我国档案信息化建设政策法规体系研究——面向《“十四五”全国档案事业发展规划》目标要求的调查与展望

文利君 周文泓

（中国人民大学信息资源管理学院，北京，100872）

自《全国档案事业发展“十五”计划》首次明确地将档案信息化建设作为战略任务以来，政策法规一直为档案信息化建设提供顶层设计与落地保障。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》（下文简称“《档案法》”）新增了档案信息化建设专章，首次将档案信息化建设写入效力最高的档案法律中，进一步强调了各地政府应将“档案信息化纳入信息化发展规划”。［1］《“十四五”全国档案事业发展规划》（下文简称“‘十四五’规划”）要求加强档案信息化建设的制度和政策供给，档案信息化建设相关政策法规的体系化建设进一步显示其重要性。因此，面向“十四五”期间的档案信息化建设目标，探析政策法规体系已有的构建进展与发展空间将是未来重要的工作内容。已有研究中，一部分学者对档案信息化建设的政策选择进行了研究［2］，而更多的则是通过对档案政策的梳理发现其中有关档案信息化建设的内容，如档案信息化建设的必要性、发展趋势等。［3-5］具体来看，对档案信息化建设中的具体分支“电子文件”这一领域的政策研究较多，主要从国外政策情况、电子文件证据性、电子文件长期保存等视角展开政策分析。［6-8］整体而言，目前的研究尚未充分从时空整体的角度梳理档案信息化建设政策法规体系发展情况，也未基于“十四五”规划的情境展开分析讨论，有待融合两个角度形成更符合实践需求的研究成果。因此，本文将梳理《“十四五”全国档案事业发展规划》中对档案信息化建设的要求，采用政策文献计量的方法［9］，对中央层级档案信息化建设相关政策法规展开调查，对其建设现状、关注热点、发展变迁等展开系统地描述分析，在调查分析的基础上，结合“十四五”规划中对档案信息化建设的具体部署，对我国档案信息化建设政策法规体系的完善进行展望。

1 档案信息化建设的目标要求：基于“十四五”规划的内容解析

档案信息化建设在“十四五”规划中不仅作为主要任务设置专章，而且融于规划的各个方面，通过对“十四五”规划相关内容的提炼与梳理，可明确档案信息化建设目标及其要求。其一，完善发展保障机制。一是在国家相关政策和重大举措中强化电子档案管理要求，为档案信息化建设营造良好环境，推进档案信息化融入数字中国建设；二是明确主体责任，各级党委、政府及企事业等相关主体应将档案信息化建设纳入相应规划之中，建设工作协调机制；三是加强政策法规及标准供给，完善档案信息化建设的制度和政策，推进电子档案、数字档案馆等重点领域的标准建设；四是推进档案信息化基础设施建设；五是开展监督指导工作，对档案网站建设、电子数据归档等关键环节进行监管。其二，建设数字档案资源体系。从电子化迈向数据化推进档案资源的数字转型，一方面要继续加快档案数字化工作，推进存量档案数字化，另一方面要落实电子文件、政务数据、科研数据等原生性数字资源的归档，并对其单套制归档提出更高要求。此外，资源建设也要迈向集成化，对档案资源开展更为有序、系统的组织，推动专题档案目录和档案专题数据库的建设。其三，提升数字化服务水平。在资源开发层面，探索知识管理、人工智能、数字人文等新兴信息技术在档案信息深层加工中的应用。在资源服务层面，积极开展在线服务，通过网络开放档案目录，推进开放档案全文在线查阅；同时，进行档案信息资源共享平台建设，实现档案信息资源跨馆、跨层级、跨部门共享利用，推动档案资源服务融入国家公共服务体系。其四，保障档案信息安全。一方面，对档案信息化建设中的数字化、信息系统建设等关键环节实施监控；另一方面，从基础设施、信息技术到体系机制全方位形成系统和信息的管控体系，并结合备份工作全面提升档案数字资源安全管理能力。其五，重点推进数字档案馆建设。以互联互通的档案信息系统为抓手，助推数字档案馆（室）建设，加强大数据、人工智能等新一代信息技术在数字档案馆（室）建设中的应用，探索电子档案管理的升级再造，实现数字档案馆的智慧化发展。其六，加强科技创新和人才培养。进一步探索信息技术与档案管理的深度结合，对电子档案长期安全保存、档案数据治理等相关内容进行探讨，丰富与革新档案信息化建设内涵。此外，要提高档案专业人员运用信息技术的技能，引导档案专业人员适应信息化要求，培养档案信息化建设领军人才。

2 面向“十四五规划”的政策法规建设情况调查与分析

2.1 调查与分析方案

为了解目前档案信息化建设政策法规体系的建设现状，本文以国家档案局官网、档案政策法规库、北大法宝、国务院政策文件库为主要数据来源，按照逐份阅读、人工筛选的方式选出了涵盖档案信息化建设这一议题的中央层级政策法规55份。使用政策文献计量的方法，从政策法规的类型、发文主体两个角度对档案信息化建设政策法规进行描述性统计分析，从外部特征了解档案信息化建设的政策供给情况；采用词频分析与关键词分析的方法，从内容层面厘清政策的关注热点与演进情况。政策关键词的构建采取编码的方式进行，以每份政策的词频统计情况为参考，结合人工阅读的方式赋予每份政策法规3到5个能代表政策主题内容的关键词，如赋予《档案数字化外包安全管理规范》以关键词：档案数字化、安全。其后运用可视化分析软件CiteSpace5.8进行政策关键词共现分析、热点关键词时区演进分析，获得可视化的分析结果。最后根据计量分析的结果，探析我国档案信息化建设政策法规体系目前存在的不足，参照“十四五”规划的内容对政策法规体系的完善给出相应建议。

2.2 分析结果

（1）政策法规类型

在筛选出的55份政策法规中，有法律1份，部门规章14份，规范性文件40份。其中，规范性文件占比最多，高达73%，由此可见，档案信息化建设相关政策法规多为非强制性的规章和规范性文件。

（2）政策制定主体

多个部门对档案信息化建设给予了关注，除国家档案局之外，民政部、农业部等部门也积极参与相关政策的制定，政策制定主体呈现出多元化的特征。发文的形式包括联合发文和单独发文，联合发文总量为24份，单独发文为31份，运用CiteSpace5.8进行发文主体合作网络分析，结果如图1所示。

（3）政策热点内容

关键词是对各份政策内容的概括与提炼，能帮助了解政策的核心内容。对所筛选出的55份相关法规政策中涉及档案信息化建设的内容进行关键词提取，运用CiteSpace5.8进行关键词分析，可以获得关键词共现图谱（如图2所示）。其中高中心中介性词语作为连接不同关键词能力最强的词语，集中体现了政策的关注热点（如表1所示）。通过对关键词频次、关键词中介中心性等进行分析可发现，我国档案信息化建设政策法规的关注热点已成体系：围绕以档案数字化、电子文件归档为核心的数字档案资源建设，明确各类主体的建设责任，在信息技术的支撑与标准规范的保障下，开展档案信息化基础设施建设，以档案管理全流程的升级推进信息化建设。

表1 档案信息化建设政策法规高中介中心性关键词统计表

图2 关键词共现图谱

（4）政策动态演进

通过CiteSpace5.8获得热点关键词时区演进的知识图谱（如图3所示）。可见，我国档案信息化建设政策法规研究的热点关键词为档案工作、档案管理系统、信息技术、电子文件归档和标准规范这五类。在时区演进方面，早期的研究热点包括档案信息资源、电子文件归档、电子文件、标准规范等内容；随着相关技术的不断发展，信息技术、网络、档案网站等议题受到关注；后期大数据被纳入档案信息化建设政策法规的考量范围，现代化、大数据成为政策法规在近期的关键词和关注重点。但总体而言，档案信息化建设的政策法规研究热点整体上较为稳定。就具体的关键词演进而言，呈现出研究热点不断拓展的趋势，“档案网站”“电子政务”“大数据”等成为研究的新热点。

图3 热点关键词时区演进的知识图谱

3 基于“十四五”规划的政策法规拓展空间与策略展望

3.1 问题发现：面向“十四五”规划要求的对照分析

有关档案信息化建设的政策法规初步形成了以《档案法》为核心，以档案事业发展规划为指引，以其他有关档案信息化建设的法律、行政法规、规章为重要组成部分的具有紧密联系的政策法规有机体，并不断发展完善。然而，与“十四五”规划中对档案信息化建设的具体部署相比，现有的相关政策法规仍存在一定的优化空间。基于“十四五”规划中的档案信息化相关内容，对照调查结果，明确档案信息化建设政策法规的拓展空间如下：

（1）在保障机制方面，目前档案信息化建设的政策法规已形成较为完备的有机系统。具体而言，首先，电子文件归档与电子档案管理在现有政策法规中得以强调。其次，现有政策法规中对各级政府、档案部门等涉及档案信息化建设的主体责任加以明确。再者，在政策法规和标准供给层面，电子档案、数字档案馆等重点领域均有专门的政策部署。最后，基础设施建设已成为政策法规重点关注的内容，网络平台的构建、软硬件的建设等都在政策法规中得以彰显。此外，在对档案信息化建设工作的监督中，大部分政策法规均对各领域档案信息化建设中监督机制的构建进行了说明，从主体责任、监管内容到监管要求形成了较为完善的体制机制。面向“十四五”规划要求，目前的政策法规体系在完善法制保障机制层面可进一步拓展的空间主要集中在政策法规供给和监督指导工作的部署两个方面。政策法规供给上的问题主要表现为政策结构不合理。法律、行政法规的数量极少，仅有《档案法》这一部档案法律涉及了与档案信息化建设相关的内容。在监督指导工作中，虽然目前的政策对档案信息化建设的监督指导给予了足够的重视，但缺乏对电子文件归档、档案网站建设等关键性环节和重点领域的关注，也未搭建起相应的工作协调机制实现统筹监督。

（2）在数字档案资源体系建设方面，目前的档案信息化建设政策法规对存量档案数字化工作投入了极大的关注，各类政策中均对传统载体档案的数字化进行了强调，并从工作要求、外包、安全管理等方面对存量档案数字化的问题进行了部署。此外政策法规也涉及原生性数字档案资源（如电子文件、网页、社交媒体和政务数据等）的归档及管理。但相较于“十四五”规划的要求，目前的政策法规体系对数字档案资源体系的建设要求仍停留在较为传统的阶段：一方面，对于原生性数字资源的归档管理工作未大面积落实单套制归档的要求；另一方面，对迈向数据化的档案资源建设并未给予足够的重视，对数据态的档案资源管理也鲜有涉及。此外，在逐步实现存量档案数字化的同时，如何对资源进行组织开发以实现档案价值最大化是需要进一步探索的议题，而现有的政策法规在对资源的开发组织层面的规划引导较为缺乏。

（3）在数字化服务水平方面，多份政策中对档案信息资源开发利用的能力建设予以重视，对档案服务平台的搭建、开放档案目录、推进开放档案全文查阅等内容均有涉及。档案信息化建设是档案领域参与引领社会信息化转型的探索，但与“十四五”规划要求相比，目前的政策法规缺乏对于档案信息化建设与外界互联互通的探索。具体来看，现有的政策法规缺乏系统集成的相关内容。档案工作从前端到后端涉及业务系统、电子文件归档管理系统等，实现系统的有机联系对于档案信息化建设并服务于社会信息化而言意义重大。

（4）在档案信息安全方面，保障档案信息安全是档案信息化建设的关键环节，现有的档案信息化建设相关政策法规从安全管理、风险管理等方面对档案信息安全的保障工作进行强调，以备份、预案等方式保护档案信息安全，但缺乏对数字化、信息系统建设等关键环节的安全管理工作的强调和针对性部署。此外，随着信息技术的不断发展，档案信息安全面临诸多的新挑战，目前政策法规中对档案信息安全管理的要求须进一步与新技术环境结合。

（5）在数字档案馆建设方面，数字档案馆作为核心内容在各类政策法规中得以突显，《数字档案馆建设指南》和《企业数字档案馆（室）建设指南》专门对数字档案馆建设进行了顶层设计，其他相关政策也从档案信息系统建设、新技术的应用等视角推进数字档案馆（室）的建设。然而，现有的政策法规中对于数字档案馆建设的部署更多地停留在了功能要求、平台搭建、软件开发等基础层面，缺乏对于“十四五”规划中提及的数字档案馆智慧化发展的内容说明。

3.2 行动策略：面向“十四五”规划的政策法规体系的优化建议

档案信息化建设政策法规体系的优化构建是涉及多方面的复杂事务，需要有重点有策略地落实具体行动，基于计量分析的结果，结合“十四五”规划的要求，对政策法规拓展空间的优化建议如下：

（1）以完善档案信息化建设政策法规结构为主线，从整体上优化政策法规体系。目前涉及档案信息化建设的政策法规中属于法律的只有《档案法》，规范性文件和部门规章占比较大，且部分规范性文件和部门规章中存在内容交叉的问题，宏观布局和整体政策的部署也有待进一步加强。因此，应在梳理档案信息化建设领域政策法规的基础上，适当增加法律、行政规章，对现有规范性文件、部门规章等进行梳理整合，避免其内容的重复与交叉，进而优化政策法规的体系结构，构建结构合理、层次清晰、协调配套、满足档案信息化建设事业发展需要的政策法规体系。

（2）强化对关键性议题的重视，以重点突破的方式对政策法规体系的构建进行布局和落实。目前档案信息化建设政策法规内容中对电子文件、数字档案馆等热点问题给予了相当的重视，在后期的政策法规制定中，应该进一步突出重要议题，做到关键问题先行，政策法规制定主体应在充分考虑档案工作的管理性和业务特点的基础上，针对档案信息化建设目前面临的电子文件归档、数据共享、电子文件长期保存等关键性瓶颈问题，在政策中加强对电子文件管理及其长期保存、风险管理等重点环节的重视，注重政策对实际工作的指导性。

（3）将服务数字中国的要求充分融入政策法规体系的建设。目前档案信息化建设相关政策法规的关注热点集中在档案数字化、电子文件管理等传统的档案管理重点环节方面，而档案信息化建设本就是面向数字政府、数字社会、数字经济等一系列数字中国建设宏伟目标的档案领域的探索，因此，政策法规的内容也应具备同样的属性，不断拓展格局和视野。一方面，应完善信息系统联通的相关规则，加强档案工作所涉及的业务系统、电子文件归档管理系统等有机联系，增加系统互操作性方面的政策内容，促进档案信息化建设进一步融入社会信息化。另一方面，应实现档案部门同其他政府部门在档案信息资源上的互联互通，还应重视档案信息资源的社会化利用，在保障信息安全的基础上，通过多个线上平台和渠道向社会公众提供所需的档案信息资源。

（4）提升政策的前瞻性以引导档案领域对前沿数字技术的充分应用。档案信息化与信息技术密切相关，信息技术不仅带来管理工具与技术方法等层面的更新，而且影响着档案工作的对象与模式。应在对传统的档案管理信息化建设给予重视的同时，适时推进档案信息化向更深入的数字转型发展，如进一步推进数字档案馆的智慧化发展。此外，政策的制定还需关注新兴信息技术带来的机遇与挑战，及时地在归档、信息安全、数字档案馆建设等各项工作中做出相应的部署以引领新时期的档案工作。例如，对数字人文、大数据、人工智能等在信息化建设中的应用进行规划。

（5）注重对档案信息化建设支撑保障要素的规范。针对目前政策中存在的不同主体间缺乏协调机制、人才培养与科技创新缺乏针对性资金支持等情况，一方面，政策法规应在进一步明确各主体档案信息化建设责任的情况下，协调档案主管部门、业务部门、档案馆等相关主体，展开主体间的联动以实现监督指导、安全管理等方面的统筹行动；另一方面，应明确对人才培养、档案信息系统建设等关键环节的资金支持，对人力、财力、物力等资源合理规划以全方位支持档案信息化建设。