中国立法透明度指数报告（2022年）——基于人大常委会网站的考察

□ 刘雁鹏

“法不察民之情而立之，则不成；治宜于时而行之，则不干。”[1]立法应充分考察民情民意，想人民之所想、急人民之所急、行人民之所嘱。立法公开是人民群众参与立法的重要方式，是立法察民意、知民情、解民忧的重要手段，是提高立法质量的有效途径。立法透明度的提升，有助于贯彻落实全过程人民民主，有利于提高社会公众法治文化水平，有益于推动社会主义法治体系完善。一方面，立法越公开，社会公众参与立法的成本就越低，立法全过程人民民主贯彻的就越彻底，社会公众在推动法治建设过程中发挥的作用就越明显。另一方面，立法越透明，公众就越能了解法治的各种细节，在生产生活过程中更能够做到尊法、守法。为了全面评价和推动人大立法的公开工作，2022年中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组对全国人大常委会和31个省级人大常委会门户网站立法透明度情况进行了评估[2]。评估发现，部分地方人大越发重视人大立法透明度工作，立法过程信息应公开尽公开。同时，往年评估过程中发现的诸如公开不及时、不到位、不完整等问题依然存在。未来，各级人大常委会应当坚持以人民为中心，推动立法透明度建设，将公开作为常态化工作融入立法活动当中，切实提高公众参与立法的积极性，为不断提高立法质量，为全面建设社会主义现代化国家贡献力量。

一、立法透明度评估总体情况

为了保障评估的连续性，本次评估指标体系同往年大致保持一致，设置了立法工作信息公开、科学立法信息公开、民主立法信息公开以及立法优化信息公开这4个一级指标（详见表1）。在评估内容上，增加了对立法全过程人民民主、网站无障碍模式、立法解读的考察。在评估方法上，依然采用客观评价方法，从客观事实出发，不夹杂任何主观判断，仅从是否公开的角度进行评价，切实反映人大立法透明度的真实情况。

对上述指标的评估主要依靠全国人大常委会及各省级人大常委会门户网站及其他媒体渠道公开的信息[3]。测评时间为2021年9月1日至2022年10月30日。

根据4个板块的测评结果和权重分配，项目组核算并形成了全国人大常委会及31家省级人大常委会的总体测评结果（见表2）。

总体而言，本次立法透明度评估具有如下特点：

首先，立法透明度整体成绩有所提升。从均分来看，上一年度全部被评估对象的均分为59.13，本年度全部被评估对象的均分为66.17，提升幅度较大。从及格数量来看，本年度有19家被评估单位的分数超过60分，相比上一年度增加了4家。从最高分以及最低分来看，全国人大常委会的最高分数超过90分，相比上一年度提高了5.73分；最低分为41.58分，相比于去年的31.8分有较大提升。立法透明度的整体成绩提升离不开各级人大常委会对于立法公开的重视。全国人大常委会通过健全多层次、多领域的新闻发布会制度，发展全过程人民民主，增强人大立法透明度；地方人大常委会通过拓展线上线下多种渠道，增强立法透明度质效，提高公众立法参与频次和比例。

其次，部分地方透明度成绩与经济水平不匹配。人均GDP是反映地方经济发展水平的重要指标之一。一般而言，地区人均GDP越高，其居民收入和消费水平也越高，地方就可能有大量的时间、精力、金钱投入到立法透明度建设中。评估发现，部分地区人大立法透明度排名与人均GDP水平保持一致，如山西人均GDP排名第17，透明度排名第18；北京人均GDP排名第1，透明度排名第1。而部分地区人大立法透明度排名远超其人均GDP排名，如四川省尽管人均GDP靠后（2021年人均GDP排名第18，见表3），但依然严格贯彻落实全过程人民民主，科学立法、民主立法、依法立法，做到应公开尽公开，在2022年度人大立法透明度排名中位列第3。

表1：地方立法透明度指数评估指标体系

最后，在立法公开中践行全过程人民民主蔚然成风。党的二十大报告将发展全过程人民民主和坚持全面依法治国作为中国式现代化的重要组成和有力保障，对立法工作提出了更高要求，同时强调要深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念，努力使尊法、学法、守法、用法在全社会蔚然成风。评估发现，部分被评估对象将全过程人民民主作为立法公开的重点，有的省市设立全过程人民民主专栏，以基层立法联系点为媒介，公开了践行全过程人民民主的案例。例如，上海某证券公司就《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定（草案）》提出了富有针对性和建设性的意见建议70条，市人大采纳20条[4]。有的省市则设置全过程人民民主版块，以代表之家、代表联络站为依托，公开立法全过程人民民主的经验。例如，北京市拓展了“万民代表下基层”机制，通过代表之家、代表站，广泛听取了人民群众对于地方立法的意见建议，为地方人大发展全过程人民民主提供了有益借鉴[5]。

二、评估发现的亮点

（一）法规规章文件集中公开

人大常委会除了立法的权能外，还负责对规范性文件进行备案审查。政府规章、政府规范性文件、法院检察院规范性文件都应当纳入备案审查的范围，故在公开人大立法的同时，也应当对部分备案审查文件进行公开。评估发现，部分人大常委会门户网站不仅能够及时有效公开自身的地方性法规，还能整合设区的市的地方性法规、地方政府规章、法院检察院出台的各类规范性文件，将人大常委会法规数据库打造成全面、系统、完整的地区法规、规章、规范性文件数据库。从此只要浏览该人大常委会门户网站，就能够有效搜索相关的所有文件，达到便民利民的效果。例如，重庆建设的法规数据库将地方性法规、地方政府规章、市高院文件、市检察院文件、市政府规范性文件、区人大及其常委会规范性文件、区县政府规范性文件、乡镇规范性文件都纳入了该库。再如，浙江建设的法规数据库将省级地方立法、政府规章、行政规范性文件、纪委监委规范性文件、法院检察院规范性文件以及文件解读都放在了一起。

（二）公开立法调研评估报告

立法评估是保障立法质量的有效途径，是总结立法经验的有效手段，是检验立法技术的有益方式。公开立法评估报告可以在一定程度上帮助普通人民群众了解立法的重点、难点、焦点，让普通人民群众更容易参与到立法活动当中，为社会公众参与立法创造机会，提升社会公众参与立法的有效性。评估发现，青海、四川等部分被评估对象公开了立法调研评估报告，详述了评估的背景、评估发现的问题以及对策建议。例如，青海在立法前及立法后都做了大量的立法调研工作，形成了诸如关于社会信用立法调研情况的报告、关于《青海省野生动物保护条例》立法调研情况的报告等评估报告。通过公开立法评估报告，青海省人大常委会提高了立法透明度，为普通群众揭开了立法活动的“无知之幕”。

（三）精确公开年度立法计划

表2：2022年度立法透明度指数评估结果

立法计划是地方人大对立法工作通盘考虑后的安排，是衡量和考核地方人大立法效率、立法质量、立法能力的重要指标。公开年度立法计划能够有效推动立法工作科学化、民主化、法治化。评估发现，上海市人大常委会、北京市人大常委会等多家被评估对象不仅在门户网站中公开了年度立法计划，而且将所有的立法项目精确到每个月份，即当年每个月应当完成哪一项立法任务都予以公开。精确公开年度立法计划，一方面科学划定了每个月的工作重点，另一方面则打开了公众监督人大立法工作的窗口，倒逼人大提升立法效率，完成既定的立法任务。

（四）公开征求意见参与情况

公开征求立法意见可以打通科学立法和民主立法的桥梁，可以弥补立法机关的不足，夯实立法的民意基础。公开征求立法意见参与情况则能够有效激发人民群众参与立法的热情，强化公众参与立法的获得感。评估发现，北京、贵州、青海等人大常委会公开了立法征求意见参与情况。其中，青海省人大常委会、贵州省人大常委会等公开了地方性法规草案浏览情况、提交意见数量等内容；北京市人大常委会除了上述内容之外，还选取了部分意见内容予以公开。

（五）公开解读说明等关联信息

法律法规不仅要公开其最终版本，在制定或修改过程中的各类信息也应当一并公开。评估发现，部分被评估单位能够有效公开各类解读、说明、审议意见等关联信息。在中央层面，全国人大常委会就每一部法律的制定、重大修改都会设置专栏，将相关信息和内容集中统一公开。例如，《体育法》修订、《黑土地保护法》制定、《立法法》修正等都将立法、修法过程中的草案说明、法律解读、审议意见、审议报告等全部信息事无巨细的集中公开。在地方层面，17家被评估对象在公开地方性法规草案的同时会一并附上草案说明，帮助公众理解地方性法规的内容，以便让群众更好地参与到立法活动当中。在地方性法规通过后，部分人大常委会会一并附上条例解读，降低了地方性法规的理解难度，客观上加强了地方性法规的普及宣传，让更多的群众更容易了解和接受法规内容。例如，《安徽省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》通过的同时，发布了上述条例的解读，让更多的农民群体能够了解法规的相关规定。

表3：透明度成绩与经济成绩对比表

三、评估发现的问题

（一）门户网站并非第一平台

不同媒体的传播特点各不相同，报纸、电视、广播等媒体存在较强的地域属性，一旦超出地域范围，其影响力就会减弱。微博、微信、抖音、快手等新媒体，其信息传播速度极快，信息传播范围也不受地域限制，但内容过于碎片化，很难做到信息的归集和存储，不方便信息的查询。故政府、法院、检察院在推动公开工作时，始终将门户网站作为第一公开平台。因此，人大在推动立法透明度建设过程中不应舍本逐末，只关注短平快的新媒体，而忽视了门户网站公开。评估发现，部分门户网站依然不被作为第一公开平台，例如，福建省2021年立法工作总结及2022年立法计划，均不是在福建省人大常委会门户网站中公开，而是在福建日报中公开，其辐射范围狭小，只有订阅或关注了福建日报的部分群体才能第一时间看到上述立法信息。此外，部分常委会工作报告和立法总结报告存在公开延迟的情况，未能及时在门户网站上第一时间发布相关报告，例如，2022年辽宁省人大常委会工作报告1月份已经做出，但直至2022年8月才在门户网站上公开。

（二）参与立法热情依然不高

各级人大常委会在开展立法活动时，往往会以座谈会、研讨会、论证会等形式邀请实务部门的专家以及相关领域的学者，研究法律法规的立、改、废、释等问题。作为立法专业化的补充，立法大众化往往依赖于人民群众的普遍参与。评估发现，群众在网上提交意见的热情普遍不高。以贵州为例，尽管贵州省人大常委会能够公开网上参与立法的人数和提交的意见条数实属难能可贵，但从已经公开的信息来看，通过线上参与贵州立法征求意见的人数和意见条数均为个位数，如《贵州省老年教育条例（草案）》参与人数为1人，《贵州省农作物种子条例修正案（草案）》参与人数为3人（详见表4）。各地群众参与立法的热情不高，其原因在于，一方面立法修法专业性较强，普通群众缺少专业的知识背景，很难参与到立法活动当中；另一方面，地方对于法规草案宣传力度不足，很多群众既不知道当地即将出台某项条例，也不知道该条例可能对其生产生活造成何种影响。

（三）数据库功能定位存在偏差

法规数据库不仅汇聚了地方所有的法规文本，而且还是地方法治发展的亲历者、见证者。通过地方法规数据的内容，可以一窥地方法治发展进程，了解法治发展的历史概况。从这个角度来看，法规数据库建设的定位和目的除了宣传展示功能之外，还应当辅之以资料汇聚功能。从这两个功能出发，地方法规数据库建设除了应当追求完整、准确之外，还应当更加标准化、规范化、精细化。部分地方人大常委会对于法规数据库建设的定位存在偏差，认为只要公开了地方性法规就可以称之为法规数据库。在此功能定位指导下，法规数据库要么是简单的堆砌，法规内容缺少分类和标注，查询比较困难；要么是其公开的内容不完整、不准确，甚至出现无法打开的情况。评估发现，有8家被评估对象的数据库存在内容不完整的情况，占比为25%；有17家被评估对象的数据库未对法规的有效性进行标注，占比为53.125%；有20家被评估对象的数据库未对法规进行分类，占比为62.5%。

（四）地方性法规公开存在延迟

地方法规通过之后，应当即刻在人大常委会门户网站中公开，以便社会公众合理安排自己的生产生活，避免因不了解、不清楚、不知道新出台的地方性法规而违法。评估发现，部分人大常委会未能及时公开地方性法规，例如，《吉林省人民代表大会常务委员会人事任免工作条例》于2022年9月28日修订通过，但在门户网站中公开的日期却是2022年10月20日；再如，《江苏省交通建设工程质量和安全生产监督管理条例》的通过日期是2022年9月29日，其公开日期是2022年10月9日。

（五）法规征求意见时间不足

为立法征求意见留下足够时间，是保障公众有效参与立法的前提，包括《立法法》在内的法律以及多个地方立法条例中均将征求意见的时间设置为一般不少于三十日，而安徽等部分地方立法条例，则规定征求意见时间不少于十五日。但评估发现，部分地方人大常委会设置的征求意见时间过短，有的甚至少于10个工作日（详见表5）。

表4：贵州省人大常委会立法征求意见反馈情况表[6]

表5：部分地方性法规征求意见期限表

（六）部分立法计划公开略迟

制定并公开立法计划是立法有序推进的重要手段，是衡量立法科学性的重要标准。一般而言，年初应当制定好全年的立法计划，方便立法机关整合立法资源，安排各项工作。评估发现，部分被评估单位立法计划公开略迟（详见表6）。有21家被评估对象能在第一季度之前公开年度立法计划，约占65.62%；有8家被评估对象在第二季度公开年度立法计划，约占25%；有3家被评估对象没有在门户网站中公开立法计划，约占9.38%。此外，云南省人大常委会尽管在2022年2月25日已经通过了年度立法计划，却延迟至5月16日方才将其公开。

四、提高人大立法透明度的建议

《法治中国建设规划（2020—2025年）》要求：“健全立法征求意见机制，扩大公众参与的覆盖面和代表性，增强立法透明度。”未来，各级人大常委会应当坚持以人民为中心，推动立法透明度建设，加快无障碍模式的推广应用，切实提高公众参与立法的积极性。

（一）以人民为中心推动立法透明度建设

在立法工作中贯彻全过程人民民主，就要始终将人民放在第一位，人民满意不满意、同意不同意、高兴不高兴应当作为评价人大立法工作的重要标准。故人大立法透明度建设应当坚持以人民为中心，坚持将人民所思所想作为工作重点。在公开内容上，不仅要公开各类执法检查、立法调研、立法评估的新闻，更重要的是公开相关的报告，让人民群众通过公开内容了解立法工作，认同立法工作。在公开形式上，不仅要公开，而且要以人民群众看得懂的方式公开，通过人民群众喜闻乐见的形式发布各类法律法规、立法计划、执法检查的解读，将立法工作拉近到人民群众身边。在公开思想上，要始终秉持用户思维模式，不断提高公开质效，降低人民群众信息找寻成本，提高立法参与意愿。

表6：立法计划公开时间表

（二）加快门户网站无障碍模式的推广应用

根据第七次人口普查数据，我国大约有8500多万残疾人，其中视力残疾人约为1700万人。对于有视力障碍的人而言，通过网站了解法律法规发布、法律法规征求意见、立法调研评估等相关情况无异于水中捞月。从全国范围来看，仅有北京市人大常委会、上海市人大常委会等少数网站有无障碍模式。对于盲人而言，无论法律法规文本再怎么公开，无论起草说明撰写得再怎么清晰透彻，他们都无法从正常渠道知晓法律法规草案的基本原则和主要内容，更不能方便快捷地提供意见或建议。故建议从上至下，由全国人大常委会强力推动，在全国范围内加快门户网站无障碍模式的推广与应用，进一步扫清盲人以及其他不便阅读的残疾人士了解立法动态、获取立法信息的障碍。

（三）不断提高社会公众参与立法的积极性

扩大公众参与，是科学立法、民主立法、依法立法的必然要求，是贯彻落实全过程人民民主的重要体现。当前，部分立法机关在征求意见时依然缺少法规草案说明，增加了普通公众参与立法活动的难度。一些立法机关在征求意见时未写明提交意见的渠道，阻断了公众参与立法的热情；一些立法机关没有开辟民族语言，导致该区域部分少数民族人员无法有效参与到立法活动当中。对此，各级人大常委会应当加强草案说明的普及力度，将其作为征求意见的标配，同时设置多元的反馈渠道，注重线上与线下相结合，对于邮寄的纸质意见和发送的电子意见均应当公开意见数量，激发社会公众参与立法活动的热情。此外，对于部分少数民族地区，门户网站应当设置双语栏目，法规内容增加少数民族语言版本，让该区域内的少数民族能够有效地参与到立法活动中。

注释：

[1]《商君书·壹言》。

[2]评估仅涉及地方人大常委会在网站中公开的情况，其他工作内容均不涉及，所体现的成绩及反映的问题也仅是公开方面的内容，与立法质量无关，特此说明。

[3]部分人大常委会网站没有公开年度立法计划，此时不得不通过搜索引擎在网络中搜索公开日期。故门户网站考察和查询为主，其他网站考察为辅。

[4]https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2043 2792，最后访问2022年10月29日。

[5]http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/18e0a3d 968924354a94c068cf4d424f0.shtml，最后访问2022年10月20日。

[6]http://www.gzrd.gov.cn/wszj/jyta/index.shtml，最后访问2022年10月20日。