“第三波浪潮”中数字政府治理的阻滞与推进途径研究——基于A市的治理实践

余 丹，李忠汉

（1.中共南平市委党校（市行政学院）行政管理学教研室，福建 南平 354200；2.郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

20世纪末，我国与英美等西方国家同步出现以整合政府服务为特征的数字政府治理“第一波浪潮”；2010年开始，出现以借助数字技术提升数字政府治理水平为特征的“第二波浪潮”；2018年4月20日，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上的讲话中指出：“我们不断推进理论创新和实践创新，不仅走出一条中国特色治网之道，而且提出一系列新思想新观点新论断，形成了网络强国战略思想。”［1］43自此，我国开始形成内涵丰富的数字政府治理“第三波浪潮”。在这一宏观环境中，我国很多地方十分重视推进数字政府治理进程，取得了一些成绩，但一些地方尚未全面形成数字政府治理“第三波浪潮”，重要表现是数字政府治理过程中面临一些阻滞，有效消除这些阻滞能够助推数字政府治理“第三波浪潮”，提升我国的数字政府治理水平。

从国内外学界的相关研究来看，大量研究者探讨了数字政府治理的现状、问题及推进途径等，但只有少量研究者在研究过程中运用相关理论。此种情况在我国学界尤为明显：绝大多数研究者只是就事论事，并未在研究过程中使用相关理论，导致数字政府治理的研究水平难以得到有效提升。另外，少量研究成果关注以“浪潮观”为核心内容的数字政府治理理论，为数不多的研究成果阐述了数字政府治理“第三波浪潮”［2］，但尚未将数字政府治理的实例置于“第三波浪潮”中展开分析。在已经出现数字政府治理“第三波浪潮”的我国，能否有效助推这一浪潮将对治理现代化进程具有重要影响。鉴于此，笔者认为有必要在数字政府治理“第三波浪潮”背景下，以A市的数字政府治理为实例，对“第三波浪潮”演进过程中面临的阻滞、阻滞的成因及推进的途径展开分析。

一、“第三波浪潮”中数字政府治理的内涵、特点与阻滞

（一）数字政府治理“第三波浪潮”的内涵

英国学者邓利维（Dunleavy）于2010年系统阐释了数字时代治理的“第一波浪潮”和“第二波浪潮”［3］，他认为两波浪潮的要素如表1所示。

从表1可以看出，“第一波浪潮”和“第二波浪潮”都包含很多要素。从横向上来看，这些要素分属权力结构重塑层面和实现形式设计层面；从纵向上来看，分属重新整合、整体主义和数字化三个方面［4］2。从要素的偏向性来看，这些要素中的极少数偏向于公平一端，如传统“数字鸿沟”的终结。但绝大部分要素明显呈现出工具理性色彩，即在效率与公平这两者中，明显偏向于效率而非公平。数字政府治理“第一波浪潮”关注整合政府服务；数字政府治理“第二波浪潮”倡导借助大数据、云计算等数字技术提升数字政府治理水平［5］。

与“第一波浪潮”和“第二波浪潮”相比，数字政府治理“第三波浪潮”的内涵十分丰富：在执政党、领导人的正确领导下和政府主导下，坚持并根据现实变化稳步优化数字政府治理顶层设计，有效优化治理制度、平台、结构和环境等，整合多元主客体的合力；在实体空间和虚拟空间中兼顾技术创新驱动与制度变革驱动，因需制宜实施强度适中的非均衡政策，有针对性地调适数字政府治理的极化效应和扩散效应；防范或打破数字政府治理过程中的“低水平锁定”状态，有效维护网络安全、提升数字政府治理水平并调控不平衡程度，使治理成果惠及最广大人民群众［2］。

（二）“第三波浪潮”中A市数字政府治理的特点

身处“第三波浪潮”中的A市基于多元举措助推数字政府治理进程，主要呈现出如下特点：

1.遵循总路线优化数字政府治理的基础条件。近年来，A市遵循中央制定的数字政府治理总路线，调整原有数字政府治理的相关组织机构，赋予相应的数字政府治理职能，根据业务需要组建数字政府治理工作领导小组。A市相继出台了一系列文件，完善数字政府治理的基础条件，细化工作程序和新闻发布制度，将包括数字政府治理在内的各项工作纳入各级政府部门年度考核指标体系，确保从上到下严格执行和落实好数字政府治理工作。

2.完善数字政府治理的相关机制。这与数字政府治理“第三波浪潮”主张的“有效优化相关机制”相符。A市在数字政府治理过程中完善组织领导，成立数字政府治理工作领导小组，发展和壮大数字政府治理队伍，将数字政府治理领域的专职人员、信息员、网络运营商、网络管理员等整合于数字政府治理的协同过程中，在各网络平台上聚焦主责主业，搭建服务群众的数字平台，构建数字政府治理的良好格局。A市建立专门的信息化、集成化领导平台，对数字政府治理领域的相关人员实施扁平化管理。此外，A市还依靠移动互联网搭建的信息化领导平台，将数字政府治理的触角伸向网络世界和现实世界，确保数字政府治理能够有效开展。这些举措能够在数字政府治理过程中有效强化相关部门及人员的学习效能。

3.强化多元主体的数字政府治理能力。这与数字政府治理“第三波浪潮”主张的“整合多元主客体的合力”相符。在方案制定和实施方面，A市积极探索建立以问题为导向的数字政府治理机制，做到及时、准确地掌握数字政府治理需求。在培育数字政府治理能力方面，A市数字政府治理工作领导小组负责牵头，优化数字政府治理过程中的项目设计、过程环节和考核评估，提升数字政府治理的整体能力，助推这些部门和人员提升学习能力。在媒体运作方面，A市秉持“纳民智、听民声、集民意”的理念，牢牢抓住数字时代背景下新媒体、自媒体、数字媒体反应灵活的特点，始终把握好对舆论的引导力和主导权，将数字政府治理过程中所遇问题的负面影响降到最低，建立政府公信力。

（三）“第三波浪潮”中A市数字政府治理面临的阻滞

目前，A市已经在数字政府治理过程中取得显著成效，但在“浪潮”演进过程中面临一些阻滞，导致该市的数字政府治理尚未实现“第三波浪潮”主张的“使数字治理成果惠及最广大群体”［2］。在“第三波浪潮”中，A市数字政府治理面临的阻滞主要有：

1.数字政府治理相关制度有待完善。由于部分部门规章、操作规程尚未有效革新，未能完全上升到顶层设计层面，导致数字化推进缓慢，一些部门在实施数字化过程中存在技术难题和管理问题，也制约了数字化进程的发展。特别是往往存在着部门规章、制度建设落后于治理过程中所实施的具体举措，形成制度供给与需求之间的非均衡问题，导致在治理过程中出现失职、失效情况，因此，必须强化制度性安排。除此之外，某些部门和人员在数字政府治理过程中出现目标偏差，往往重点关注主流媒体、领导意见，忽视了最基层客体的需求，导致数字政府治理部门难以全面掌握治理需求，阻滞了数字政府治理水平的提升。

2.数字政府治理的相关机制不够完善。首先，执行机制不够完善，执行效能与治理需求明显非均衡。少数部门和人员尚未完全适应数字时代的要求，难以有效发现数字政府治理过程中的风险，对风险的预警处置不及时，介入处置不规范。此外，不同的政府部门在相关人员的配备上、在物资装备的保障上、在涉网控网的能力素质上存在一定差距。少数基层政府部门的技术装备落后、技术应用能力不足。这些情况导致数字政府治理预案难以得到有效执行，可能延误时机、丧失主动，与治理需求明显非均衡。其次，分析研判机制不够完善。进入数字时代后，移动互联应用技术的普及使信息能够在瞬间活跃，给数字政府治理过程中分析研判的时效性造成很大难度。A市不同政府部门在此方面的差异较明显：城区的网络信息员建设较早，工作基本能够覆盖辖区数字政府治理所涉及范围；各县尤其是山区县的数字政府治理力量相对薄弱，对数字政府治理过程中诸多事项的分析研判运作不佳，容易出现决策失误，表明分析研判机制的运行效能与治理需求非均衡。

3.数字政府治理效能与治理需求非均衡。A市在数字政府治理的过程中，亟需加强部门及工作人员的能力提升，A市少数区县的政府部门及某些人员不习惯主动跟企业、民众开展合作，往往采用的是消极或者被动的姿态应对上级要求，特别是缺乏与数字政府治理客体尤其是媒体记者进行有效沟通的技巧。在实施全方位管理方面，某些政府部门的基础数据搜集工作有待优化，尚未将论坛、网站、博客、微信群和QQ群等有效纳入管理范围，数据更新不及时，致使数字政府治理信息掌握不够，给网络谣言的散播留下了一些时间和网络空间，难以切实满足诸多客体的治理需求。

二、“第三波浪潮”中数字政府治理面临阻滞的成因

我们将A市数字政府治理置于“第三波浪潮”中展开分析，能够发现该市数字政府治理面临阻滞的原因，主要有宏观方面和微观方面。

（一）宏观成因：数字政府治理速度与数字时代变化速度非均衡

随着信息技术的快速发展，人们的生活方式和工作方式发生了翻天覆地的变化。在社会信息化进程中，数字技术的应用已经成为必然趋势。然而，由于传统管理体制的惯性作用以及相关政策法规的限制，数字政府治理推进的速度相对较慢。

1.数字政府治理推进的速度与数字时代变化速度非均衡，具体表现为前者慢于后者。数字时代具有明显的符号化、信息化、网络化的特征，这些特征同样也赋予数字政府治理某些特殊性。数字政府治理几乎不再受时空限制，现实世界和虚拟世界的任何一个角落都有可能与数字政府治理相关，创新可能在很短的时间内展开，与创新相关的信息也可以在极短的时间内扩散。一旦创新过程中出现问题，相关消息极有可能在人们毫无防备的情况下迅速扩散，造成不良影响［6］。对于数字政府治理而言，及时发现和解决问题是至关重要的一环，就目前治理环节而言，数字政府治理缺失一套完善的风险预警机制，不便于快速响应突发事件并采取相应的措施来解决相关问题。同时，数字政府治理还由于缺乏强大的数据分析能力，未能更好地了解公众需求以及舆情动态的变化趋势。

2.数字时代的来临形成了诸多变化，针对这些变化，与数字政府治理相关的体制机制必须进行相应革新。具体来看，A市少数部门和人员对数字政府治理存在懈怠思想，他们倾向于采用传统方式展开管理、提供公共服务，对数字政府治理工作存在一些认识不到位的地方，甚至在创新过程中会出现较为明显的对立情绪。在数字时代背景下，目前数字政府治理往往是在总结经验的基础上展开，属于“行政发展”而非“发展行政”，对数字政府治理的研究也偏向于个案分析和实践探索。随着互联网的发展以及移动互联网的兴起，越来越多的人们开始使用电子政务系统，这为数字政府治理提供了更多的机会。

3.针对数字政府治理的考核体系还不够完善，相关部门和人员在数字政府治理意识上也还不够强烈。A市一些政府部门虽然已经将数字政府治理纳入年度考核，但是，由于没有具体的考核办法和有效的评价方式，只要不出现明显缺项，该项指标就不会被扣分。同时，在数字化进程中还会出现一些问题，如部分地区的数字化建设滞后，缺乏必要的资金支持。此外，数字化建设也存在一定的技术难点，如数据共享、隐私保护等问题。这些情况表明，数字政府治理推进速度慢于数字时代变化速度，导致A市在数字政府治理过程中出现非均衡问题。

（二）“第三波浪潮”中数字政府治理面临阻滞的微观成因

1.数字政府治理能力不足以助力实现目标。数字时代的全面来临产生了网民这一群体，与之相对的则是非网民，《第51次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2022年12月，我国网民规模为10.67亿，互联网普及率达75.6%［7］。按照这一占比进行计算，2022年A市265万人中有200.34万人是网民。庞大网民规模形成的网络噪音放大、剧增，从某个方面来看，可能阻滞了“第三波浪潮”中的数字政府治理进程。目前，在我国的数字政府治理过程中，某些问题一定程度上源于网络背后的推手、不明真相的网民肆意传播不利于展开数字政府治理的虚假信息等［8］。这种情况在数字政府治理过程中不同时段、不同程度地产生负面影响，极大地考验着有关部门和人员的能力。当前，互联网虚拟世界中存在不少故意抹黑我国政府和行政制度的境外力量，他们会为了获利而制造谣言、策划舆情、煽动对立甚至诋毁政府，数字时代的特殊性让这类组织和个人很容易不断挑战数字政府治理的权威，阻滞相关部门及人员助推数字政府治理水平提升。

2.人才队伍建设有待强化。面对数字时代带来的挑战，一些部门和人员尚未有效适应新环境，未能在网络的聚焦下有效开展各项工作，对数字政府治理缺乏必要的业务素质和能力［9］。近年以来，A市在人员招录过程中，某些基层单位较难招聘到专门从事数字政府治理工作的专业人才，一些部门通过抽调培训等方式，从现有人员队伍中选取人员进行一段较长时间的在岗磨炼，这意味着数字政府治理过程中将较长时间处于学习阶段。此外，人才培养方面面临较大缺口，公务员招考中岗位设置不够问题突出。可见，A市数字政府治理的人才数量存在明显缺口，对高质量开展数字政府治理工作造成很大影响，阻滞了数字政府治理进程。

3.数字政府治理的技术支撑有待强化。数字政府治理的有效展开，需要先进的数字技术加以支撑，但A市少数下辖县的数字技术建设相对落后，制约了数字政府治理整体水平提升。这些地方在数据库建设、信息中心建设等方面，未能完全与市级、省级其他相关部门互联共享，物联网、云计算等数字时代的新技术还需要进一步融入数字政府治理系统。这些地方在技术设备、技术应用和技术共享等方面均存在问题，致使A市在数字政府治理工作中信息的搜集、汇总、比对、分析、储存等环节上稍显被动，这些情况对数字政府治理形成一定负面影响。

三、“第三波浪潮”中数字政府治理的推进途径

“第三波浪潮”中数字政府治理的宏观推进途径是，借助非均衡手段加快数字政府治理速度，减少非均衡问题。

（一）持续完善多主体协同合作机制

完善多主体协同合作机制，能够有效帮助A市诸多部门和人员在数字政府治理过程中提升自身水平。为了实现数字政府的可持续发展，应该确保各职能部门的独立性，并加强集中统一的领导和指挥，消除部门之间的隔阂，促进数据的联通，提升从顶层设计到具体实施的水平，以及形成有机的规划、组织和协调，从而提升各部门的团结合作精神和创新意识。一方面，要重点加强信息化建设，数字政府治理工作必须借助现有信息系统以及相关的信息系统，形成信息资源共享的数据库、测算平台等，通过云计算增强数字政府治理能力，将数字政府治理工作纳入工作计划［10］。A市的政府部门有必要进一步优化数字政府治理系统，利用好公共资源，建立内部数据收集、储存、分析等功能强大的信息管控网，同时又与其他相关信息网络相链接，在数字政府治理过程中实现问题早发现、早引导、早管控、早处理。另一方面，数字政府治理需要协同合作的主体分为内部主体和外部主体两个部分。内部主体主要是政府各部门和人员，如网安部门要负责对网络舆情进行实时监控，负有第一时间发现数字政府治理过程中相关风险的职责；宣传部门要负责与媒体沟通，实时掌握与数字政府治理相关的舆情动态，向上级报告舆情发展情况，统一宣传口径，制定新闻发布方案等。这两个部门分属政府内部不同的机构，如果它们无法协同合作，数字政府治理将受到负面影响。因此，A市必须有效完善多主体协同合作机制，尤其要注意强化建设协同合作机制的力度，强化各治理主体、治理因素的协同性。

（二）强化多元主体的数字政府治理能力

首先，强化人员的应急能力。政府部门的人员要定期接受数字政府治理能力培训，数字政府治理的复杂性决定了此类培训绝不能流于表面，而是要邀请专家授课、设计实战演练、设置专门考核，力争在较短的时间内增强大部分基层人员的数字政府治理能力。其次，强化舆情引导能力。舆情引导需要秉持公开透明、谨慎管控、公正客观、依法惩治等原则，讲策略、讲水平地引导舆情，尤其是在与数字政府治理相关的舆情爆发初期，不能采取过于强硬的手段介入管控，除了要迅速控制住造谣者和负面信息发布源头之外，必须谨慎处理相关文章、图片、视频等，相关人员有必要在引导能力上进行专业培训。再次，培养新闻媒体应对能力。在对待新闻媒体的认识上，数字政府治理过程中必须正确面对媒体监督，虚心接受媒体建议，有礼有力回应媒体提问，将媒体视为推进数字政府治理工作的积极力量。如果发生负面的舆情，政府部门要依法依规与媒体和相关网络平台联系，不搪塞、不敷衍，也不节外生枝。面对媒体提问，态度要诚恳，要在充分掌握事实、充分考虑后续管控行为的基础上主动回应。如果有新闻媒体对采访素材恶意断章取义、有失偏颇，有关部门要将情况及时反馈，邀请新闻主管部门介入，敢于再摆事实、再讲道理，切实维护政府部门形象。

（三）强化人才队伍建设

强化人才队伍建设，有助于优化数字政府治理的人才环境。为了实现数字政府建设的目标，工作人员应当摒弃传统的办公和服务理念，加强信息服务和公开意识，以适应政府管理和服务模式的变化。首先，提高对数字时代的认识。政府部门及人员要尽快提高对数字时代的认识，充分认识到自身是数字时代的一分子，充分认识到数字政府治理工作十分重要、复杂、敏感，充分认识到自身在生活工作中的一言一行都可能影响数字政府治理。其次，提高责任意识。在政府部门内部加强数字政府治理工作宣传，不断提升相关人员的创新能力；重视宣传责任意识，培养广大人员的新闻素养；强化与媒体合作、利用好媒体的意识；全面加强数字政府治理相关人员的培训，通过教育培训培养一批人文素养良好、人格魅力高尚、业务能力精湛的数字政府治理人才。再次，增强规范意识。要充分意识到，只有依规创新才能从根本上保障数字政府治理得到稳步推进，还必须加强对公务员信息安全意识的培养，确保数字政府信息安全措施得到有效实施。在依规创新的同时，也要注意主动、适当公开创新活动的相关信息，让创新活动在群众的监督下进行，为顺利开展数字政府治理奠定良好的群众基础。此外，为培养出具有高素质和高技能的信息人才，还应该加大对培训机构和教育学校的投资力度。

（四）强化政务云平台建设，完善绩效管理

数字治理的实施将极大提升政府的透明度和规范性，以满足公众对多样化和个性化公共服务的需求。为此，政府应当优化流程，既要保证服务的便捷性，又要确保服务的公平性和公正性，这一举措能够优化数字政府治理的基础，助推诸多部门和人员在兼顾制度创新与技术创新的前提下有力提升数字政府治理水平。强化政务云平台建设，主要包括：使用好、维护好相关装备，让其在需要的时候发挥效用；有效管理其他重要的软件，真正让技术装备发挥效用。一方面，在数字政府治理过程中，必须重视对网民的引导，按照虚拟世界的规则行事。要加强对政府部门信息员队伍的管理，要求他们在遵守相关纪律的前提下，以普通网民的身份对相关舆论进行正面引导，以实事求是、以理服人、态度诚恳的作风，以较一般网民先进的技术手段参与网民的信息发布、时事评论、发帖跟帖等活动。另一方面，在数字政府治理过程中，还必须切实完善绩效管理。对数字政府治理工作的绩效考核，要在一般性的绩效考核之外，加入反映其特殊工作性质的考核指标，并相应提高特殊指标的权重，有效调动相关人员的积极性，提升数字政府治理水平。