北约—欧盟新阶段战略合作未必是条坦途

徐若杰

2023年1月10日，北约秘书长斯托尔滕贝格、欧洲理事会主席米歇尔斯和欧盟委员会主席冯德莱恩，共同签署发布《欧盟—北约合作联合宣言》。这是自2016年和2018年两份联合声明后，欧盟与北约共同发布的第三份有关双方合作的官方文件，确定了全新的组织间合作方向及重点内容。与以往不同，新版宣言的内容以大国战略竞争为主基调，对外战略规划部署展现出极为明显的冷战色彩，而中国首次被双方作为共同威胁写入宣言，则是其中的重要“新意”。

北约和欧盟是构成欧洲国际体系的两大核心组织。欧盟是欧洲一体化多年发展的结晶，目前已经成为世界上一体化程度最高的区域组织。北约作为跨大西洋战略合作的枢纽，不仅是维系美欧联盟的制度纽带，更是二战后欧洲安全最为倚重的保障。尽管成员国重合度极高，但因目标定位和功能差异，这两大组织在冷战期间长期处于基本平行的状态，除了西欧联盟（由均为欧盟成员的西欧十国组成，已于2010年解散）与北约的小范围军事合作外，双方鲜有直接交集。进入21世纪后，双方开始尝试建立制度化的組织间关系。经过多年发展，双方已经形成了相对稳定的战略伙伴关系。

共同防务在欧盟建立之初就是其政治联盟建设的重要内容。随着欧盟功能向防务领域扩张，欧盟与北约之间的官方接触和关联迅速增加。管控双方互动、避免功能重叠引发组织间矛盾，成为双方均需面对的紧迫问题。从这个角度看，欧盟—北约组织间关系制度化建设经历了两个阶段：

第一个阶段以欧盟在防务领域获取北约的支持及认可为主题。2002年，欧盟与北约就欧洲安全和防务政策发表联合声明，欧盟承诺自身军事行动服从于北约的规划。2003年双方签署“柏林+”协议，规定北约不干预欧盟主导的维和行动，并允许欧盟在此类活动中使用北约的军事资源。

第二个阶段以组织间战略合作机制建设为主题，双方合作不再局限于国际维和、人道主义保护等领域。2016年7月欧盟与北约发布《华沙联合声明》，明确了欧盟是北约“独一无二的重要伙伴”的定位，将“加强双方战略伙伴关系”作为双方关系发展的大方向。2018年北约布鲁塞尔峰会前夕，欧盟与北约再次发表联合声明，将“应对多重和不断变化的安全挑战”作为两大组织合作的本质。

近年来欧盟与北约战略伙伴关系遭遇了诸多考验，如 “特朗普冲击”、欧盟战略自主推进、美欧军费分担分歧等，但仍保持了足够的韧性。拜登执政后，随着跨大西洋关系的稳定修复，欧盟—北约关系也逐步摆脱了危机。乌克兰危机爆发后，欧洲安全形势的严峻和自身能力的不足，迫使欧盟不得不向北约做出妥协。2022年3月，欧盟发布《未来十年安全与防务战略指南针》，接受了防务自主建设对于北约的辅助和从属地位，并将之作为后续与北约开展联合行动的前提，北约则在7月发布的《战略概念2022》中再次明确了这一点。

《欧盟—北约合作联合宣言》的核心在于强化欧洲集体防御能力，以应对所谓日益增加的共同威胁。与此前双方发表的联合声明相比，宣言突出了对大国战略竞争的高度关切，在威胁认知与遏制战略竞争对手的方式选择上，带有鲜明的冷战色彩。

一方面，大国战略竞争作为主题，贯穿于宣言全文。该宣言可谓欧盟与北约威胁认知共识的一次全新宣示。宣言强调“当前欧洲与大西洋安全面临几十年来最为严重的威胁”，并将原因归结于俄罗斯对乌克兰的“入侵”、中国“愈发强硬的做派和政策”、“威权”国家对西方共同利益和价值观的挑战等。这也是双方首次以官方文件形式表述共同对华政策立场，充分暴露出当前西方国家对华认知的傲慢与偏见。这些宣示表明，未来欧盟与北约各项合作将围绕更好地服务于大国战略竞争目标展开。

2023年1月10日，北约秘书长斯托尔滕贝格（中）、欧洲理事会主席米歇尔（左）、欧盟委员会主席冯德莱恩（右）在比利时首都布鲁塞尔签署《欧盟—北约合作联合宣言》。

另一方面，宣言强调了跨大西洋纽带的重要性，呼吁欧盟和北约基于“北约战略概念”和“欧盟战略指南针”深化合作，“进一步调动双方所掌握的包括政治、经济、军事等全部资源和工具”，共同应对大国战略竞争新形势带来的地缘政治挑战。此外，宣言也根据国际环境的变化，提出了继续强化双方在新兴和先进技术研发、关键基础设施保护、太空和信息通信等领域合作的未来规划，保持对竞争对手的相对优势。同时，宣言也体现了双方试图建立更为牢固的价值观共同体、在捍卫西方“普世价值”的旗号下党同伐异的对外政策趋势。这些表述意味着北约与欧盟放弃了冷战后长期奉行的以“接触+竞争”双线并举为特征的国际互动原则，重新回到了以集团化对抗和零和博弈为特征的老路。

鉴于欧盟和北约在国际事务中的重要地位，双方以大国战略竞争为主基调的合作规划势必会给欧洲乃至全球安全秩序带来冲击，增加大国竞争失控和国际冲突爆发的风险。此外，在欧盟和北约都已将触角伸向亚太，寻求以“欧洲+印太”为地缘基轴双线布局，同时追求对华对俄“双遏制”的大背景下，双方全新合作目标和方式的确定，尤其是未来可能在亚太地区采取的联合行动，也将增大我国在周边地区维护国家利益的难度。

拜登政府自执政以来一直致力于在“新大西洋主义”原则下修复对欧关系，协调欧盟与北约关系，拉拢和推动两大组织服务于美国护持全球霸权的各类行动。总体来看，宣言的内容回应并接受了美国近期在新版《印太战略报告（2022）》《国家安全战略（2022）》等多份官方战略文件中提出的诉求。但从中长期来看，欧盟与北约的合作存在着两大障碍。一是欧盟防务自主建设与北约之间的矛盾，具体表现为欧盟与北约防务责任分担及功能重叠问题。尽管欧盟迫于在乌克兰危机的特殊时期需要美国提供安全支持的压力，在该问题上暂时选择了回避和妥协，但上述矛盾并未根除，只是暂时被人为掩盖。欧盟显然不会一直满足于在欧洲安全议题上的附属和辅助地位。在未来欧洲安全环境趋于稳定后，有可能出现新的欧盟—北约争执。二是欧盟与北约的目标与核心利益并不完全一致。地缘政治博弈和维系美国霸权地位始终是北约最为关注的问题，而欧盟则以促进欧洲一体化发展和增进成员国福祉为宗旨。当前双方的合作部署实质上是一种“北约为主，欧盟为辅”的合作框架，并不完全匹配欧盟的利益诉求。例如欧盟对中国的定位是“竞争者、对手、合作伙伴”，而北约则更加强调从地缘政治角度对所谓“中国威胁”施加制衡。欧盟对这种“非对称”合作的忍耐度与持久性，在一定程度上也是检验欧盟—北约合作韧性的“试金石”。