开发性金融支持A省国家储备林建设案例研究

胡丹蒙 张亚芳 曹玉昆

（约翰霍普金斯大学，哈尔滨市 150040；东北林业大学经济管理学院，哈尔滨市 150040）

一、引言

国家储备林建设是维护木材安全和生态安全的战略工程[1]，是促进绿色增长和实现林业科学发展的重要途径，是践行“绿水青山就是金山银山”的重要抓手。

2023年3月，国家林草局印发《“十四五”国家储备林建设实施方案》明确提出，将科学布局和实施国家储备林建设，建设国家储备林3600万亩以上，增加蓄积7000万立方米以上，缓解木材供需矛盾，保障我国木材安全，推动国家储备林建设高质量发展。

由于国家储备林的建设资金需求量大、投资回报周期长、投资风险高，商业性金融供给不足，社会资本不愿投入，项目推进受到严重的融资制约[2]，仅依靠财政资金难以独自支撑储备林建设项目任务，疏通和拓宽融资渠道成为推动国家储备林高质量建设的关键[3]。开发性金融是为弥补市场缺损和制度落后而出现的一种金融形式[4]，能够发挥政府组织协调优势和大额融资优势、主动以融资推动市场建设[5]。开发性金融作为政府意志和市场机制的结合，可以很好地充当产业政策工具，它集合了政府组织优势和金融融资优势，是支持国家储备林建设的理想金融形态。

A省素有“八山一水一分田”之称，森林覆盖率高达60%以上，人工林面积和木材产量均居全国首位，是全国首批国家储备林建设试点省份之一。2015年，A省与金融机构合作获得100亿元信贷授信，启动了开发性金融支持国家储备林建设的序幕。其引入开发性金融进行国家储备林建设，并不断创新投融资机制，财政金融政策联合发力，打造出建设国家储备林建设项目“省级统贷＋市场化运作”的A省模式，对于如何破解融资难题推进国家储备林建设项目具有示范效应和推广价值。本文重点剖析A省国家储备林建设项目创新模式和经验启示，并提出开发性金融支持国家储备林建设的优化对策，以期为其他地区国家储备林建设项目推进提供参考。

二、开发性金融支持国家储备林建设——A省创新模式

A省国家储备林建设试点区（L市）属南亚热带季风气候区，有林地1126万亩，森林覆盖率53.66%，商品林630万亩，其中桉树330万亩，试点区活立木蓄积量达4407万立方米，年采伐量位居A省前列，是A省重要速生丰产林建设基地，适合建设国家储备林。

试点区6个县（区）全部纳入《国家储备林建设规划（2018—2035年》和《A省国家储备林建设规划（2013—2035年）》规划范围，其中包含2个国家重点工程。试点区率先以集中攻坚方式启动国家储备林项目建设行动，并制定了《试点区推进国家储备林项目建设实施方案》，规划国家储备林面积112万亩，总投资95.8亿元。试点区6个县（区）均有国储林项目落地，覆盖率100%，国家储备林建设进度排全区前列。[6]在推进国家储备林项目建设中，试点区积极创新金融产品和服务，逐步形成独具特色国家储备林建设模式。

（一）整县推进、多主体参与项目运作模式

试点区坚持政府主导、市场运作，坚持科学规划、协调推进的基本原则，明确整县推进，以县政府为主体，采用“国有或国有企业控股”模式、“县级人民政府＋区直林场（国有林业企业）合作”模式、“公司＋合作社＋农户”模式、“企业自主经营”模式建设国家储备林。一是“国有或国有企业控股”模式，利用市县两级国有企业或国有控股企业充分利用授信、信用评级、担保增信等方面优势，以及政策性银行业金融机构“滚动抵押”的担保政策，采用BOT、BOOT、BOO等模式进行运作，以“林木等资产抵押”“权益质押+保证担保”或“PPP合同项下应收账款质押”等单一或组合的担保方式向银行金融机构申请贷款融资，对国家储备林项目进行投资、建设、运营维护，项目公司在合作期满后，如有需要移交项目资产，则要无偿移交给政府或者政府指定的其他机构。二是“县级人民政府+区直林场”合作模式，发挥区直林场以及国有林业企业的专业技术优势，灵活采用入股投资、合作分成等方式共建国家储备林。三是“公司＋合作社＋农户”模式，采用“林地入股”“林木变现”“保底分成”“托管分红”等多元合作方式，为农户构建“拿现金、取分成、得租金、挣薪金、获股金”等综合增收渠道，提高国家储备林建设农户参与度。四是“企业自主经营”模式，根据国家储备林建设标准，企业将自主经营的林地或林木纳入国家储备林建设范围，以自身资产作为抵押物，向银行申请贷款，解决国家储备林建设资金问题。

（二）“担保公司+银行机构+国控林担”林权收储担保融资模式

试点区创新推出“试点区木材贷”，通过搭建政府与银行合作平台，充分发挥财政资金的杠杆作用，为符合条件的“木材贷”贴息3个百分点，2022年“试点区木材贷”累计投放2.44亿元，入库企业569户，获贷78户，贷款加权平均利率2.67%，直接降低相关市场主体融资成本约674万元[6]。此外，在A省林业局和试点区（L市）政府的支持下，A省国控林权收储担保股份有限公司（简称：国控林担）结合试点区产业发展现状和需求，成功推出了“试点区木材贷”担保业务，通过创新性的建机制、强合作，推出了“担保公司+银行机构+国控林担”的试点区林权收储担保融资服务新模式。这种创新模式通过结合国控林担在林业经营管理等方面的优势、担保公司金融“放大器”的优势以及银行在资金出借、风险管理等方面的优势，实现大幅降低门槛、风险全程可控的林权抵押担保新模式，为全区林权抵押担保业务提供了新思路。

（三）“国储林+”创新产业融合发展模式

依托国家储备林建设项目，不断推进多业态融合、产业集聚化发展。2022年试点区国家储备林建设项目实施方案提出，到2025年创建林业产业示范区2～3个，打造绿色板材之都，木材加工总产值达300亿元，依托国家储备林基地发展林下经济10万亩以上，国家储备林林下经济产值达2.5亿元以上。

一是充分利用丰富的林业资源，试点区吸引头部林木加工企业入驻，从而带动木材加工业迅猛增长。截至2022年底，试点区林木加工规上企业增加到151家，规上产值达128.49亿元，林木加工业成为试点区首个规上企业突破百家、规上产值突破百亿元的“双百”产业。二是试点区国家储备林还致力于木材与木本油料双储备，通过发展油茶等优势特色经济林树种，推广油茶专业化托管，打造“双高”示范基地。规划油茶种植面积8.9万亩，打造10个县级以上油茶示范基地，辐射带动油茶造林面积5万多亩。三是以“国储林+N”模式，深度融合生态景观、林副产品和当地少数民族文化等特色资源推动融合发展，包括“国储林+旅游”“国储林+田园综合体”“国储林+林下经济”等模式，将绿水青山变成金山银山。

产业融合发展模式推动A省试点区国家储备林建设项目取得丰硕成果。2022年国家储备林建设面积超过1100万亩，建设规模稳居全国第1位。试点区以国家储备林建设为抓手，开发性金融等信贷优惠政策为手段，驱动产业融合，盘活地方经济，建立资金使用长效机制，为真正解决国家储备林建设项目资金难题提供源头活水。

三、经验启示

（一）创新运作模式，破除融资壁垒

试点区国家储备林建设项目以“政府引导、银行融资、市场运作”为基本原则，推行整县推进模式，充分发挥县级人民政府的统筹引导作用，引导各类主体积极融资参与建设，整合各项资源，集中攻坚，破除融资壁垒，盘活林业资源。一是采用市县级国企直贷，市县级国企统一向国家开发银行、中国农业银行贷款，获取信贷融资。二是通过PPP融资模式实现政府与市场合作，引入政府信用同时增加农户合作的积极性，破除农户信贷担保资源有限、林权确权抵押流转问题。三是通过积极发挥A省综合金融服务平台作用，通过平台融资渠道，消除信息壁垒，增加企业获得信贷的便利度和成功机会。

（二）创新担保模式，提高信贷能力

创新林权抵质押贷款及林权收储担保融资方式，推广“林权抵押＋林权收储”贷款模式，为集体林权参与国家储备林建设项目创造有利条件。试点区提出“担保公司+银行机构+国控林担”林权收储担保融资模式，发挥国控林担在林业经营管理优势、担保公司金融“放大器”优势以及银行在资金出借、风险管理等方面的优势，降低林权抵押担保门槛和信贷风险。此外，针对信贷担保资源有限的问题，试点区与金融机构合作，获得放宽抵押物限制的信贷优惠，允许商业用地和经济林等作为担保资源，大大提高了国家储备林建设项目信贷融资能力。

（三）创新融资产品，聚焦特色产业

试点区与国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构合作，开发“试点区木材贷”等创新性国家储备林专项优惠贷款，并将资金用途拓展林下经济、森林康养等林业产业发展。同时，组织开展林业产业政金企对接活动，达成多项融资合作，促进金融资本与企业资源实现有效融合，促进政府、金融机构、企业获得共赢。并通过与林业、工信等部门的政策协同，成为A省试点区木材产业发展典范。

（四）创新盈利模式，丰富还款来源

试点区国家储备林建设项目整县推动，经营主体持有林地规模较大，具有较强的规模效应，专注于森林经营管理，定期木材采伐收入形成项目现金流，可用于运营投入和信贷还款。试点区通过复合式经营，既能提高短期林地的产出和效益，又可以为培育优质大径材提供坚实支持。各县区因地制宜推动产业融合，发展油茶产业、林木加工产业、林下经济、森林康养等，拓宽了地方经济增收渠道，进一步增强了项目信贷还款能力。

四、开发性金融支持国家储备林建设优化策略

（一）深化政金企合作，破解项目融资难题

国家储备林兼具经济性和生态性，金融信贷项目兼具商业性和公益性，涉及范围广，涵盖主体多，管理要求高，需要政府、金融机构和企业通力合作、同频共振，破解融资难题。一是强化政策引导作用，持续监督金融机构积极执行支持实体经济的政策，充分发挥信贷优惠政策的作用；二是完善金融服务体系，深化政府、金融机构、企业合作，增强国家储备林建设项目方面的金融服务能力，以减轻项目融资难、融资贵、融资慢等问题；三是加强政金企对接，促进各项林业信贷政策落地实施，构建线上线下、高频次、多形式的政金企合作常态化机制，引导开发性金融资金流向。

（二）提升盈利能力，丰富信用担保资源

有效的项目还款能力和充足的林权抵押担保是国家储备林建设项目融资的关键因素。一方面，目前大部分国家储备林建设项目的还款能力和现金流无法满足金融机构贷款条件，由财政资金兜底。因此从根本上解决项目资金问题，需要保障项目自身盈利能力，转变金融输血模式为项目造血，实现项目现金流自循环。

一是通过集约化、专业化经营提高林地生产效率，以经营周期木材采伐收入形成稳定的现金流。二是延长林木产业价值链，促进产业融合发展，通过实施“国储林+”产业模式，获取经济收益，提高项目还款能力。另一方面，充足的林权抵押担保能直接提高项目主体获取信贷资源的能力。因此要加强林业资源流转体系建设，包括林地林木资产评估、林权抵押、林权流转、林木收储等多方面，搭建统一的林权交易中心平台、培养林业资源调查和评估专业人才、完善林权抵押与登记操作细则等，实现林业资源自由流转、担保交易。

（三）拓展融资渠道，创新金融产品服务

国家储备林建设项目推进过程中，单一的资金来源难以满足项目资金需求，因此需要创新金融产品服务，丰富融资渠道。首先，发挥开发性金融的引致作用，通过整合财政资金、创新融资模式、加大中长期信贷支持等方式，满足国家储备林建设项目资金需求。其次，拓展多元化融资渠道，引入多样化融资工具，鼓励金融机构以绿色金融债券、林业信托、企业债券、产业投资基金、项目融资等型融资工具和方式筹措国家储备林建设资金。再次，组建国家储备林收储基金，满足国家储备林建设周期长的特点，使得长期项目可以实现自身造血融资，从而推进项目建设和资金流动形成良性循环。最后，充分挖掘地方林业龙头企业优势，逐步吸引其加入国家储备林建设项目，为国家储备林建设项目提供优质的社会资本。

（四）完善保障体系，提升金融生态环境

建立健全政策体系、金融体系，是推进国家储备林建设的重要保障。国家储备林建设涉及各方各面的关系协调，需要健全政策保障机制。借鉴A省试点区国家储备林建设经验，首先，地方政府要协调林业、工信等部门，共同做好储备林建设项目实施保障工作，保障国家储备林建设项目融资担保、推动完善林权抵押模式，统筹国家储备林财政贴息，提高储备林专项贷款发放率等。其次，放宽信贷抵押物范围和担保方式，配套森林保险等金融风险防控机制，推动林业这一“绿色银行”生生不息。最后，着力提升金融市场生态环境，建立健全金融机构的评价激励机制，制定考核标准，每年对金融机构服务林业实体经济、支持中小企业融资、绿色金融创新等方面进行评价和奖励，激发金融市场活力，同时提高政府部门对金融机构的服务意识和能力，提升对金融机构入驻国家储备林建设项目的吸引力。

总的来说，虽然A省国家储备林建设项目创新模式和经验尚且存在需要更加完善的地方，但作为一种创新型新模式，其自身发展也具有一定优势，开发性金融是为弥补市场缺损和制度落后而出现的，能够发挥政府组织协调优势和大额融资优势、引导各类主体积极融资参与建设，主动以融资推动市场建设。试点区取得的成功经验也证明了其存在的可取之处。