新形势下公共事业单位绩效管理对策研究

方炜 中电科申泰信息科技有限公司

公共事业单位主要通过提供公共产品、公共服务而优化资源配置、维护市场秩序、实现经济稳定，具有促进社会可持续发展的作用，而在新形势背景下，公共事业单位面临改革创新挑战，为增强公共事业单位内部管理实力，可借助绩效管理工作进行治理，将常规化绩效管理上升为精细化绩效治理，以此确保公共事业单位可在新形势背景下仍可高效提供公共产品与公共服务。

一、公共事业单位强化绩效管理的重要性

公共事业单位是提供公共产品、公共服务的主体，具有优化资源配置等作用，但受限于体制因素，导致公共事业单位存在公共服务差、监管缺失等问题，继而无法高效改善民生，且在新形势背景下，公共事业存在产业化发展趋势，部分公共事业单位在创新改革期间过于追求利益而产生价值取向偏移现象，不利于公共事业单位健康发展。在公共事业单位长期发展中，其岗位管理、选聘制度等体系早已完善，但结合实际来看，社会中仍存在公共服务质量问题，形势相对严峻，在长久努力下，人民群众满足度呈稳步上升趋势，但公共事业单位服务建设工作仍任重道远。对于公共事业单位而言，其在新形势下的改革目标在于改善公共服务效能，为人民群众提供更为高效、优质的服务，而该改革目标的实现关键在于破除体制障碍，引入管办分离、政事分开的管理体制，搭建以绩效工资、聘用制、岗位管理为核心的人事制度模式，同时搭建完整的监督体制，以此切实增强公共事业单位服务水平。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《改革的指导意见》）指出，公共事业单位创新改革期间应强化内部监督，制定绩效考核制度，做好绩效利用，以绩效为驱动增强公共事业单位内部管理效能在《改革的指导意见》指导下，各地公共事业单位均围绕绩效管理进行改革探索，在此过程中，传统绩效管理逐渐转化为绩效治理手段，通过绩效治理推动公共事业单位可持续发展[1]。

二、公共事业单位绩效管理开展原则

公共事业单位绩效管理应符合社会趋势及我国国情，在新形势背景下，为提高公共事业单位绩效管理质量，应从治理角度出发，并遵循公共利益最大化、多元供给原则，以此方可构建符合新形势要求的公共事业单位绩效体系。第一，公共利益最大化。公共事业单位服务于人民群众，需为其提供优异公共服务，并解决公共问题，而在公共事业单位运行期间，则会产生公共利益。在绩效管理期间，公共事业单位应改变以往绩效模式，引入多方主体，将社会意见纳入考核范围内，以此提升绩效管理包容性、共享性、公平性，使公共事业单位可在该绩效管理模式下可持续发展，切实提高公共利益。从这一角度来看，公共利益最大化是公共事业单位创新改革绩效管理模式的重要原则之一，综合考量道德约束、法律规范，在保障绩效管理质量的同时维护人民群众利益[2]。第二，多元供给。公共事业单位构建新型绩效管理体系时，应从纵向、横向两个角度展开绩效比较，以此保障绩效考核全面性，从多元化角度实施绩效评价，以此确保所制定的绩效考核体系可切实反映公共事业单位具体情况。

三、公共事业单位在新形势下的绩效管理对策分析

（一）优化流程，实现绩效治理

在新形势背景下，传统绩效管理模式已不符合公共事业单位发展需求，需将传统绩效管理转变为绩效治理，即采用绩效手段治理公共事业单位内部体系，确保公共事业单位能够健康稳定发展。绩效治理的实现必然会改变原有的绩效管理流程。基于绩效治理角度重塑流程，以此即可大幅提升公共事业单位绩效管理质量。对绩效流程进行优化梳理，具体如下：

1.绩效计划

公共事业单位创新优化绩效管理体系时，应结合单位内外部具体情况制定绩效计划，用于明确公共事业单位绩效管理工作整体方向。公共事业单位绩效计划可从以下三个角度入手：第一，确定功能定位。分解与细化公共事业单位目标，如发展目标、管理目标、组织目标，对考核参与形式进行设计，以此保障考核指标、考核标准的科学性。公共事业单位绩效管理应具备绩效反馈、价值导向、激励约束、上下沟通、彰显目标的功能，确保绩效管理工作可切实起到内部治理的作用。第二，确定设计定位。对整个绩效系统进行划分，将其设计为绩效规划、实施完善、反馈应用等环节，用于指导绩效管理具体推进情况，在此基础上，从层级、岗位、部门三个角度分层、分类设计绩效体系，以此提高绩效管理工作针对性。除此之外，在确定设计定位阶段，应最大限度保障绩效管理工作的主动性、可操作性、公平性，以此方可提高绩效管理质量，促进公共事业单位绩效管理到绩效治理的转变。第三，确定内容定位。在该阶段，需基于公共事业单位组织目标、战略目标细化绩效目标，并从组织管理、管理规划、有效控制、管理协调等方面确定考核管理工作内容，同时进一步强调绩效评估结果分析应用的重要性。公共事业单位性质特殊，与常规企业不同，其绩效管理工作可在一定程度上影响公共事业单位公共服务提供质量，因此，公共事业单位的绩效管理工作必须具有较高精细化程度，并根据单位内部制度变化、财政状况、人事结构动态调整绩效目标及指标，采用动态化管理方式提高绩效管理工作的长效性[3]。

2.绩效测度

绩效测度阶段的核心是制定与公共事业单位实际情况相匹配的绩效指标，要求绩效指标具有可量化性、可比性的，并符合考核标准，同时绩效数据来源需可追溯且真实可靠。在新形势背景下，管理理念及管理办法得以更新，公共事业单位开展绩效管理工作时，应引入多元化绩效主体，革新考核办法，以绩效管理目标为导向实施操作，确保公共事业单位可在行之有效的绩效管理体系支撑下可持续发展。结合实际情况来看，公共事业单位普遍运用360°绩效考核、平衡记分卡、KPI 关键指标法开展绩效管理工作，该类先进方法有效性早已被验证，在具体绩效管理期间，可混合应用多种绩效方法，用于解决考核方式单一的不足，并在多种考核方式并行基础上促进单位内部上下级沟通[4]。上级考核是公共事业单位最为常用的绩效考核办法，在新形势背景下，公共事业单位为实现绩效管理创新，可进一步引入下级考核、同级考核、自我评价等多种方式，丰富绩效考核主体，通过整合不同主体的意见而消除主观性对绩效结果的干扰。定期考核是公共事业单位惯用考核模式，除定期考核外，还可引入非定期考核，通过定期、非定期相结合的方式消除“晕轮效应”“近因效应”引发的主观评价问题，继而大幅提升绩效管理精准度及公平度。

3.绩效评估

公共事业单位绩效管理创新是一项长期性工作，早已在“十二五”期间就提出了引入第三方评估绩效的办法，但结合实际情况来看，内部自评仍为公共事业单位普遍采用的绩效考核办法，该模式极大影响着绩效结果的客观性、公平性及独立性，因此，在条件允许情况下，引入专业化第三方评价机构是极有必要的。为进一步增强绩效管理实效，使其切实发挥出公共事业单位治理的作用，应将监督监管工作贯彻落实到绩效管理全过程中，同时构建问责机制，最大限度发挥出绩效管理工作的积极作用。

4.绩效监控

监督监管是减少绩效主观性、提高公平性的重要举措，为确保绩效管理工作在公共事业单位长效、高效推进，应基于绩效目标制定内外部监督机制，凭借监督主体的力量促进绩效管理到绩效治理的转化。在确定公共事业单位绩效管理监督主体时，可将政府相关部门作为行政监督主体，用于监督财务状况、服务水准，此外还可将新闻媒体、社会公众作为重要的绩效管理监督主体，使两者可参与到公共事业单位绩效监督工作中，借助群众与媒体的力量提升绩效管理质量。社会形势时刻变化，公共事业单位所处环境同样处于动态变化中，因此为确保绩效管理体系切实符合实际需求，应以动态化管理为原则，结合政策导向、社会运行规律在绩效管理期间动态调整绩效管理方式。在信息化时代，可引入信息服务系统，用于采集公共事业单位绩效管理相关数据，如公共服务投入产出数据等，当公共事业单位绩效管理工作完成后，则可直接依托于该信息系统将绩效结果公示，提升绩效透明度[5]。

5.反馈改善

绩效结果能够在一定程度上反映公共事业单位近阶段具体发展情况，因此，完成绩效考核后需及时做好分析、反馈工作，以便公共事业单位基于绩效结果把控后续阶段发展方向。从公共事业绩效评价目的来看，其主要是为了通过评价结果对单位财政资金的使用情况加以规范。因此，应扩大绩效评价结果的使用范围，充分发挥其反馈与引导价值，合理整改公共事业单位的公共服务部门，并逐渐构建以绩效评价为核心的有关于绩效改革的约束机制、激励机制。

（二）明确主体，完善组织体系

新形势对公共事业单位绩效管理工作的开展提出了新的要求，为提升公共事业单位绩效管理质量，应明确考核主体，完善组织体系。第一，政府应发挥出管理主体的作用，在公共事业单位绩效管理改革创新期间，应对其改革工作进行指导，在落实管办分离、政事分开基础上指导绩效管理方向。此外，为防止绩效管理流于形式，需在事前制定绩效方案后做好事中控制与事后运用，强化绩效管理实际执行效果。第二，公共事业单位是提供公共服务的关键主体，其绩效管理应以公共服务为中心向外延伸，在当地政府统筹规划下确定绩效管理体系方案，后由各类公共事业单位结合自身性质及侧重点进行调整，在此基础上，可引入第三方主体，如政协委员、人大代表、专家学者等，为公共事业单位绩效管理工作予以一定建议。第三，公共事业单位绩效管理期间应明确考核主体，为提高考核实效及公平性，可引入专评机构等第三方作为考核主体，并根据公共事业单位实际情况规划绩效管理进度，以此确保绩效管理工作切实落实。

（三）确定指标，健全考核内容

在整个绩效考核体系中，绩效指标扮演着关键角色，而绩效指标确定则成为绩效管理工作的重点，绩效指标是否适宜可直接决定结果信用与效度，因此，公共事业单位必须结合自身实际情况科学确定绩效指标。绩效指标涉及诸多内容，需于区域发展规划、单位任务完成度、年度目标执行度、公共服务水平、公共效益等，需科学利用先进绩效考核办法设计指标，以此方可保障绩效指标的全面性。例如：行为量表、KPI 关键绩效指标法、360°绩效法均为优异的考核办法，公共事业单位应定性、定量相结合，客观性制定考核指标。

结合绩效管理经验来看，可将公共事业绩效指标设为四级，一、二级指标代表影响公共事业单位整体发展情况的指标，故基本固定不变，通常情况下，可将公共事业单位一级绩效指标定为公共服务效能、满意度评价、公共服务投入。公共服务效能一级指标下设置目标任务完成度、工作标准实现度、综合管理水平、公众权益实现度、可持续发展度、改革创新与应急处理水平等二级指标。满意度评价一级指标下设置服务对象满意度、公众满意度、专家满意度等二级指标。公共服务投入一级指标下设置政策投入程度、土地资产价值增加度、预算增加度等二级指标。三级指标可结合公共事业单位实际情况具体设计，用于彰显单位性质特点，四级指标则是基于三级指标进行细化。完成绩效考核后，则可按照特定计算公式得出考核结果，具体为

（四）强化过程，做好结果利用

为保障公共事业单位绩效管理工作可顺利推进，应强化考核过程管理。第一，统一绩效管理办法。不同层级、不同类型的公共事业单位虽在服务职能、组织规模方面存在差异，但相同地区环境下的公共事业单位所面临的社会环境相同，因此，为提高绩效管理措施执行力，可以市级职能部门为主导，结合当地实际情况制定统一的绩效管理执行方案，用于明确绩效管理办法，而公共事业单位则基于该统一化绩效管理执行方案进行细化，以此确保绩效管理符合公共事业具体情况，并与当地大环境相匹配。第二，做好过程监督。公共事业单位在绩效考核执行期间应结合自身内控机制进行监督监管，构建绩效管理委员会，负责监督绩效考核执行过程，用于保障考核公平性。此外，完成绩效考核后，采用随机检查的方式抽取部分考核数据进行检验印证，最大限度减少绩效主观性。第三，做好结果利用。若绩效结果缺乏利用，则会导致绩效管理成为形式主义，因此，必须重视考核利用。绩效利用可体现在两个方面，其一，将公共事业单位绩效结果定期公示，提高透明度；其二，将绩效结果与公共事业单位职工晋升、评优、奖金挂钩，以此提升职工对绩效管理工作的重视，使绩效管理切实发挥出公共事业单位治理作用。

四、结束语

综上所述，绩效管理属于公共事业单位内部管理重要举措，是推动公共事业单位创新改革的现实选择，必须加大对绩效管理工作的重视。在创新开展绩效管理时，应遵循公共利益最大化、多元供给原则，并从流程优化入手实现绩效治理，对绩效主体进行明确，以此完善组织体系，对绩效指标进行明确，健全考核内容，同时应强化绩效考核过程，做好绩效结果利用。