中国和美国国家创新系统的比较研究

■文/李希义 张明喜（中国科学技术发展战略研究院）

当前科技创新成为中美国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈。美国政府将中国列为最重要的竞争对手，认为中国是最有可能抢占美国在科技领域领导权的国家，因而对华科技打压不断升级，从对华限制提供高性能芯片及其制造设备和材料可以获得证明。而科技创新则是中国实现科技自立自强和经济高质量发展的重要支撑，提高中国的创新能力也是势在必行。

现有理论证明：一个国家的创新是系统化的，不仅要求企业成为创新主体，还包括大学、研究院所、金融机构以及市场环境等创新要素以及其间的良好互动。党的二十大报告也提出了“必须坚持系统观念”。在当前中美竞争的大环境下，通过比较中美两国之国家创新系统的优势和劣势，找到中国需提高之处，可以为相关部门提供决策借鉴，更有效应对当前的国际科技竞争。

一、中国国家创新系统与美国的比较分析

美国智库ITIF专家Stephen Ezell（2022）从全球角度出发，认为美国国家创新系统具有五个明显的优势。根据上述创新系统理论，本文对中美两国的创新系统进行了比较分析，发现与美国的国家创新系统相比，中国的国家创新系统还存在其他的不足，制约了创新系统整体效能的发挥；但研究发现中国也具有独特的创新优势。具体如下：

（一）中国国家创新系统的主要短板

与美国相比，中国国家创新系统存在以下不足：

一是企业创新能力差距明显。美国波士顿咨询集团评出的2021年世界最具创新力的公司显示，中美在企业层面的差距很大。在世界最具创新性的50公司中，美国有27家，中国有5家；其中前十名企业中，美国有6家（其中5家占据前5名的位置），中国只有1家入选（华为）。

二是高水平研究型大学差距较大。教育系统是国家创新系统的重要组成部分，也是知识的源头。美国现有高技术都来源于大学的研究成果。从世界大学排名看，包括哈佛大学在内的美国大学占据前列。2021泰晤士高等教育世界大学排名TOP20显示，有14所大学是美国大学，中国只有清华大学入围（并列第20名）。

三是顶尖科技人才数量有较大差距。人才是创新的根基，谁拥有一流的创新人才，谁就拥有科技创新的优势和主导权。高被引科学家是指在全球自然科学和社会科学领域最具影响力的研究人员。根据2021年科睿唯安（Clarivate Analytics）发布的年度“高被引科学家”名单，美国仍拥有全球最多的“高被引科学家”。2021年，美国共有2 623人次入围“高被引科学家”名单，数量遥遥领先，占名单总人数的39.7%。中国的高被引科学家从2016年的204人次增长到2021年的1 053人次，5年增长超5倍，同比保持22%的增速，但总数不到美国的一半。

四是绝大部分新兴技术落后于美国。新兴技术决定着未来一个国家国际竞争力的水平。从论文和专利数量看，美国在生物技术、量子信息等大部分新兴技术领域占据领先位置。根据2019年科技部组织的技术预测，美国在信息、生物领域的技术源头供给占比分别为98.3%、96.9%，在人工智能、先进计算、微电子与光电子、网络与通信等关键子领域，底层技术、基础性技术基本上源于美国。而且人工智能、生物技术领域还有很多重要的仪器或者产品需要从美国进口。

相比之下，中国仅在少数新兴技术领域领先。如量子通信的专利和论文领先美国，在人工智能领域发表的论文数量全球第一。

五是创业投资在快速支持创业企业上存在差距。目前中国的创业投资（Venture Capital，VC）在规模上次于美国，位居世界第二位，但是中国VC在总量和投资活动上与美国还有很大差距。据统计（中国科学技术发展战略研究院，2022），截止到2021年底，美国VC投资基金有5 338家，管理资本9 950亿美元；中国VC投资基金有2 496家，管理资本2 045亿美元，约是美国资本的五分之一。至于投资活动，2021年，美国VC共投资了14 411家企业，投资总额是3 320亿美元；相比之下，2021年中国VC投资了3 851家企业，投资金额是159亿美元，投资项目和资金分别占美国的26.7%和4.8%。

美国VC以私人资本为主，在美国人追求财富、敢于冒险的文化影响下，美国VC勇于投资新兴的创业企业。相较之下，中国政府在VC发展中的作用越来越重要，政府通过出资设立引导基金，或者直接设立创业投资基金，或者由国有企业成立VC基金，有效推动了全国VC的发展，国有独资投资机构、政府引导基金和其他政府财政资金为代表的政府资金仍然是国内大部分地区创业投资的主要资金来源；但是受国有资本考核的影响，国内VC机构对风险的考量增大，创业期的企业难以获得直接融资支持。

六是政府对基础研究的投入低。基础研究是创新的源头。美国政府重视基础研究的R&D投入，在基础研究上的研发经费投入占比常年维持在15%以上，因此世界上绝大多数的技术来源于美国。以美国大学、国家实验室和企业组成的研究开发体系，使美国源源不断地产生新的技术，并开发应用到商业领域。相较之下，中国在基础研究的投入不足，占R&D经费的比例2021年最高只有6%，远低于美国的16%的水平。值得注意的是，中国政府已经认识到支持基础研究的重要性，不但加大中央财政在基础研究上的投入，还利用税收激励和捐赠等多种方式引导社会资本支持基础研究，目前已经取得明显效果。如腾讯公司启动的新基石项目，旨在支持并鼓励杰出科学家进行基础研究。2023年腾讯新基石项目资助46名研究人员长达5年的稳定研究资助，共计11亿元。

七是政府在支持中小企业研发上存在差距。组织灵活、对市场敏锐的中小企业是最可能实现激进式创新或者颠覆式创新的。很多国际知名的高科技公司，都是由不知名的小企业发展壮大而来的。相比之下，大企业受自身市场范式以及垄断位置的限制，对激进式创新和颠覆式创新持保守或排斥态度。而创新具有高度不确定性，要求政府能对中小企业研发提供财政支持。美国有专门的支持中小企业研发的科技计划，即美国的SBIR计划和STTR计划，相当于政府充当了种子基金的作用。SBIR计划让小企业参与研发活动，STTR计划鼓励研究机构和小企业合作研发，不但提高了小企业的研发能力，使得小企业更掌握和了解国家科技计划的研究成果，更有利于促进科技成果转移到企业，实现商业化（李希义，2022）。

相比之下，目前中央政府层面并没有专门支持中小企业研发的科技计划。导致中小企业的研发能力较低，也使得中国的产学研之间存在脱节，产生如下尴尬局面：一边是中小企业难以获得高新技术的支撑，另一边则是大量专利技术束之高阁。

八是市场环境有待于改善。美国是市场经济高度发达的国家，构建了以私有企业为主体的创新系统和市场经济，政府通过制定法律保护产权，保持法律法规的透明性，维护市场竞争的公平性、保护知识产权、防止大企业对市场的垄断性等，鼓励企业敢于创新、追求财富。相比之下，中国在知识产权保护、维护市场公平竞争方面还存在诸多改善之处。

（二）中国国家创新系统的主要优势

与美国比较，尤其是针对Stephen Ezell（2022）所指美国的弱点，有些方面正是中国国家创新系统的优势。

一是政府支持具有体制优势。中国政府在支持创新上具有举国体制优势，政府发挥充分调动资源的优势，可以快速调整财政支持力度和支持方向，快速弥补创新系统中存在的短板和不足。

二是先进技术产业制造能力强。中国改革开放40多年，通过引入外资企业，尤其是高科技企业，通过介入产业链的生产，拥有了大批的产业工人和管理者，提高了中国在先进产业的制造能力。如美国电动企业特斯拉在上海建立生产线，苹果公司将多个生产部件或者整机生产部署在中国，都凸显中国在基础设施、产业工人等方面的优势。

三是部分新兴技术占有优势。在新兴技术领域，中国与美国的差距在减少，个别细分领域中国已经领先。从公开发表的论文和专利申请看，中国在量子通信和量子传感领域已经超过了美国，跃居世界第一位。另外，在新能源汽车、人工智能、自动驾驶等领域，中国在商业化上取得了显著成效，走在世界的前列。

四是STEM人才培养有数量优势。与美国相比，中国在STEM（科学、技术、工程、数学）人才的总量上具有相对优势。在过去的20年中，中国政府通过大量的国家投资来扩大教育规模。例如，在2003年至2007年间，政府在数十所以前没有提供博士项目的机构中设立了1 300多个新的博士项目。根据2021年美国智库安全与新兴技术中心（CSET）的研究报告，根据目前招生模式，到2025年，中国大学每年将培养超过77 000名STEM博士毕业生，而美国大约只有40 000名。如果国际学生被排除在美国之外，中国STEM博士毕业生的数量将超过美国同行的三倍。

二、提高中国国家创新系统效能的政策建议

为提高中国国家创新系统的整体效能，针对中国的不足，借鉴美国的优势，未来中国须强化企业在科技创新中的主体地位，突出政府在资助基础研究和环境建设中的主要角色，具体建议为：

一是为教育提供稳定支持和宽松环境，支持大学成为科技创新的发源地。摒弃阻碍创新的条条框框，培养具有创新思想的大学生和研究生。政府为大学提供稳定财政支持，鼓励企业和个人积极提供捐赠资助。优化学科设置，吸引高水平人才到中国执教，以内部培养为主，辅以引进方式，建设高水平STEM人才队伍。

二是充分发挥新型举国体制在科技研发上的优势。政府逐年增加在基础研究中投入比例，争取在“十四五”末达到占比10%的目标。采用税收优惠和捐赠等措施吸引企业、社会投入支持基础研究。积极落实科技创新2030—重大项目，中央和地方联动为新兴技术研发提供稳定的财政支持，加强大学、研究机构和企业之间的产学研合作，推动部分新兴技术尽快形成标准和商业化，在未来的新兴技术领域占有一席之地。

三是加强产学研合作，支持企业成为技术创新的主体。发挥国家实验室在重大技术研发和攻关中的决定作用。对投入前瞻性、引领性研究的企业予以财政、税收等方面支持，推动企业参与国家重点支持的产业技术研发。鼓励企业与高水平研究型大学和国内科研机构联合承担国家重点实验室、国家实验室平台建设，共建未来产业研究院、颠覆性技术研究院等创新平台。发挥政府在科技创新需求场景设置中的作用，以企业为主导，政府和企业合作，大中小企业融通创新，推动实现创新链、产业链、资金链和人才链深度融合。吸引国际一流人才参与中国的科技项目研发。发挥中小企业在颠覆式创新中的关键作用，尽快启动支持中小企业研发的国家科技计划，支持中小企业科技创新，推动科技成果的转化和产业化。

四是鼓励国内创业投资支持早期发展阶段的科创企业。尽快落实2023年7月国务院出台的《私募投资基金监督管理条例》，建立适用于国有创业投资的绩效考核制度，鼓励政府出资设立或者参股的创业投资对种子期和初创期科技型企业提供融资支持。采用税收优惠等方式鼓励天使投资和民营创业投资支持早期发展阶段的科技型企业，帮助企业度过企业发展初期的“死亡之谷”阶段。

五是进一步加大改革开放力度，避免中国与世界发达经济体的“断钩”。发挥中国在人力、市场、资金和行政管理上的相对优势，加大国内开放的范围和力度，保持外资企业尤其是高科技企业在华生产的产业链和供应链通畅，避免出现与先进制造业“断钩”的局面，维持中国在国际经济中的份额和竞争力。去除不合理的规章制度，对标发达国家和国际组织，与国际现行的利于创新的制度、标准和法规相向而行。

六是建立公平公正的市场环境和法规制度。加大国内知识产权保护力度，鼓励企业和个人创新。建立公平公正的市场环境，国有企业、民营企业和外资企业公平对待。建立有利于预期稳定的法律法规制度，维护企业家的产权利益，鼓励企业持续创新创业。