健全“三治结合”乡村治理体系的几点思考

吴昕春

(合肥师范学院 马克思主义学院,安徽 合肥 230601)

“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”(简称为“三治结合”乡村治理体系)是党中央总结新时代乡村治理实践经验,全面推进乡村善治目标实现的一项重要制度安排。为促进“三治”有效结合,充分发挥乡村治理体系的制度效用,需要在理论上明晰“三治结合”乡村治理体系的内在逻辑,创新“三治结合”的运行机制,充分发挥乡村多元治理主体的积极作用,在有效促进乡村治理水平和治理能力现代化进程中,实现“健全”乡村治理体系的历史性目标。

一、新时代乡村治理体系的特征与内在逻辑

(一)规范使用乡村治理体系概念

准确理解新时代乡村治理体系的内涵及其内在逻辑是推进乡村治理体系建设,保障乡村治理有效的重要基础。如何认识和表述新时代乡村治理体系,目前的一些研究文献在概念表述上并不一致,与“三治结合”乡村治理体系表述不同的有两种较为典型的表述,一种是“三治合一的乡村治理体系” ,另一种是“三治融合的乡村治理体系”。“三治合一”和“三治融合”乡村治理体系的表述,作为对治理主体的意识活动和治理实践中治理工具选择的思考或者是提升治理有效性的策略方案,具有其合理性,但用于表述乡村治理体系的概念是缺乏依据的。

“三治结合”的乡村治理体系是党和国家关于实现农村治理现代化的一项制度安排。党的十九大《报告》首次提出了“乡村治理体系”的概念,正式确立在实现国家治理现代化的总体框架内,“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的目标任务［1］,并将其视为新发展理念,作为实施乡村振兴战略的组成部分。其后党和政府在相关重要文件中对着力建设的乡村治理体系的表述始终是稳定的、一贯的。2019年6月,中办国办出台加强和改进乡村治理的专门性《指导意见》,坚持“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”“走中国特色社会主义乡村善治之路”的表述;建设目标要求至2035年,“党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善,乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序,乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”［2］。2019年,中央四中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设,在若干重大问题的《决定》中再次明确健全“三治结合”的城乡基层治理体系［3］,并作为构建基层社会治理新格局的重要内容。2021年4月,党中央国务院发布加强基层治理体系和治理能力现代化建设的《意见》,规划设计“力争用5年左右时间,建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与,自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。在上述关于乡村治理体系制度的顶层设计文件中,都只是明确提出“三治结合”乡村治理体系的概念,而没有其他表述。

目前,学界存在的“三治合一”及“三治融合”乡村治理体系等不同表述,会造成乡村治理体系在概念使用上的不规范。概念不能规范统一,反映出在认识层面对“三治”之间逻辑关系还未形成统一认识,在实践中可能会导致不同治理形式的相互替代和策略混乱,应予以必要的厘清和规范。

(二)“三治结合”乡村治理体系的内在逻辑

“体系”是指由若干要素或相互关联的部分组合而成的一个具有特定功能的有机整体。“乡村治理体系”这一有机整体,是由三个既相互联系又相互独立的治理方式组成,自治、法治与德治三者结合发挥系统整体功能作用是其显著特征。

在乡村治理论域下,自治、法治和德治的逻辑关系是三者之间既相互联系,又相对区别。三者的相互联系在于三种治理方式具有相同的价值取向与治理目标,都是实现乡村社会“善治”目标的具体方式。三者的相对区别在于,首先是乡村治理中的自治、法治、德治三种方式并不是并列关系。“三治”乡村治理体系是一个一主多元的架构［4］,在体系中,一主是自治,法治和德治是多元,“三治结合”的本体是自治［5］。也就是说,村民自治是现时代乡村社会治理的基本制度框架,“在整个乡村自治秩序中,自治是基本制度安排,法治、德治是自治的原则和方式,它们规范制约着自治的运行”［6］。也有学者认为三者是“一体两翼”关系,即自治为体,是本位目标,法治和德治为两翼,法治为保障,德治为基础［7］。其次是自治、法治和德治三者功能作用各有侧重,《指导意见》要求“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”,明确“自治是法治和德治所追求的目标,法治是自治和德治的保障,德治是自治和法治的基础”［2］。

二、“三治结合”机制有效的实践要求

“三治结合”乡村治理体系的体系效能取决于自治、法治和德治的实践效能以及三者结合所发挥的系统治理效能。按照十九大《报告》中提出的“健全”乡村治理体系的工作目标要求,重视对“三治”结合机制进行深入研究,搞清“三治”有效结合的机制及其方式,开展针对性建设,才能充分彰显各自功能优势,切实发挥“三治”结合的互补效应、协同效应,实现治理体系集成效应的最大化。

(一)“三治结合”表明现代乡村社会治理具有复杂性和系统性特征

这是由现代乡村社会的特点所决定。城镇化的推进不断“撕裂”和“解构”了传统乡村共同体。乡村人口和资源的可流动性使得乡村成员身份认同出现困难;市场经济的逐利性和乡村宗法意识的传承浸透,特定目标治理中可能发生共同体利益分化、主体目标异化等情态。村民利益矛盾冲突的原有形态与新时期的新常态相互交织,表现更加复杂多样。原有乡村共同体道德规则的现代转化,乡村法治意识和法制权威的自觉增强,都存在相对滞缓的薄弱环节和诸多困难,乡村治理体系面临着既要适应新时代治理发展需要的自身再造,又要克服制约治理有效性的落后方式,既要调解日益增长的公共事务治理过程中乡村成员内部经常性矛盾纠纷,又要解决来自乡村外部资源输入而带来的利益分歧和冲突等艰巨任务,单纯的治理形式往往陷入功能不足的窘境,“三治结合”突显了现代乡村需要实施系统性治理和实现治理系统性的客观需求。

(二)“三治”结合的运行机制

“结合”是一种运行,保障“结合”有效和高效,健全运行机制并维护运行机制的有效性是关键。“三治结合”的运行机制应当重点包括以下几方面：

1.党组织统一领导机制。在有关加强和改进乡村治理的制度设计中,加强“党组织领导”是乡村治理体系制度中的重要内容。党的基层组织工作《条例》明确要求“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,“加强对各类组织的统一领导,打造充满活力、和谐有序的善治乡村,形成共建共治共享的乡村治理格局”［8］。这从党内法规层面规定了党的基层组织在“三治”结合过程中的领导地位,党的基层组织是乡村治理体系的核心。基层党组织的“统一”与“领导”既是一种政治制度,也是“三治结合”得以有效运行的机制,体现在基层党组织具有领导、指导、统筹和整合乡村多元治理主体行为的功能。在乡村治理实践中,基层党组织的思想建设机制、组织保障机制和党建引领等工作机制的有效运行为乡村多元结合治理提供了主体能动性保障和治理运行机制保障。

2.学习教育宣传机制。“三治结合”乡村治理体系既涵盖国家和社会治理的理念、机制、格局等一系列新治理的范畴,也包含其乡村治理形式中治理结构、治理机制、治理技术等多方面内容,需要对此有正确的认知、采取恰当的行为,才能产生良好效果。乡村治理深化过程是治理主体知识能力提升的过程,也是乡村社会生态塑造的过程,如欲使治理进程高效,治理主体就需要经常性接受外部理念、知识、技能等灌输指导,不断将治理目标、规则、政策等内化并付诸治理实践,这也是学习教育宣传机制发挥作用的过程。学习教育宣传机制主要包括制度化政策学习机制、主题培训机制、主体间信息交流机制、经验总结与典型示范带动机制以及批评与反思机制。通过这些机制的充分作用,作为治理主体的组织内部先进性意识、乡村共同体意识不断增强,不同治理主体间的利益价值得到有效整合,为三治结合协调治理行动提供坚实的思想基础。

3.主辅共治机制。在乡村治理体系结构中,存在两种主辅结构关系：其一是主体的主辅关系,体现在基层党组织的领导与其他治理主体的被领导之间;其次是治理形式的主辅关系,表现为村民自治为主,德治法治为辅,德治法治在村民自治框架内实现相互间的不断融合。在以主辅关系为特征的乡村治理体系结构中,如何既体现主辅关系特征,又保障实现多元共治目标,要点在于维护乡村治理制度所确立的正式机制的权威。确立党组织领导共治的组织机制,完善预防主体角色偏差的约束修正机制;建立促进法治规范和德治规范及时有效转化为乡村自治章程、村规民约的内化转化机制;形成基于数字网络技术的共治平台和开放政府、服务政府建设机制及保障多元主体共同参与、有序参与、有效参与机制;完善不同主体利益表达机制、社会资源引入的决策机制及主体行为激励机制等,从而创建党建引领,多元主体角色互补、相互促进、相得益彰的治理环境,实现“三治结合”治理体系效能最大化。

4.协商协调机制。由于乡村治理主体多元,治理方式、治理工具和治理规则多样,多元共治中的协商协调必不可少且十分重要。可协商协调性在乡村治理实践中着重表现在以下两个方面：一是决策过程中不同治理主体利益的协调。主体参与治理的目的各不相同,其背后都是受自身利益支配,通过协商协调平衡利益需求是治理有效的基础条件;二是治理运行过程中的治理规则协调。各类治理规则由于其生成的系统不同,运行过程中可能会产生规则冲突。冲突和不协调问题的存在会降低治理绩效、增加治理成本,因此也需要及时进行协商协调。协商协调机制既可以是正式机制,也可以是非正式机制,在充分发挥村民民主议事等正式机制的协商协调职能的同时,在事务治理的事前、事中和事后,积极探索创新行之有效的非正式机制,重点是不同层级之间的上下沟通机制、不同利益主体的多方互动机制,治理规范和工具的相互调适机制,治理效果的正负反馈机制等。

(三)提升“三治结合”机制效能的实践要求

1.正式治理制度刚性适度。为实现乡村治理目标,党和政府已经建立较为完善的正式制度体系,包括“三治”的内部机制和外部机制,这些制度机制应该保持刚性约束力,以克服治理主体缺位易位和责任推诿问题。一方面,正式制度的刚性原则在乡村社会贯彻并不是一件容易的事情,传统乡村“熟人”社会的亲情关系、裙带关系特征在现代乡村社会仍有遗存,事务治理过程中制度规则可能因“变通”而刚性不足。另一方面,乡村的上层强势部门不当用权,诸如学界讨论较多的乡村治理过程中出现的“政策搁置”与“模糊执行”、法治“人治”化等现象,也是制度刚性不足的表现。

2.非正式治理机制灵活适宜。相对于正式制度机制,非正式治理机制既可以是乡村共同体内生成的规则或习惯,也可以是正式治理机制的适宜性延伸。面对和解决复杂多样且不断新生的问题,达到治理目标,应该重视非正式治理机制的引入和补充。目前,不少学者都认可一些非正式治理机制在乡村治理中的积极作用,肯定这些非正式治理机制可以整合人们的价值需求,协调矛盾解决中可能出现的“理”与“情”之间的冲突,强化治理主体与共同体成员之间的社会信任感,有利于促进形成乡村社会共识。比如,有学者提出的基层治理过程中存在的“说服”行为就是一项很重要且具有典型性的非正式治理行动机制。说服机制是“基于互动形式,策略性地运用语言、情感、行为等要素达到某种共识的过程”［9］。说服可以是在正式制度下的非正式运作,也可以是正式制度机制外的补充。有学者将“柔性治理”非正式机制引入治理过程,认为“柔性治理”主要表现为“矛盾化解的依据具有一定的灵活性”,“社会力量通过情感关怀、心理慰藉等方式构建与社会成员建立起非正式关系并达到非强制劝说的目的”［10］。在乡村治理实践中,适当引入“柔性治理”机制,强调治理双方在互动过程中通过建立信任,以“柔软”和“灵活”的方式来化解矛盾,实现治理过程合作或行动趋于一致。“柔性治理”机制运用于乡村利益矛盾突出的拆迁、信访等事件处理时能产生良好效果。

3.治理机制创新补充适时。乡村治理是一个动态的过程,在这一动态过程中会不断产生新情况新问题,会不断出现新变化新要求。因此,治理机制的与时俱进、发展创新是保障“三治结合”治理体系有效高效的常态。新时代乡村治理的新变化突出表现在,乡村治理方式由宏观治理为重转向微观治理为重,便民化、高效化、数字化、一体化的工作目标要求有相应的适时的制度安排来保障。同时,治理过程更应持弹性开放的态度,多元治理主体通过能动性的发挥积极将非正式机制及时补充或“嵌入”正式制度机制之中。

三、治理主体性发挥是实现“三治”有效结合的关键

目前,乡村治理体系在治理实践中仍然存在诸多治理难题,治理主体性原因应该是其主导方面。强调治理制度完善对于有效治理的重要性不言而喻,但深究制度发生作用的机理正在于制度内化于治理主体并经过主体的转化而发生效用。

(一)乡村治理的主体与主体性

关于乡村治理主体的确认,可以根据“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障,共治共建共享”的国家治理总体格局,在乡村场域中来理解治理主体,那么,地方党委和政府、村民自治组织、村民和乡村其他经济社会组织是多元化治理主体中的重要主体(1)有学者将乡村治理主体分为内源型、外源型、内—外联合型主体。乡村治理内部型主体包括村党支部、村民委员会、村民小组、村民议事会、村民理事会、村民监事会、乡村精英(新乡贤)以及普通村民等。内部型主体是乡村治理的直接参与者,也是乡村治理规范的制定和实施者。乡村治理外部型主体包括基层党政机关、外来企业、公益性社会组织以及外来务工经商人员等。外部型主体虽然不是乡村治理的直接参与者,但是由于这些主体可以通过行政管理、投资、社会服务等方式作用于乡村治理,在很大程度上已经成为乡村治理中的重要力量。内—外联合型主体主要指通过资本、自然资源等媒介联结乡村内、外主体而形成的共同治理力量,其中以“企业+农户”性质的专业合作社为典型。参见高其才.健全乡村自治法德治相结合的治理体系［EB/OL］.(2019-02-26)［2022-05-07］.https：//m.gmw.cn/baijia/2019-02/26/32561969.html.另有学者认为,目前乡村治理已形成以基层政府为主导,村“两委”为基础,乡村精英、普通村民、传统宗族权威等为主体的多元乡村治理格局。参见杜智民,康芳.乡村多元主体协同共治的路径构建［J］.西北农林科技大学学报(社会科学版),2021(4)：63.。对此,中央文件和国家相关制度文件已经明确,各种治理主体的权力权利边界和治理责任在相关制度文本中也有明确规定,理解上没有太多分歧。

主体性是一个哲学概念,基本的含义是主体所应有的独立、自主和个性化的特征,这些特征不仅表现在认知、情感、意志方面,也表现在行为目的性方面,主体性在主体与客体的互动过程中显现出来。治理主体虽然具有个体和组织等不同形式,但作为行为主体也应具有主体性特征。治理主体性是指治理主体所具有的独立、自主和责任的态度和信念并采取负责任的行为,是主体在治理实践中表现的自主性、能动性和创造性。

(二)乡村治理主体的问题表现

1.自治主体缺位导致乡村治理过程缺少内生动力。治理缺位主要体现为主体短缺和主体能力不足两方面。乡村“空心化”是现时许多乡村的图景,长期远离乡村的村民,虽然传统的乡民身份未变,但他们对乡村的归属感和集体认同感已逐渐淡化,乡村治理主体的角色意识和责任感已经模糊,因而参与乡村治理的愿意度及参与治理的效能感低下;留守村民中存在年龄结构失衡,认知能力和专业化能力与治理主体要求不够吻合、不相适宜;乡村自治组织不同程度存在人才匮乏、结构老化,呈现出乡村自治主体的缺位。

2.法治主体越位导致乡村治理过程行政化。主体越位既表现为超越主体自身的责任和权力边界,泛化权力、过度用权,也表现为干预或剥夺其他主体的应有权利。政府行政为法制授权,行政权行使是法治的组成部分。由于地方政府在乡村治理的资源输入、治理力量保障和治理方案供给等方面处于主导和优势地位,因而在某些具体事项的治理过程中出现越位代替的现象。有学者研究认为,由于地方政府为了完成某些乡村治理任务而采取的“行政嵌入”和“行政替代”,导致“乡村治理内生性主体的村民在乡村治理的实际过程中被去参与性、被客体化及被边缘化的情况日益显现”［11］。同时,政府在事项治理中的“行政下沉”,“村级组织被高度吸纳进科层化治理体制内”,“乡村治理日益去主体化与悬浮化”［12］等现状是行政权力泛化的具体体现。行政权主体对自治主体的替代导致三治结合的权力与权利边界模糊,也抑制了自治主体的能动性发挥。同时,乡村普法、执法的法律事务岗位人员不足,法制权威意识、守法依法的行为意识不强,在事项治理过程中出现以权代法、“选择性执法”,形成用法难、执法难等问题,实际上也是法治主体的越位。

3.德治主体弱位导致道德的价值引领支撑功能弱化。德治主体弱位主要表现在自身道德进步与接受道德约束自觉性不能与时俱进,乡村社会德育过程中不求实效而产生的形式主义,促进德育内容的时代性、目标性呈现滞后,时代发展的道德内涵和法制规则与村规民约转化结合度不高,参与治理的功利化行为选择,多元主体间信任缺失,对失德行为的道德评判失准等诸方面。

(三)增强乡村治理主体性的路径

乡村治理主体是乡村治理制度的践行者,主体性发挥为乡村治理有效提供内生动力。乡村治理过程中,建立制度固然重要,但制度只有成为治理主体性组成部分,制度才更加具有效用。在外部资源输入相对有限的条件下,乡村治理体系的系统效能及具体治理方式的有效性受治理主体性程度的制约,因而,增强乡村治理主体的主体性是一项需要加强的工作。

1.经常性的自我认知与反思,激发主体自主性。新时代推进乡村振兴和实现乡村治理现代化是党和国家的战略决策,多元乡村治理主体共同担负着实现治理有效的重大历史任务。同时,不同治理主体在三治结合的乡村治理体系中承担不同的职责,具有不同的任务,应经常性地学习党中央的新决策新部署和新要求,领会治理目标任务,理解规范治理行为的制度机制,落实治理方针政策,构筑有效履行治理主体责任的理论基础和思想基础。在具体事项治理的过程中,不断总结经验,研究问题,解决难题,治理主体角色意识、担当意识的提升和自主性、能动性的充分发挥是实现治理有效的重要基础和保障。基层组织作为乡村治理主体应发挥组织和动员功能,起引领带动和示范作用。

2.尊重多元治理主体的权利,激发主体能动性。应该承认,在乡村治理的主体结构中,村民的主体地位和自治权利的尊重保障是相对弱势的。有学者提出“改变传统乡村治理中国家权力、资源的再次下乡,向乡村治理的微观主体农民赋权”的主张［13］,反映出保障村民自治主体权利的相关制度没有真正落实,内生动力不足问题实际上也是主体能动性发挥不足的问题。在多元主体协同共治中,基层法治主体需按现实治理需要,科学重构自身角色。“基层政府应是乡村治理的协调者、能促者、监督者、服务者和资源分配者,而非管理者、控制者和资源垄断者,特别是乡镇干部,应厘清自身角色,改善服务态度,增强实干能力。”［14］

3.主体间的相互约束与激励,激发主体创造性。“三治结合”乡村治理体系在组织架构上是坚持整体论,目标是建立乡村治理共同体。主体间的相互约束与激励是形成共同体的重要条件,相互约束是要防范治理主体权力不当使用和权力运用不力等权力偏差。相互激励是支持保障相关主体的积极履职行为,权威组织应具有鼓励接纳其他主体在解决问题的治理过程中所采取的试验和探索的勇气和宽容精神,鼓励相关主体对正式制度的坚守和对非正式机制的尝试,在相互激励中充分展现主体的创新性精神。