自贸试验区发挥内外开放枢纽作用的经验、问题与对策研究——以临港新片区建设三周年实践为例*

黄丽华 黄建忠,2 黄鹤翔

（1.福州外语外贸学院数字商务与贸易研究中心，福州 350202；2.上海对外经贸大学国际经贸学院，上海 201620；3.福州外语外贸学院经管学院，福州 350202）

一、引言

自2013年上海自贸试验区设立以来，我国自贸试验区建设已历十载。迄今为止，我国分六批次共计推出21个自贸试验区和海南自贸港，其片区与扩展区遍布全国2/3省份。据商务部统计，全国21个自贸试验区与海南自贸港占全国国土面积不到千分之四，贡献的进出口额占到全国的17.3%，吸收外资占到全国的18.5%。自贸试验区构成了我国建设开放型经济新体制的重要基础、实践载体和行动平台，成为我国体制机制创新的“试验田”、产业集聚发展的“增长极”和扩大开放合作的“新高地”。学术界关于我国自贸试验区的理论与政策研究也取得了重要的成果，大致可分为三个方面。

第一，关于自贸试验区、自贸港制度创新的研究。裴长洪和陈丽芬（2015）、舒琴芳（2014）等认为，自由贸易区与自由港是一国对外单边、自主开放的一种“自由经济区”，其基本特征是在国家划定的地理范围内实现国内外商品、服务、资本、劳动的自由流动。世界典型的自由贸易区、自贸港均呈现出“业务功能多元化发展、产业功能类型依优势而定，政策制度功能突出”等共同特点。推动以规则、标准为主的制度型开放是中国推动高水平对外开放的战略抉择（盛斌和黎峰，2022；王宏禹和彭昭男，2023）。在制度型开放方面，中国当前所面临的问题是国内外经贸规则之间的差异，国际通用规则的运用、开放制度“输出能力”和生产要素自由流动机制建设等方面的不足（梁丹和陈晨，2023）。推进制度型开放可以从国内主动、国外倒逼两方面进行：一方面，加快完善自贸区建设，对标高标准的国际规则，重视规制改革，进而实现标准国际化、监管一致性，推动国内开放制度创新；另一方面，积极参与贸易协定的构建，构建高水平制度型开放的安全保障机制，进一步使其与国际经贸规则演变进程充分联动（黄建忠和吴瑕，2020）。

第二，关于自贸试验区与其他重要开放平台联动关系的研究。自贸试验区与其他重要开放平台形成联动，可以实现资源的优势互补和合作共赢。2013年“一带一路”和自贸试验区两大国家战略同时提出、同步推进，两者具有融合发展的先天优势，有利于推动我国对外开放进程（蔺捷，2017）。自贸协定和自贸园区都是其中关键的节点，可以带动和引领整个“一带一路”网络发展（谢谦和刘洪愧，2019）。同时，加强进博会与自贸试验区临港新片区联动发展，可加强各环节沟通，实现制度联动、功能联动、区域联动、产业联动和平台联动，吸引更多国际企业参与，促进贸易自由化和投资便利化（孙领和刘伟，2021）。自贸试验区与特殊经济功能区形成联动，可以实现政策和制度的衔接和共享。加快形成自贸试验区和经济功能区协同发展格局，建立区域联动机制，打造区域协同新引擎，有助于联动加强各地区间的合作和互动，推动整体开放水平的提升（龙云安等，2019）。

第三，关于自贸试验区对接国际经贸规则的研究。自贸试验区通过对接国际经贸规则，有利于完善国内制度建设以及体制机制创新（赵蓓文，2021；张宇燕和冯维江，2021）。自贸试验区通过承担局部压力测试的职责，完善了国内制度体系，主动对接高标准的国际经贸新规则，并对一系列可复制、可推广的制度经验进行推广，稳步推动了制度型开放的发展进程。同时，全面实施“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，进一步完善外资准入管理制度，推动和落实金融、医疗、教育、文化等领域开放，进一步放宽市场准入，合理压缩负面清单（刘斌和刘一鸣，2023）。学界从上海自贸区主动对接国际经贸新规则的法治思维进行了探讨，许培源和魏丹（2015）认为中国应当加强双边或区域经济合作，推动上海自贸区对 TPP 规则进行融合；饶芸燕（2015）提出以中美双边投资协定（BIT）谈判为突破口，重构贸易和投资规则；曾凡（2015）提出，上海自贸区应形成国际-试验区内-试验区外动态双向联动机制，为全国对接重大国际投资贸易规则积累经验。此外，众多学者还分别从不同角度对上海自贸区对接国际贸易投资新规则进行探讨，如人员自由流动管理制度等。总体而言，目前文献大多认同正在涌现的国际贸易投资新规则对中国对外开放产生了挑战，中国应主动衔接高标准的贸易投资规则。

综上所述，既有文献已经涉及到自贸试验区建设发展的诸多方面，并提出了一些富有启示意义的创新观点。但是很显然，很少有学者涉及自贸试验区如何发挥内外开放枢纽作用的研究。党的二十大报告与《政府工作报告》要求实施自贸区提升战略，“主动对接相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放”。本文以临港新片区为例，立足国家战略、面向世界复杂局势、面向高标准制度型开放要求，系统总结和评价其三年来的建设成果，对标“五个重要”要求、对标国家积极申请加入《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)等高标准自贸协定，以及新片区在国内自贸试验区制度创新中发挥龙头作用的迫切使命，分析发现存在的主要问题，并提出更好发挥其内外开放两个扇面枢纽作用的制度创新建议，期望为我国自贸试验区建设提供有益的经验启示。

二、临港新片区三年来制度创新试验的经验总结

临港新片区在上海、长三角乃至全国自贸试验区建设发展及制度创新试验中，处于“重中之重”的战略地位。三年来，尽管受到新冠病毒疫情的影响，临港新片区仍然在若干重点制度创新领域实现了率先突破，在建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境等方面取得了新成效。期间，新片区地区生产总值年均增长21.3%，规上工业总产值年均增长40.2%，全社会固定资产投资年均增长43%，洋山特殊综合保税区进出口总额年均增长28%。临港新片区三年建设的成效和经验，可以从以下四个方面进行综合评价。

（一）基础性评价：对照总体方案进行的达标性评价

三年来，临港新片区基本完成国务院制定的《临港新片区总体方案》78项任务，国家、上海市、新片区管委会出台各类政策260余项，通过改革形成典型制度创新案例87个，其中全国首创性案例36个，“五自由一便利”制度体系逐步形成，制度创新成果持续转化为发展新优势。法律法规建设先行、问题导向制度创新成为临港新片区三年建设取得成效的基本经验。

1.“特殊综合保税区”建设取得重要进展。作为我国唯一的特殊综合保税区，洋山特殊综保区通过建立和实施“五自由一便利”制度机制，在投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由、数据安全有序流动等方面不断创新突破。其一，实现了更高水平的投资自由。三年来新注册企业超6.4万家，实际使用外资金额实现每年翻一番。其二，实现了更高水平的贸易自由。培育一批保税研发、保税维修、保税制造、保税展示交易等创新业态，实施特殊的申报模式、贸易管制、区内管理、统计制度、信息化管理和协同管理的海关监管新模式，三年来经营总收入年均增长21%。其三，实现了更大程度的资金自由。开展跨境贸易、投资高水平开放外汇管理改革试点，推进国际金融资产交易平台等重大功能性平台建设，以新兴金融深度赋能实体经济，三年来累计落户400多家金融企业。其四，实现了更加便利的运输自由。全面拓展全球枢纽港功能，加速集聚高端航运服务资源，洋山港集装箱吞吐量屡创历史新高。其五，实现了更大范围的人员从业自由。实施外籍人才最长5年工作类居留许可，率先实施开放便利的长期及永久居留政策，开设来华工作许可和居留许可“单一窗口”。三年来累计人才引进、居转户、留学人员落户8400余人，集聚各级各类高层次人才专家210余人、海外人才1500余人。其六，实现了初步的数据安全有序流动。设立了国家（上海）新型互联网交换中心，建成亚洲领先的超算中心等一批大规模高等级云数据中心。

2.“特殊经济功能区”建设取得初步成效。临港新片区聚焦特殊经济功能区定位持续发力，开展首创性、引领性、集成性的制度创新，离岸和跨境等特殊经济功能逐步确立。一系列差异化的探索带动新片区形成了高端航运、跨境金融服务、新型国际贸易、前沿产业等特殊经济功能。新片区充分发挥制度性开放的政策优势，推进离岸贸易、跨境电商、国际贸易分拨、保税维修和再制造等外贸新业态新模式加快发展，建立了具有国际竞争力的开放性产业体系，制度型开放功能体系初步形成。

（二）重点性评价：对照“五个重要”进行的重点目标与功能评价

习近平总书记考察上海时，对临港自贸新片区提出了“五个重要”的目标要求。三年来，新片区围绕“五个重要”积极开展制度创新和功能建设，取得了重要成效。

1.集聚海内外人才开展国际创新协同。新片区举办高水平顶尖科学家论坛，先后引入14家高水平科技创新机构；持续优化人才落户政策，赋予临港新片区引进非上海生源应届高校毕业生重点扶持用人单位推荐权；推动技能劳动者在新片区高质量就业，建立完善技能人才引进专属目录动态调整机制；加强人才子女就学服务，完善相关保障机制；提升人才管理工作政务服务效率，将“外国人工作、居留单一窗口”服务人才范围从A类工作许可证扩大至B类；提高持永久居留身份证外籍人才工作生活便利性，外籍人才凭永久居留身份证在临港新片区定点医院享受网上挂号预约医疗等服务；完善海外人才服务体系，为重大项目建设紧缺急需海外人才提供出入境“绿色通道”服务；定向优化临港新片区人才购房政策；启动全国首个区域性人才企业年金计划，在国内人才引进落户、外籍人才停居留、人才安居保障方面实施了更大程度的优惠。人才政策创新为新片区打造“国际创新协同区”，加强国际氢能谷、东方芯港、生命蓝湾、动力之源等重点园区建设；建设滴水湖AI创新港，培养AI创新生态；深化国际数据港建设，探索建设国家数据跨境流动试验示范区；加快新兴服务业发展，拓展服务贸易、跨境电商、保税维修等新业态新模式；支持更多优质科技创新资源和功能平台布局临港新片区等，提供了良好的人力资源供给基础保障。

2.统筹发展在岸业务和离岸业务。依托本外币合一资金池、离岸经贸白名单、人民币凭指令直接支付及外汇跨境支付便利化试点等一揽子政策优势，临港新片区新型国际贸易产业集聚态势明显。新片区管委会和上海临港集团共同发起新型国际贸易“百家万亿”计划，通过加快集聚培育一批贸易规模体量大、全球资源配置能力强的国内外龙头企业，推动区域经济规模快速放量发展，为企业统筹发展在岸和离岸业务、更好利用两个市场两种资源提供“新片区解决方案”。各方充分发挥自身资源优势，以临港新片区新型国际贸易公共服务平台为载体，共同推进与国际通行贸易规则对接、符合国内监管安全、贴合市场发展的跨境贸易数字平台建设，为全球贸易企业提供迅速、便利、安心的保险保障及综合风险解决方案。由此，新片区全球企业亚太管理中心和统筹国内外贸易业务的综合性运营中心的雏形已然显现。

3.促进企业走出去发展壮大。临港新片区成立伊始，中国银行落实多项重大布局，在新片区投资设立首家银行系股权投资基金——长三角中银资本股权投资基金，在新片区设立国内首家中外合资的理财子公司——汇华理财，开工建设新片区地标建筑——西岛“中银金融中心”。2021年6月，上海临港经济发展（集团）有限公司与中国银行上海市分行签署《跨境金融创新业务战略合作协议》，双方围绕国有企业“走出去”跨境投融资、离岸业务、跨境资金池等跨境金融领域进行政策研究和实践创新，聚焦国有企业“走出去”过程中可能面临的流动性、反洗钱、汇率风险等方面有效开展工作，提供包括跨境资金集约管理、信用和汇率风险管理、进博服务溢出效应等在内的解决方案，助力新片区打造成为国有企业“走出去”和“引进来”的自由热土，更好地服务国内国际双循环的新发展格局。

4.更好利用两个市场两种资源。在硬环境方面，基础设施建设取得重大进展，对外交通更加快速畅通，对内城市功能更加完善周全，开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城形态已经初步显现。在软环境方面，建立新片区一体化信息管理服务平台，集中行使市、区两级1215项行政事权。在营商环境相关的制度创新领域，企业投资项目承诺制改革极大地提升了投资项目的建设进度，新片区符合条件的项目优先申报发行基础设施REITs(房地产投资信托基金)，重大项目建设融资机制创新，滴水湖金融湾等重点功能区域加快开发推进，进一步加强临港新片区资源性指标统筹，以能耗强度降低目标为导向增强能源消费总量管理弹性，适度优化产业用地转让管理，符合条件的园区平台公司物业直接转让比例可适度上调等。良好的营商环境已经成为临港新片区的重要竞争力。三年来，新片区累计签约前沿产业项目超300个，总投资超4200亿元，世界级、开放型、现代化的产业体系正加快构建。

5.积极开展参与国际经济治理的试验。新片区在对接国际高标准自贸区规则方面作出了有益的探索。除商事登记制度、商务与技术人才出入境签注和居留管理、资金流出入管理政策改革创新外，新片区在离岸税收与离岸金融业务监管、市场主体诚信监督、国际知识产权保护、商事纠纷仲裁等领域也推进了法制化、市场化、国际化改革。新片区“实施国际互联网数据跨境安全有序流动”制度创新，聚焦集成电路、人工智能、生物医药、总部经济等关键领域，试点开展数据跨境流动的安全评估，建立数据保护能力认证、数据流通备份审查、跨境数据流通和交易风险评估等数据安全管理机制，积极开展国际合作规则试点，加大对专利、版权、企业商业秘密等权利及数据的保护力度。新片区还建设有完备的国际通信设施，加快5G、IPv6、云计算、物联网、车联网等新一代信息基础设施建设，提升新片区内宽带接入能力、网络服务质量和应用水平，构建安全便利的国际互联网数据专用通道等，在主动参与引领全球数字经济交流合作方面进行了务实的探索。

（三）体验性评价：对照“压力测试”进行的企业及产业体验度评价

企业和产业是“压力测试”的主要载体，自贸试验区制度创新和功能建设的成效大小，归根结底要看企业经营和产业发展的实际效果。三年来，企业和产业发展的主要受益之处包括：第一，新片区的企业和产业体验度源自政府的“放管服”改革，政府行政管理“一网通办”，商事登记手续简化、事中事后监管和诚信管理，知识产权保护和商事仲裁等法制化、市场化、国际化管理体系的不断形成，给市场主体带来稳定的预期；第二，营商环境优化包括关检一体化和国际贸易“单一窗口”，海关特殊监管区功能和保税业务扩大，内外币资金池管理，人才引进政策创新和商务技术人员签证制度，外商投资准入前国民待遇和“负面清单”，相关财税与金融政策创新等，也给市场主体带来务实的体验；第三，科技研发力量集聚与技术转化服务，科创版设立和资本市场扩容，进博会溢出效应等，提升了新片区要素市场的全球资源配置能力，持续壮大了新片区的的发展动能。新片区日益丰富的产业生态和成长壮大的产业集群，以及在抗疫及外部冲击条件下的产业链韧性、供应链安全状态，证明新片区一系列制度和政策创新在企业与产业的体验度层面上得到了良好的、基本面上的验证。

（四）对标性评价：对照CPTPP 等高标准自贸协定进行的对标性评价

临港新片区三年来的建设发展，是基于我国积极申请加入CPTPP和DEPA，通过持续改革、努力全面达成CPTPP规则标准要求的超前性试验。《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》提出了“差异化试验”“容错试验”与“参照经济特区管理”的明确目标。2022年8月，上海出台《支持临港新片区加快建设独立综合性节点滨海城市的若干政策措施》，提出三方面23项任务措施，进一步赋予临港新片区更多改革自主权和先行先试任务。

新片区根据地方立法权的授权范围，出台了《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》（2021年3月1日生效），以法律条文的形式固化已落地的政策和创新举措，确定“五自由一便利”的制度型开放体系框架，完善特殊经济功能区的“四梁八柱”。一些正在推进的创新性做法也被纳入其中，例如在投资自由便利方面强调对持有无争议的合法收益证明和税务凭证的外商投资及收益汇入、汇出，给予无延迟办理，正是对标了CPTPP强化外商投资保护的规范。又如试点开展国际航行船舶液化天然气等新型燃料加注业务，使上海港成为继鹿特丹港、新加坡港后全球第三个拥有LNG加注服务能力的港口。根据国家金融监管部门授权，新片区内符合条件的商业银行试点开展离岸人民币业务，稳步放宽跨境资产转让业务限制。探索放开临港新片区内境内个人开展境外投资、临港新片区内就业的境外个人开展境内投资，对注册在临港新片区的地方企业开展本市权限内（3亿美元以下）的境外投资项目实施备案管理，鼓励企业走出去发展壮大等，有效地推动了临港新片区各项工作在法治化轨道上守正创新、行稳致远的改革创新发展。

基于以上对新片区各项制度创新成果和功能效果所进行的分析，我们可以得出初步结论，即临港新片区在特殊综合保税区与特殊经济功能区建设，承担“压力测试”使命和实现“五个重要”要求，对标国际经贸新规则推进制度型开放的主要领域取得了重大的进展，但在差异化试验、离岸业务发展、跨境数据流动、企业体验度、参与国际经济治理等相关方面，还存在着较明显的差距。

三、新片区制度创新、功能升级存在的问题和不足分析

无须讳言，作为国内自贸试验区制度创新的“排头兵”，临港新片区的改革、建设和发展还处于初级阶段。党的二十大报告明确要求“推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，对比海南自贸试验区和自贸港建设已经取得的初步成果，以及国内其他自贸试验区乃至上海浦东和五大新城一系列的政策创新，尤其是对标全球高标准、高水平的国际经贸新规则，临港新片区的制度创新和功能升级还存在诸多问题与不足，这主要体现在如下四方面：

1.新片区制度创新的“可复制、可推广”试验居多，与其他自贸试验区之间的同质化趋势明显，政策红利期短

新片区已有的制度创新多数局限于行政区域范围内经济活动和行政事务的“放管服”改革，由于受到传统条块体制的束缚，大量重要的制度创新因缺乏权限而无法自主决策和有效开展。全国前后六批获批设立了21个自贸试验区，各类各项自贸试验区的创新经验彼此借鉴、复制推广，上海“五大新城”的相关政策权限迅速放开，自贸试验区乃至普区之间很快形成政策同质化倾向，新片区政策创新的实际红利期较短。

新片区的“差异化试验”未全面深入展开，尚未形成系统性创新、生态型开放的局面。对照“大胆试、大胆闯、自主改”要求，临港新片区的制度创新仍裹足不前。由于对“最高水平、最高标准”研究不够深入，对“压力测试”的制度设计理解不充分，没有结合世界贸易组织（WTO）电子商务或数字贸易、服务贸易国内规制改革、投资便利化等新议题下的国际规则演变，USMCA、RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）、CPTPP 和 DEPA 等区域和诸边经贸协定新的演化趋势，对照市场化改革的制度设计如“国企中立”“劳工保护”“知识产权保护”等“结构性改革”热点议题，形成完整的改革创新规划及实施方案，已有的制度创新显得“碎片化”。

产业和功能的差异化、高端化发展也面临诸多阻力和挑战。从集成电路、生物医药、人工智能世界级产业集三大先导产业来看，尽管近年来规模突破万亿并持续增大，但在产业链关键环节投资、价值链核心环节投入、产业投资基金引导、人才培养机制等方面仍有较大的改善空间。例如：集成电路产业的模拟芯片投资不足，光刻胶等关键半导体设备材料严重依赖进口供应商；生物医药产业的创新药投资有待提高，在头部药企数量、国产创新药获批方面与北京、江苏仍有一定差距；人工智能方面的基础投资差距明显，本地企业发展仍处于初期阶段。产业基金数量不足和品类稀缺、人才短缺的“短板”十分明显。从高端服务贸易来看，总体规模和结构配套跟不上新片区先导产业的发展，航运物流、金融保险、数字贸易等领域距离形成网络中心度、供应链控制力和影响力，在定价权、定标权和规则话语权更是差距甚大，离岸业务刚刚破题。

2.新片区的金融、中介、法律等创新缓慢，不足以形成跨国公司、总部经济等所需要的软性基础设施和营商环境

上海在国际金融中心战略推进中取得了一定的成效，但是从金融创新的速度和效果来看，仍存在关键的不足和较大的差距，严重制约了其他“四个中心”（国际贸易中心、国际航运中心、国际经济中心、自主科创中心）的建设进程。众所周知，全球性跨国公司和总部经济、区域管理中心的典型特征是承接地必须提供充分的商品、外汇、期货衍生品等保值、避险工具与风险对冲手段，以及证券、基金、债券等投融资、交易转换、资产处置等服务市场，同时还须有发达的会计、评估、法律、仲裁等中介机构服务。从这一视角衡量，新片区的软性基础设施和营商环境显然还有待于尽速优化。

3.新片区的数字经济基础设施、制度环境建设还须进一步提速

“数字+服务”“数字+制造”“数字+互联网”等已经成为当代实体经济增量提质、扩容升级的基础路径和主要形态，临港新片区加快打造三大先导产业集群的进程离不开数字化手段的加持运用支撑。因此，夯实片区的数字经济基础和加快数字经济制度建设，融合赋能制造业，是新阶段临港经济社会建设发展的一项关键性工作。

新片区数字化基础设施产业发展和推进产业链数字化升级的速度有待加快。临港新片区设立以来偏向于关注先进制造业的项目运营和招商引资，对数字化基础设施产业的发展重视不够，尚未形成系统、全面的数字化基础设施产业建设发展规划，基础设施服务、软件服务和平台服务产业布局显得滞后，随着新片区产业规模扩大和结构升级的加快，数字化产业基础薄弱的短板弱项制约影响将日益显现。加快临港新片区基础设施产业的数字化转型，提升基础设施产业的软硬件技术创新和供给能力，通过“强链、补链、畅链、护链”，强化产业链的数字化水平及韧性，是一项紧迫的工作任务。

数字化媒体产业、数字化交易产业的制度型开放政策有待于创新突破。现阶段，由于政策上未能科学分类“商业性”（货币化活动）与“非商业性”（非货币化活动），在制度设计上无法明确意识形态安全的监管界定范围，实践中容易导致过度监管，客观上制约了新片区内数字化媒体产业的发展。由于跨境数据流动的管理要求过严，新片区内跨境电商在B2B服务模式上无法突破，而在B2C服务模式上对比新片区外企业并不具备竞争优势，造成新片区数字化交易产业创新不足和发展滞后。金融服务业开放虽然在股权比例、分支机构、经营范围和权限等政策法规上有较大进展，但由于同一机构片区内外业务分账管理和监管部门业务口径上不一致，具体业务的实质性开展也面临困难；电信服务业开放限制仍然较多。所以，新片区探索建设国家数据跨境流动试验示范区，对数据跨境流动进行分类管理，选择金融、商贸等类型数据开展尝试，搭建满足监管与业务需求的数据安全流通平台，综合应用区块链等先进技术，实现数据安全存储、数据安全流通等功能，加快构建以数据本地化和数据出境安全评估为核心抓手的跨境数据流动管理制度的进程有待于加快。

分离式制造、流程制造的数字化外包服务业务须重点发展。在全球智能制造领域，借助数字化手段实现的分离式制造(discrete manufacturing)、流程制造(process manufacturing)数字化外包服务发展迅速，分离式制造在汽车制造领域、流程制造在化工类产业部门的数字化外包服务发展尤其突出。新片区结合三大先导产业规划，加大对分离式制造、流程制造的数字化外包服务业的政策扶持，是当前打破美西方国家策动的“脱钩、缺芯、断链”遏制局面的有效手段，这一领域的工作也应当引起政府部门的高度重视。

4.新片区与浦东新区、虹桥国际开放枢纽联动机制不足，政策不统一易于造成外部认知困难

区域内政策不统一容易构成外界认知的模糊和不透明，常为国际社会所诟病，也不利于统一大市场的建设。尽管新片区负有“差异化试验”的特殊使命，但同属上海市区域内的新片区与浦东新区、虹桥国际开放枢纽之间存在明显落差问题仍然值得商榷。从长远出发，应以新片区对外开放制度创新为主轴，形成三者间高效、透明的联动机制，并逐步统一政策口径以畅通新片区制度创新的溢出渠道，增进新片区“特殊综合保税区”和“特殊经济功能区”制度型开放成果对其他区域的“渗透”。以国际贸易“单一窗口”为例，近年来分别形成了跨境电商、进博会，中欧班列等“绿色通道”，对进出口贸易便利化产生了良好的支撑作用。类似的机制可以复制、推广到浦东新区和虹桥国际开放枢纽，带动后二者与五大新城、长三角一体化、G60科技走廊乃至更加广阔的腹地之间的要素流动型及制度型开放。

四、新片区更好发挥对内政对策外创开新放思两路个扇面枢纽作用的制度与

（一）对外开放枢纽作用

1.根据我国积极申请加入CPTPP 和DEPA 的要求，超前做好对接试验和“压力测试”

党的二十大报告中提出，“在推动RCEP和区域、双边合作的同时，积极加入CPTPP和DEPA谈判，构建面向全球的高质量自由贸易协定网络”。CPTPP包括了诸多超越WTO和现阶段我国缔约实践的具体议题和条款，其WTO+和WTO-X部分的议题包含了“三零协定”“负面清单”和“结构性改革”等热点议题。因此，超前做好对接试验和“压力测试”规划并有序地推进“持续改革”，是新片区前所未有的重大机遇和责无旁贷的义务责任。

我国申请加入D E P A 的进程，也同样要求新片区超前做好对接试验和“压力测试”。DEPA在商业和贸易便利化（business and trade facilitation）方面，涉及无纸化贸易（paperless trading）、电子发票（electronic invoicing）、电子支付（electronic payment）等，要求成员方及时公布电子支付的法规，考虑国际公认的电子支付标准，从而促进透明度和公平的竞争环境。促进金融科技领域公司之间的合作，促进针对商业领域的金融科技解决方案的开发，并鼓励缔约方在金融科技领域进行创业人才的合作。在模块4的数据问题（data issues）方面，涉及个人信息保护（personal information protection）、通过电子手段进行的跨境数据流动（crossborder transfer of information by electronic means）、计算机设施的位置（location of computing facilities）等。DEPA允许在新加坡、智利和新西兰开展业务的企业跨边界无缝地传输信息，并确保他们符合必要的法规；成员坚持他们现有的CPTPP协定承诺，允许数据跨边界自由流动。在模块8的新兴趋势和技术（emerging trends and technologies）方面，涉及金融技术合作（financial technology cooperation）、人工智能（artificial intelligence）、政府采购（government procurement）、竞争政策合作（cooperation on competition policy）。DEPA采用道德规范的“AI治理框架”，要求人工智能应该透明、公正和可解释，并具有以人为本的价值观；确保缔约方的“AI治理框架”在国际上保持一致，并促进各国在司法管辖区合理采用和使用AI技术。因此，新片区数字经济与贸易的发展须在法规建设及其透明度、个人信息保护、跨境数据流动、人工智能治理等方面作出相应的制度创新。

2.根据推进“一带一路”高质量合作的要求，努力打造高水平的“五个重要”功能平台

党的二十大报告在构建新发展格局的论述中，特别强调要“加快建设贸易强国，推动共建“一带一路”高质量发展，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系”。临港新片区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的一项“差异化试验”和制度型开放战略。从“五个重要”的内涵出发，建设国际创新协同“重要基地”的基础条件是广泛集聚海内外优秀人才，打造内外市场贯通“重要枢纽”的主要手段是统筹发展在岸业务和离岸业务，搭建产业转型升级“重要跳板”的桥梁纽带是企业走出去发展壮大，走向贸易强国目标的重要通道是更好利用两个市场两种资源，深耕制度政策创新“重要试验田”的根本办法是参与国际经济治理。为达成上述功能目标，三年来新片区已经作出大量艰苦的努力，在引进人才、打造科研与技术研发基础设施、进出口贸易、离岸税收减免等方面进行了一些突破性的政策创新。在企业走出去发展壮大相应的境内外“资金池”、资本市场业务领域进行了有限的尝试。全球资源配置能力有所提升，金融法庭、知识产权法庭和国际仲裁机构等逐步设立，参与国际经济治理的渠道开始铺设。但是总体看来，这些创新和改革的深度不足、政策碎片、效果不彰，在“一带一路”沿线国家和地区经贸合作中的业绩提升相对缓慢。从长远看，“五个重要”与“一带一路”高质量发展的相互融合、互动互促还有许多文章可做。

3.根据“构建面向全球的高质量自由贸易协定网络”的要求，促进自贸试验区与自由贸易协定之间的“双自联动”

党的二十大报告要求“在推动RCEP和区域、双边合作的同时，构建面向全球的高质量自由贸易协定网络”。我国已经成功加入RCEP，并与世界上27个国家和地区签署了20个自由贸易协定。今后还将立足亚太、辐射周边，面向全球构建高质量的自由贸易协定网络。临港新片区应积极主动对接国际高标准、高质量、高水平的区域、双边自贸协定与国际经贸新规则，实现国内自贸试验区（FTZ）与对外签订的自贸协定（FTA）之间的“双自联动”。

我国自贸试验区设立肇始于对外双边投资协定谈判，这决定了自贸试验区制度创新从高起点入手、高标准破题的性质。因此，新片区的创新试验须着眼于对接国际上最高水平的自贸协定及其条款，实现高质量的制度型开放。从世界各国和地区的开放经济一般经验总结，开放的基础环节离不开贸易便利化，但其最大的红利却来自投资的便利化或资本项目的开放，以及源自贸易、投资相结合带来的动态全要素生产率的改进。由于自贸试验区与自贸协定的最新形态中都包含了丰富多样的贸易便利化、投资便利化条款，国际最高标准的自贸协定甚至已经延伸到以“三零条款”为核心的货物贸易便利化、以“边境后措施”改革为主导的服务贸易自由化和以“跨境自由流动”为特征要求的数字贸易（电子商务）自由化，临港新片区若仍然局限于在贸易便利化领域发力，则其所蕴含的福利效应十分有限，并将在全球自贸区发展竞争中不断被“边缘化”。所以，新片区的改革开放必须实现与高标准自贸协定的双向联动。

4.根据“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”的要求，不断深化新片区的制度创新与“结构性改革”

新片区在扩大制度型开放和深化结构性改革中要找准重点与节点。确定重点的思路应当是：第一，先易后难。从我国实践中相对成熟的政府采购、环境保护、知识产权、劳工保护方面入手，迅速完成在RCEP框架下的对接融合；进而通过过渡期内的持续深化改革，在产业政策、竞争制度、国企中立等领域努力全面达到CPTPP规则标准；并在市场准入领域作出超过中方现有缔约实践的高水平开放承诺。第二，先贸易后投资。我国自贸试验区在货物贸易便利化方面已经取得较多成功经验，可以考虑将服务贸易便利化作为重点推进“跨境服务贸易负面清单”试验，在RCEP框架下已经达成承诺的建筑、工程、旅游、金融、房地产、运输等部门实施较大程度的迅速开放；在新片区三大先导产业与六大产业集群范围内实施已有签证、居停留政策基础上的灵活性外来人员从业资格认定，有限数量、区域范围内的居住和投资购房自由，服务收入税收政策优惠，与投资经营活动相关的银行开户和融资诚信担保等，继续在“准入前国民待遇”框架下，缩短投资“负面清单”。第三，先增量后存量。在数字经济、跨境电商、服务外包等新经济领域适当加大开放力度，在传统产业的增值业务领域加紧扩大开放，进而逐步渗透到存量领域及其基础业务的跟进式开放。

选择制度型开放和结构性改革的节点的思路应当是：首先，围绕“五自由一便利”，升级、弥合与现已签订的双边、区域自贸协定对象国之间的规则落差，提升开放水平和制度创新的质量。其次，扩大“跨境服务贸易负面清单”的试点范围与实施力度，落实WTO服务贸易边境后措施改革倡议，加强国际服务贸易对新片区主导产业的赋能助力。特别是依托上海国际金融中心优势，大胆开展商品、金融衍生品创新交易，形成跨国公司总部经济、亚太供应链管理中心落地开展本外币、期现货交易中保值避险、对冲业务的承载平台与基础环境，促进大宗商品和若干主要交易商品“洋山价格”的生成。再次，以“数据枢纽港”建设为抓手，科学甄别货币化（商业性）与非货币化（非商业性）数据流动，不断提升跨境商业数据流动的自由度。最后，参照经济特区管理和开展“容错试验”，在取得成功经验基础上加强地方立法保障，形成参与国际经贸治理的透明性法制基础。

（二）对内开放枢纽作用

在建设统一大市场中发挥引领作用。自贸试验区是我国开放经济的高地，通过创造一大批典型案例，其制度创新成果“可复制、可推广”的溢出效应有效带动了国内各领域、各地区、各方面的改革创新与高质量发展，尤其是行政体制的“放管服”改革、国际贸易“单一窗口”建设、国际化营商环境打造等，在形成高质量国内统一大市场和完善市场经济体制机制中发挥了积极重要的引领性作用。临港新片区围绕“特殊综合保税区”“特殊经济功能区”优势进行更多更广的“差异化试验”和更强更深的“压力测试”，无疑能对国内统一大市场建设的提质增效做出更大贡献。

在国内装备制造业自主与国际协同创新中带动产业转型升级。新片区在集聚全球高端要素开展自主创新和国际协同创新，培植科技前沿产业基础上推动战略性新兴产业发展，通过集成电路、生物医药、人工智能、电子信息、生命健康、汽车、高端装备、新材料、现代消费品六大重点产业规模和结构持续升级，形成国内配套的产业群网络，也将在国内传统产业改造、区域协调发展，以及总体上产业和区域结构优化发展中产生“增长极”“发展极”的带动功效。随着全国六批21家自贸试验区先后落地，增强彼此之间的互补和竞争合作，其综合效应还将持续生成壮大。

倚仗国内拥有的战略性原材料打造全球性、区域性产业链链头与供应链链主地位。我国拥有全球相对稀缺的24种全球性战略原材料（能源矿产：石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀；金属矿产：铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆；非金属矿产：磷、钾盐、晶质石墨、萤石，新片区应当选择若干战略性原材料密集型制造业开展高科技研发和产业转化，一方面充分利用自身优势提升国内产业发展竞争力，另一方面打造全球性、区域性产业链和供应链，掌控特定产业的链主链头地位。

依靠制度创新促进数字经济与实体经济深度融合，赋能国内数字科技产业与数字服务贸易加快发展。数字要素具有强大的革命性，蕴含着巨大的生产力。新片区实施更广范围、更大力度、更深层次的制度型开放，促进数字要素及其产品、服务跨境自由流动，结合运用国内庞大市场与强大制造业、服务业丰富的“应用场景”，能够充分发挥数字赋能实体经济、创新服务贸易机制的作用，有效拉动国内数字科技产业与数字服务贸易加快发展，在换赛道、新赛道上创造新的比较优势。

五、新片区更好发挥对内措对施外建开议放两个扇面枢纽作用的

1.根据三年来创新试验、改革开放和建设发展的评估结果，针对性地加强“差异化试验”，增加产业和企业体验度

（1）新片区的制度创新与政策出台应以产业、企业参与国际竞争的实际需求为基础，根据产业的体验度与企业的获得感调节和放大“压力测试”的“阈值”。每一项制度创新和每一个政策出台都必须基于充分的调查研究，履行听证程序，反映区域内外产业和企业的发展诉求，在开放与保护、自由与安全之间寻求微观主体压力和动力的积极平衡。每一项制度创新和每一个政策的生效执行都必须基于“竞争中性”原则，在“国民待遇”和“市场准入”方面实施无差异的公平性和透明性。应当进一步推进“放管服”改革，在打造“有为政府”的同时为市场机制充分发挥作用腾挪出尽可能广阔的空间。在上述原则下，随着区域内外产业和企业竞争力不断成长，逐步放大“压力测试”的“阈值”。

（2）新片区应通过“差异化试验”，增强产业与企业的创新能力，打造一批世界性的先进产业和著名企业。加大“差异化试验”，其用意不在于实施产业倾斜政策，而主要是利用“特殊综保区”与“特殊经济功能区”的制度优势从贸易、投资、金融、税收、人才、数据流动等便利化条件入手，为先进产业赋能助力，催生出一批国际著名的企业，更好地参与国际竞争与带动国内相关产业发展。

2.创造丰富多彩的“应用场景”，突破国际协同创新的外部阻力，加快高科技人才、资本和技术的集聚

（1）创造新片区丰富、便捷的产业“应用场景”，加强对全球产业链、供应链与价值链的嵌入能力。“应用场景”是高科技元素包括人才、资本和技术集成的生态化营商环境。英国大历史学家汤因比曾经指出，产业革命的策源地并非必须是科技的原创地，关键在于是否能形成集成科技和产业革命的基本元素。从新片区的优势条件分析，背靠“长三角”优越的产业配套体系、集聚的高校人才资源、上海国际金融中心（包括A股交易所、科创版）较强的资本供给能力，以及新片区逐步成形的产业基础，只要能够在人才、资本和技术等环节的制度型开放上突破外部“筑墙设垒”阻力，提供丰富便捷的开放性“应用场景”，保持与加强对全球产业链、供应链与价值链的“粘性”和嵌入能力，其国际协同创新的效果定能得到持续的增强。

（2）贯通区域内外行政性、制度型壁垒，借力统一大市场建设，不断放大“应用场景”。第一层次，借助长三角一体化贯通江浙沪徽四省市的自贸试验区，建立政府产业、科技和教育管理部门的“联席工作会议”机制，形成核心区域联动的“应用场景”。第二层次，新片区发起建立全国各自贸试验区产业、科技和教育联盟，建立市场化运作的大型技术转让交易平台，实施一致性制度监管，实现自贸区“应用场景”的共建共享。第三层次，新片区健全完善人才引进、招商选资和技术转化机制，着力吸引国内外优秀资源。

3.大力发展离岸贸易与离岸金融业务，增强制度功能效益与全球资源配置能力

（1）大力开拓离岸贸易业务。首先，加大“特殊综保区”的保税贸易功能。培育批量的外贸综合服务平台企业，借力贸易大国地位、RCEP贸易便利化规则和亚太区域市场活力，确立若干货物贸易品类的亚太地区海外“核心仓”、区域供应链“中心仓”地位，加快中转贸易与第三方贸易业务量。其次，加强离岸外包服务功能，强力嵌入“分离式制造”和“流程制造”等智能制造链条，在高端制造业国际分工中占据一席之地。再次，提高货币化（商业性）数据跨境流动的便捷性，在全球市场份额迅速扩大的商务流程外包（BPO）领域取得突破。最后，依靠本外币“资金池”扩容和离岸金融业务扩大规模及品类，为离岸贸易赋能加持。

（2）大力拓展离岸金融业务。扩大资本项下的人民币自由兑换，增加金融衍生品的品种和业务规模，释放能源与大宗商品的金融属性。一来为金融服务贸易增规模，调结构，创新服务贸易机制，开辟新业态新渠道；二来为扩大区域生产总值规模，为增加上海港口货物贸易流量、提升产业和贸易的附加值加杠杆；三来通过金融衍生品业务为期现套保交易，为跨国投资与经营提供保值、避险、对冲手段，不断提高上海国际贸易中心、国际金融中心、国际经济中心的全球网络中心度，进而提高在全球贸易中的定价权、定标权，以及规则话语权。

4.在“差异化试验”和制度型开放中，高位对接国际经贸新规则

（1）实现“特殊综保区”扩区和“特殊经济功能区”扩容。由于RCEP实施成员国货物贸易关税大幅减让、实施原产地累计等规则，我国承诺新增开放22个服务贸易部门，并在WTO68个成员方中积极承诺推进服务贸易国内规制改革，临港新片区现有的物理空间及产业形态均难以达成“压力测试”的功能效果，我们建议对“特殊综保区”进行扩区，同时对“特殊经济功能区”实施扩容，将浦东“引领区”和虹桥国际开放枢纽整体纳入“特殊经济功能区”的范围，整体实施与RCEP框架对接的制度规则，全面提升“五自由一便捷”的制度能级。由此，可望放大“差异化试验”的区域范围和综合效应，打造一个基础更好、产业多元、结构丰富、效应更强的制度创新试验平台。

（2）直面国际竞争新形势，对接国际经贸新规则，加快从要素流动型开放转向制度型开放。新片区有必要提前谋划和着手开展高位对接CPTPP规则的工作。新片区下一阶段的制度创新试验无法回避更高标准的制度型开放，尤其是在敏感性较高的“结构性改革”议题及规则条款领域。因此，新片区应当在21个自贸试验区中率先垂范、担纲领衔地开展政府采购、竞争中立、劳工保护、环境保护、知识产权保护等“边境后措施”领域的CPTPP规则对接试验，达到既抢得制度型开放早期收获红利的先机，又为全国范围内高位对接高标准国际经贸规则进行开路探险的目的。

（3）在新经济领域展开制度型开放试验。服务贸易机制创新和跨境数据自由流动是催生新经济、新业态、新模式的制度型开放高地。新片区在跨境数字自由流动方面破题有限、掘进更加不深。相形之下，新加坡在20世纪90年代建成“数据港”，马来西亚早在2018年就宣布建成了世界上第一个“数字自由贸易区”，北京中关村实施将高科技服务企业人力成本纳入增值税“进项”抵扣，海南自贸区对国际互联网接入实现事中事后监管等。新近，印度针对跨境数据流动提出了数据在地储存的“可信任第三方”解决方案，受到美国等发达国家的高度重视。可见，在新经济“新赛道”上新片区的制度型开放步伐已开始落为人后，亟待参照已有经验和对照CPTPP、DEPA规则在“跨境服务贸易负面清单”、跨境数字（货币化商业数据）自由流动等领域作出赶超型试验。

5.掌握企业走出去的“火候”和明确走出去的网络“节点”布局

（1）在加快打造国内外稳定可靠的产业链、供应链基础上，选定通过企业走出去弥补产业链、供应链薄弱环节的投资布点和功能策略，逐步扩大企业走出去的规模。首先，新片区产业必须充分利用国内大市场和相对齐全的产业配套条件形成稳定可靠的上、下游联系，在东、中、西部和加工、装备制造部门之间建立自主性产业链协同关系，借此带动国内产业发展、培育空间“增长极”并寻找和凸显技术薄弱环节，清晰展示未来努力嵌入全球产业链、供应链的精准方向。其次，新片区必须充分利用自身的制度和政策优势形成国内产业及其相应的资金、技术、人才、原材料、市场供应链协同关系，建立健全“轴心—辐条”网络体系，进一步积攒自身的供应链延伸能力。最后，通过国内外产业链、供应链重要“节点”上的成本—收益比较，综合衡量以确定形成稳定可靠产业链、供应链的主要方略，选定通过企业走出去弥补产业链、供应链薄弱环节的投资布点和功能策略，不断提升新片区产业在全球价值链上的“网络中心度”。

（2）根据企业走出去弥补产业链、供应链薄弱环节的投资布点和功能策略，把握“火候”、选定方式和实施管理。其一，把握好企业走出去的“火候”时机。新片区企业应当根据国际经济贸易形势变化、对目标市场商务环境和竞争结构特征、投资与收益的科学测算等尽职调查结果，选择投资布点的有利时机。其二，新片区企业应当正确评估行业、企业的生命周期状态，根据自身的产业经营与资本运营能力水平，确定进出方式（进出口还是投资）、投资力度（合理规模）、投资方式（“绿地投资”还是并购）等。其三，新片区企业还需熟悉目标市场的法律制度、文化背景，以便根据自身的管理水平和控制能力确定走出去企业的管理模式。由此，逐步扩大企业走出去的规模，优化在目标市场的布局结构，持续提升走出去的功能效益。

（3）在走出去投资布局的“节点”选择上，充分考虑亚太、周边和“一带一路”的优先地位。RCEP是目前全球最大的区域经贸协定，亚太区域是全球最具活力的经济“阳光地带”（sun belt）。现阶段，东盟、中国香港、日本、韩国都是我国“双循环”的主要“节点”。我国作为亚太区域价值链的核心和“区域全面合作伙伴协定（RCEP）”的成员方正在全面落地实施RCEP的各项规则，同时积极申请加入CPTPP和DEPA。因此，亚太地区必然是企业走出去发展壮大的首选目的地。对于“一带一路”高质量发展而言，新片区应当考虑鼓励企业通过投资对接伙伴国的各类经济发展战略，强化能源、重要原材料、金融安全重点区域以及重大项目密集区域的经济联系。

6.开辟参与国际经贸治理能力建设的机制路径

（1）充分利用新片区的制度创新结合“进博会”与虹桥国际经贸论坛、“亚投行”“新发展银行”“上合组织秘书处”等国际公共服务平台机制，在新片区和“飞地”区域开辟对应的专题性“平行产业园”，在上述机制中设立概念化的新片区贸易、基础设施和工程技术合作投融资、国际商务谈判协调、商事仲裁等“绿色通道”，同步提高新片区与相关国际公共服务平台的影响力。

（2）新片区在我国“四大展会”和全球主要展会中试验设点布展，将“展品变成商品”“参展商变成投资商”的“进博会”成功机制进行大范围复制推广；运用数字化手段广泛宣传新片区的政策和成就，与全球主要自贸区进行经验、制度、政策的机制化互动互鉴；利用上海对外经贸大学“WTO教席”“亚太培训中心”等世界贸易组织授权的国际化教育培训平台，开展亚太区域各国经贸官员的交流合作等。

（3）新片区吸引更多的国际组织、机构在区内设立分部、代表处和区域中心，形成国际化的商务文化。