服务和权利充分纳入妇女健康管理进程,并在学校中加强对性健康和生殖健康的教育。(15)在经济和社会福利方面,建议促进妇女的经济权能,进一步加强妇女的就业和创业机会,为妇女创业提供适当支持,促进公共采购中的性别平等。(16)关于农村妇女的保护,建议确保农村妇女享有与男子平等的承包土地权和宅基地权;在相关的争议解决机制中有足够的代表性,能够通过诉诸司法维护自己的合法权益,向农村妇女提供技术等资源便利,增加其获得无抵押低息贷款等信贷机会。(17)关于气候变化和减少灾害风险问题,建议确保妇女在制定关于气候变化、应灾和减少灾害风险的立法、政策和方案方面得到与男子平等的权利,并采取措施解决气候变化对妇女的生计和获得资源机会的影响。(18)关于弱势群体妇女的保障,建议采取立法等措施,消除对族裔和宗教少数群体妇女、残疾妇女、女同性恋、女双性恋、女跨性别者和女间性者及被拘留的妇女的暴力与歧视,加强对其权利的保护。(19)关于婚姻家庭,建议确保妇女在子女抚养权方面享有与男子相同的权利;在离婚处理抚养权问题时考虑到性别暴力问题。[29]

对于消歧委员会的结论性意见,中国政府对于具有建设性的意见表示了认可,但是对于其中所援引的关于涉疆、涉藏等问题的虚假信息,及据此提出的不符合事实的建议,专门于6月1日发表了《中方关于联合国消除对妇女歧视委员会对中国履约审议结论性意见的立场文件》,对有关问题再次作出澄清,并表明立场。

四、结语

国家报告制度是条约机构通过引导缔约国撰写报告、接受审议以及执行结论性意见,从而监督其履行国际人权公约的机制。通过这一机制,缔约国不仅可以梳理国内的人权进步和问题,还能够与非政府组织和联合国进行沟通和对话,寻求支持和技术援助。作为《消歧公约》最早的缔约国之一,中国十分重视对公约的落实及与消歧委员会的合作,在过去9期国家报告的撰写和审议中,中国在自身发展成就的基础上,结合国际人权标准,进一步推进了妇女人权事业的进展,在妇女关于公民、政治和社会、经济和文化权利的保障方面实现了巨大的飞跃。

在可持续发展的背景下,实现性别平等是全人类发展的共同目标。对此,中国不仅在第四期国家人权行动计划中强调,“贯彻落实男女平等基本国策,全面落实《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》。持续改善妇女发展环境,促进妇女依法平等行使权利、参与经济社会发展,共享发展成果”[30],而且还在中国2021年发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书中重申,“妇女是推动社会发展和进步的重要力量。中国积极帮助发展中国家发展妇女事业,为妇女成长创造机会,支持和帮助妇女享有出彩的人生”[31]。这既是中国政府对于国内妇女人权事业的承诺,也是对于推进全世界妇女人权事业的宣言,期待中国在下一个报告周期中更加积极采取行动,强化与联合国的交流与合作,在推进妇女人权状况方面取得更大的成就。