从农场到餐桌战略——为了建立公平、健康和环境友好型食品系统

黄彩金/编译

河北农业大学人文社会科学学院

孙娟娟/编译

河北农业大学人文社会科学学院

中国人民大学食品安全治理协同创新中心

1 需要行动

欧洲绿色协议（European Green Deal）主要阐述了如何在2050 年之前使欧洲成为第一个气候中和的地区。它制定了一项新的、可持续的和包容性的增长战略，以促进经济发展、改善人类健康和生活质量，爱护自然。

从农场到餐桌战略（Farm to Fork Strategy）是欧洲绿色协议的核心内容。它综合阐述了构建可持续食品系统的挑战，且提出了健康的人、健康的社会与健康的星球之间具有密不可分的联系。该战略也是欧盟委员会（European Commission，EC）实现联合国可持续发展目标议程的中心内容。对于欧盟和其他地区价值链中的所有公民和从业者而言，以公正为价值导向的转型应使所有人受益，尤其是在新冠疫情暴发和经济形势衰退之后。向可持续食品系统的转变可以带来环境、健康和社会效益，以及经济收益，并能确保危机后的复苏使人们走上可持续发展的道路。据估计，全球层面符合可持续发展目标的农业和食品系统可以为不断增长的全球人口提供营养丰富且价格合理的食物，帮助其恢复生态系统，且可能在2030 年之前创造超过1.8 万亿欧元的新经济价值[1]。针对收入方面仍然落后的初级生产者，例如，目前欧盟普通农民的收入约为整个经济中普通工人的一半[2]，确保其生计的可持续性是复苏和转型成功的关键所在。

2019 年新冠疫情的暴发凸显了一个强大和有韧性的粮食系统的重要性，该系统在所有情况下都能发挥作用，并且能够确保公众获得充足且可负担的食品供给。它也让人们敏锐地意识到健康、生态系统、供应链、消费模式和地球界限（planetary boundaries，即人类活动一旦越过了某个地球界限，将会推动地球系统进入一种危险的状态。目前大致分为9 个地球界限，即气候变化、生物完整性、平流层臭氧消耗、海洋酸化、生物地球化学循环、土地利用变化、淡水利用、大气溶胶负荷、新兴污染物）之间的相互关系。很明显，人们需要做更多的工作来保持自身和地球的健康。干旱、洪水、森林大火和新害虫的频繁发生不断提醒人们，食品系统正面临威胁，必须不断提高其可持续能力和抵御能力。

从农场到餐桌战略是欧洲公众重视食品可持续性的一种新的综合方法。这是一个改善生活方式、健康和环境的机会。创造有利的食品环境，使人们更容易选择健康和可持续的饮食，这将有利于保证人们的健康和生活质量，并为社会减少与健康相关的成本。当前，人们越来越关注环境、健康、社会和伦理问题，其中欧洲公众对食品安全问题有很高的关注。例如，最常报告的食品问题涉及肉类中的抗生素、激素和类固醇、农药、环境污染物和食品添加剂[3]，公众关注度很高，他们越来越追求食物的价值。即使社会变得更加城市化，人们也想要更接近和了解其赖以生存的食物。人们希望能够获得新鲜的、加工较少的且来源可持续的食物。新冠疫情期间，缩短供应链的呼声愈演愈烈。消费者有权选择具有可持续性的食品，而供应链中的所有参与者都应将此视为自身的责任与机遇。

欧洲食品已经发展成为安全、丰富、营养和高品质食品的全球标准。这是欧盟多年来保护人类、动物和植物健康的政策导向以及农民、渔民和水产养殖生产者努力的结果。现在欧洲食品也应该成为可持续性的全球标准。从农场到餐桌战略旨在奖励供应链中已经转型为可持续发展的农民、渔民和其他经营者，并帮助其他人实现转型，为其业务创造更多机会。在减少温室气体排放的各个生态系统中，欧盟农业发挥着主要的作用（自1990 年以来减少了20%的温室气体排放）。然而，即使在欧盟，这条道路在成员国之间也不是线性的，具有异质性。此外，食品的制造、加工、零售、包装和运输也导致了空气、土壤和水的污染问题以及温室气体的排放问题，还会对生物多样性产生深远的影响。尽管欧盟在许多领域已经开始向可持续食品系统转型，但食品系统仍然是气候变化和环境退化的主要驱动因素之一。人们迫切需要减少对杀虫剂和抗菌剂的依赖，减少过度施肥，增加有机农业，改善动物福利，扭转对生物多样性的巨大影响。

《气候法》（Climate Law）[4]规定了2050 年之前建立气候中和联盟的目标。EC 在2020 年9月前提出了2030 年气候目标计划，将温室气体减排目标提高到1990 年水平 的50%～55%。为此，从农场到餐桌战略制定了一种新方法，以确保农业、渔业和水产养殖业以及食品价值链为这一目标做出适当贡献。

向可持续食品系统的转型也是一个巨大的经济机会。公众的期望在不断变化，并推动食品市场发生重大变化。这对农民、渔民和水产养殖者以及食品加工商和食品服务商来说是一个机会。这种转变将使其能够成为可持续性的商标，并抢先于欧盟以外的竞争对手来保证欧盟供应链的未来。向可持续发展的转型为欧盟食品供应链中的所有参与者提供了“先行者”的机会。

显然，如果人们的饮食习惯不发生改变，这种转变也就不会发生。然而，在欧盟，每隔一天就有3300 万人买不起优质膳食，而且食品援助对于许多成员国的部分公众来说是必不可少的。在经济形势衰退时，粮食不安全和可负担性面临的挑战越来越大，因此必须采取行动改变消费模式和遏制食物浪费。目前欧洲大约20%的生产食物被浪费了[5]，但公众的肥胖率却上升了。现在欧洲过半的成年人超重，导致与饮食相关疾病（包括各种癌症）和相关医疗保健费用居高不下。总体而言，欧洲人的饮食习惯并未普遍符合各国的饮食建议。“食品环境”是指消费者参与食品系统，同时就获取、准备和消费食品做出决定的物质、经济、政治和社会文化背景[6]，也并不能确保健康的选择始终是最简单的。如果欧洲人饮食符合国家饮食建议，食品环境足迹将大大减少。

同样值得注意的是，除非把世界其他地区“拉到一起”，否则欧盟无法做出真正的改变，因为欧盟是世界上最大的农产品进出口地区和最大的海产品市场。商品的生产可能会对其生产地产生负面的环境和社会影响。因此，在努力加强欧盟食品系统的可持续性要求的同时，还应制定有助于提高全球标准的政策，以避免不可持续的出口。

可持续的食品系统对于实现绿色协议的气候和环境目标至关重要，同时还可以提高初级生产者的收入并增强其竞争力。从农场到餐桌战略通过强调公民和食品从业者的新机会来支持转型。

2 建立适用于消费者、生产者、气候和环境的食品供应链

欧盟的目标是减少欧盟食品系统对环境和气候的影响，并增强其抵御能力，在气候变化和生物多样性被破坏的情况下确保粮食安全，引领全球转型实现从农场到餐桌的竞争性可持续发展，并利用新的机遇。

（1）确保涵盖食品生产、运输、流通、营销和消费的食品供应链对环境产生中性或积极的影响，保护和恢复食品系统所依赖的淡水和海洋资源；帮助减缓气候变化并适应其影响；保护土壤、水、空气、植物和动物的健康和福利；扭转对生物多样性的破坏。

（2）确保粮食安全、营养和公共卫生，即确保每个人都能获得充足、营养、可持续的食品，且这些食品符合安全和质量、植物与动物健康和福利的标准，同时也能满足膳食需求和食物偏好。

（3）保持食品的可负担性，同时在供应链中产生更公平的经济回报，最终使可持续的食品变得最实惠。提高欧盟食品供应部门的竞争力，促进公平贸易，创造新的商业机会，同时确保单一市场和职业健康与安全的完整性。

食品系统的可持续性是一个全球性问题，必须适应各种各样的挑战。欧盟通过从农场到餐桌战略在制定全球标准方面发挥着关键作用。它为整个欧盟设定了优先领域的关键目标。除了新的政策举措外，执行现有立法，特别是动物福利、农药使用和保护环境等领域的立法，对于确保公平转型至关重要。同时该方法也会考虑欧盟成员国不同的起点和改进潜力的差异。还需认识到食品系统向可持续性的转型将改变欧盟许多地区的经济结构及其互动模式。现有欧盟监管工具的技术和财政援助，如凝聚基金（Cohesion Fund）和欧洲农村发展农业基金（European Agricultural Fund for Rural Development），都将支持该项转型。EC 的监管工具还会支持新的立法举措。此外，依据公众咨询，确定环境、社会和经济影响，分析中小型企业受到的影响和创新的顺利与否，进行监管影响评估，将有助于以最低的成本做出有效的政策选择，符合欧洲绿色协议的目标。为了加速和便利转型并确保投放到欧盟市场的所有食品变得越来越可持续，EC将在2023 年底之前就可持续食品系统框架提出立法提案。立法可以促进欧盟与欧盟成员国国家层面的政策一致性，将可持续性纳入所有食品相关政策，并强化食品系统的弹性。在广泛协商和影响评估后，EC 还将致力于制定可持续的食品系统和食品通用定义、一般原则和要求。可持续食品系统框架还会明确食品系统中所有参与者的责任。结合食品可持续性绩效的认证和标识以及有针对性的激励措施，可持续食品系统框架将允许从业者从可持续实践中受益，并逐步提高可持续性标准，从而成为欧盟市场上所有食品的规范和标准。

2.1 确保可持续的食品生产

食品供应链中的所有参与者都必须为实现供应链的可持续发展发挥作用。农民、渔民和水产养殖生产者需更快地转变生产方式，并充分利用基于自然、技术、数字和空间的解决方案，以提供更好的气候和环境结果，增强气候的适应能力，减少和优化投入品的使用，例如杀虫剂、化肥等。这些解决方案需要人力和财力投资，但也可以通过创造附加值和降低成本来保证更高的回报。

新的绿色商业模式的一个典型例子就是农民和林农的碳固存。从大气中去除二氧化碳的农业实践有助于实现气候中和目标，应通过共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP）或其他公共或私人举措获得奖励，例如碳市场①对农业和林业的碳清除实行强有力的认证规则，是向农民和林业人员支付碳封存费用的第一步。欧盟成员国可以使用上述认证规则来设计基于碳封存的共同农业政策付款；此外，私营企业也可能有兴趣购买此类证书，以支持气候行动，从而为农民和林业工人提供额外的碳封存激励（除共同农业政策付款外）。。气候公约下的一项新的欧盟碳农业倡议将促进这种新的绿色商业模式，为农民提供新的收入来源，并帮助其他部门实现食品供应链的脱碳。正如循环经济行动计划（Circular Economy Action Plan）中宣布的内容，EC 将制定一个监管框架，基于稳健和透明的碳核算来认证碳清除量，以监测和验证碳清除量的真实性。

对于农民及其合作社来说，循环生物经济在很大程度上仍属于尚未开发的潜力，例如，生产生物肥料、蛋白质饲料、生物能源和生物化学品的先进生物精炼厂为向气候中和的欧洲经济转型和在初级生产中创造了新的就业机会。农民也应把握机会，通过发展可再生能源的生产和投资厌氧消化器，利用农业废料和残留物生产沼气，从而减少牲畜的甲烷排放。农场也可以从其他来源的废料和残渣中生产沼气，例如来自食品和饮料行业的污水、废水和城市垃圾等。农舍和谷仓通常非常适合放置太阳能电池板，此类的投资应在未来的CAP 中优先考虑，相关CAP 实施过程中每个欧盟成员国都要对其具体需求进行深入分析，然后制定一项符合自身发展的CAP，并应规定如何根据欧盟的总体目标，从两个“支柱”（即Ⅰ支柱：农业生产支持和市场共同组织；Ⅱ支柱：农村发展政策）中获得CAP 资金，以满足绿色商业模式的要求，并规定将使用哪些工具，还应制定具体的目标。此外，在清洁能源倡议和计划下，只要这些投资以可持续的方式进行并且不损害粮食安全和生物多样性，EC 将采取行动加快农业和食品部门采用绿色商业模式的要求和其他能源效率的解决方案。

使用化学农药会导致土壤、水和空气污染，严重扰乱生物多样性，并可能伤害非目标植物、昆虫、鸟类、哺乳动物和两栖动物等。EC 已经建立了一个协调风险指标，以量化在减少与杀虫剂有关的风险方面取得的进展，在过去5 年使用杀虫剂的风险降低了20%。EC 采取了补充行动，到2030 年将化学农药的总体使用和风险降低一半，同时将更加危险的农药使用降低一半。为了确定危险农药的替代品，以及寻找危险农药品的方案顺利执行并且能够维持农民的收入，EC 将采取一系列措施，包括修订《农药可持续使用指令》（Sustainable Use of Pesticides Directive），加强对综合虫害管理的规定，并促进更多地使用安全的替代方法来保护收成、免受害虫和疾病。综合虫害管理相关规定鼓励使用替代控制技术，例如轮作和机械除草，并将使其成为减少使用和依赖一般化学农药，特别是使用更危险农药的主要工具之一。通过CAP 减少农药使用的农业实践至关重要，从农场到餐桌战略也应反映该转变并方便建议反馈。EC还将推进含有生物活性物质的农药上市，并加强对农药的环境风险评估，并将采取行动缩短成员国农药授权程序的时间。EC 还提议对2009 年关于农药统计的法规[7]进行修订，以弥补数据空白并促进循证决策。

由于过度使用以及并非所有用于农业的养分都能被植物有效吸收，环境中营养物质的过剩也是空气、土壤和水污染以及气候影响的另一个主要来源，例如，氮在农业中的使用导致一氧化二氮排放到大气中。2017 年，欧盟农业生产的一氧化二氮的排放量占农业排放量的43%，占总人为排放量的39%，其减少了河流、湖泊、湿地和海洋的生物多样性[8]。EC 将采取行动以减少至少50%的养分流失，同时确保土壤肥力不恶化。到2030 年，还会减少至少20%的化肥使用量。要做到上述目标，就必须全面执行和落实相关的环境和气候的立法，与欧盟成员国共同确定实现上述目标所需的营养负荷的减少量，采用平衡施肥和可持续的养分管理，并在整个生命周期更好地管理氮和磷的投入。EC 也将与成员国共同制定一个综合养分管理行动计划，从源头解决养分污染问题，提高畜牧业的可持续性。EC 还会与成员国合作，扩大精确施肥技术和可持续农业做法的应用，特别是在集约化畜牧业和将有机废物回收利用为可再生肥料的热点地区，以及通过成员国CAP 等在内的措施来实现，例如用于养分管理的农场可持续发展工具、投资、咨询服务和欧盟空间技术。

农业温室气体排放量占欧盟总体的10.3%，其中约70% 来自动物部门[9]，包括非二氧化碳温室气体（甲烷和一氧化二氮）。此外，欧盟68%的农业用地用于畜牧业生产，根据2019 年欧洲统计局（Eurostat）的数据，1.61亿公顷农田上有3910 万公顷粮食和油籽，7070 万公顷草地。为了帮助减少动物生产对环境和气候的影响，避免进口造成碳泄漏，并支持向更可持续的畜牧业过渡，EC 推进可持续和创新的饲料添加剂投放市场，其将研究欧盟规则，通过培育欧盟种植的植物蛋白质以及替代饲料材料，例如昆虫、海洋饲料种群（藻类等）和生物经济的副产品（鱼类废物等）[10]，以减少对关键饲料材料的依赖，例如在砍伐森林的土地上种植的大豆。此外，EC 正在审查欧盟农产品促进方案，以期加强其对可持续生产和消费的贡献，并符合不断变化的饮食结构。关于肉类，EC 这次审查欧盟农产品促进方案的重点应该是欧盟如何利用其农产品促进方案来支持最可持续、最具碳效率的畜牧生产方法，还将从整体可持续发展的需要角度严格评估任何在从农场到餐桌战略中提供配套支持的建议。

抗微生物药物耐药性（antimicrobial resistance）与动物、人类过度和不当使用抗微生物药物有关，导致了欧洲地区每年估计约有33 000 人因为耐药性而死亡[11]，并耗费相当大的保健医疗费用。因此，EC 将采取行动，到2030 年将欧盟用于养殖动物和水产养殖的抗菌药物销售总额减少50%。关于兽药产品和药用饲料的新规定欧盟也采取了多项措施，以协助实现上述目标和促进公众健康。

科学的动物生存环境可以改善动物健康和食品质量，减少其对药物的需求，有助于保护生物多样性。为此，EC 将修订动物福利领域的立法，包括关于动物运输和屠宰动物等，使其与最新的科学证据保持一致，以扩大其适用范围，使其更容易执行，并最终确保更高水平的动物福利。从农场到餐桌战略和新的欧盟水产养殖战略准则将支持这一进程。EC 还考虑选择动物福利标识，以更好地通过食品供应链传递价值。

气候变化的加速给植物健康带来了新的威胁。可持续发展的挑战要求人们采取措施，更好地保护植物免受新出现的病虫害等侵害，并要求人们进行创新。EC将通过相关规定，加强对植物进口的警惕性，并对欧盟地区的植物进行监控。新的创新技术，包括生物技术和基于生物的产品的开发，只要对消费者和环境安全，同时给整个社会带来好处的新技术，就可能在提高可持续性方面发挥作用。相关新技术还可以加速减少对农药依赖的过程。应欧盟成员国的要求，EC 正在开展新基因组技术在提高食品供应链可持续性方面潜力的研究。可持续的食品系统也依赖于种子安全和生物多样性，农民更需要获得一系列适应气候变化压力的优质种子以保证食物的供应。为此，EC将采取措施，促进种子品种的登记，包括有机耕作的登记，并确保传统品种和适应当地情况的品种更容易进入市场。

与此同时，有机食品市场还将继续增长，意味着有机农业需要进一步推广。有机农业对生物多样性有着积极的影响，其创造了就业机会，更吸引了年轻的从业者，消费者也逐渐认识到其价值。欧盟的法律框架支持向这种类型的农业转变，但还需要做更多的工作，类似的转变也需要在海洋和内陆水域进行。除了生态计划、投资和咨询服务等CAP措施和共同渔业政策（Common Fishery Policy）措施外，EC 还将提出有机农业行动计划，这将有助于成员国刺激有机产品的供应和需求。有机农业行动计划需确保消费者的信任，并通过促销活动和绿色公共采购来刺激需求，这种方法将有助于到2030 年实现欧盟至少25%的有机农业耕地的目标，并大幅增加有机水产养殖。

诚然，这种转型必须得到一个以绿色交易为重点的CAP 的支持。2018 年6 月EC 提出了新的CAP，旨在通过更注重成果的模式、更好地利用数据和分析、改进强制性环境标准、新的自愿措施以及更加重视对绿色和数字技术和实践的投资，以帮助农民改善其环境和气候业绩。新的CAP还旨在保证农民体面的收入，使其能够养家糊口并抵御各种危机。针对提高直接支付的效率和有效性的要求，新的CAP 规定通过限制和更好地定位将收入支持到需要它并致力于绿色农业的农民，而不是仅仅支持拥有农田的实体和企业，这也属于未来CAP 的一个基本要素，即应对CAP 进行评估，以确定收入支持对提高农业恢复力和可持续性的贡献。欧盟成员国要确保该能力就必须在从农场到餐桌战略中进行认真评估，并在整个实施过程中进行监测。根据EC 最近关于欧洲共同渔业政策的分析[12]可以得出结论，改革确实有可能推动“绿色交易”，但在相关改革政策制定过程中必须保证提案的关键规定，并应制定某些改进措施和实际举措。

新的“生态计划”（ecoschemes）能够提供大量资金，促进可持续的做法，例如精细农业、农业生态（包括有机农业）、碳农业和农林业。EC 和欧盟成员国必须确保其在从农场到餐桌战略中得到适当的资源并予以落实。EC 还将支持为生态计划引入基于栅栏原则（ring-fencing rules）的最低限度预算。

在正式提交从农场到餐桌战略草案之前，EC 还将就CAP 的9 个具体目标向每个欧盟成员国提出建议。EC 特别关注绿色交易的目标，以及从农场到餐桌战略和2030 年生物多样性战略所产生的目标。EC 要求欧盟成员国为上述目标设定明确的国家价值观，考虑到欧盟成员国的具体情况和上述建议。基于设定的价值观，欧盟成员国将在其各自的从农场到餐桌战略中确定必要的措施。

在农业改革的同时，向可持续的鱼类和海产品生产的转变也必须同时加速。经济数据显示，在渔业已经变得可持续的地方，收入也在平行增长[13]。EC 会加紧努力，在执行差距仍然存在的情况下，通过共同渔业政策鱼类种群提高到可持续水平，例如减少浪费性丢弃，与所有沿海国和地区合作，加强地中海地区的渔业管理，并在2022 年重新评估渔业管理方案该如何应对气候变化引发的风险。欧盟渔业控制系统相关规定的拟议修订将有助于通过增强的可追溯性系统打击渔业的欺诈行为[14]。此外，强制使用数字化渔捕捞证书是加强防止非法鱼类产品进入欧盟市场的重要措施。

人工养殖的鱼类和海鲜产品产生的碳足迹低于陆地的动物。除了欧洲海洋和渔业基金对可持续海产品养殖的大力支持外，EC 还希望通过采用《欧盟关于成员国可持续水产养殖发展计划的指导方针》（EU Guidelines for Member States’Sustainable Aquaculture Developmentplans）也进行支持，并促进其正确支出。除此之外，其还将为藻类产业提供有针对性的支持，因为藻类能够成为可持续食品系统和全球粮食安全的替代蛋白质的重要来源。

最后，为了支持初级生产者的转型，EC 希望明确面向集体项目的竞争规则，以促进供应链的可持续性发展。EC 还将帮助农民和渔民加强其在供应链中的地位，并通过鼓励在共同市场组织中农产品[15]和渔业及水产养殖产品[16]进行合作的可能性，以获得可持续生产增值的公平份额。EC将监测欧盟成员国执行《反不公平商业行为指令》（Unfair Trading Practices Directive）[17]的情况。EC 还将与共同立法者合作，完善农业规则，以加强农民、合作社和生产者组织在食品供应链中的地位。

2.2 确保粮食安全

一个可持续的食品系统必须确保在任何时候，特别是在危机时期，向人们提供充足和多样化的安全、营养、可负担和可持续的食品。影响食品系统可持续性的事件不一定源自食品供应链本身，也可能由政治、经济、环境或健康危机引发。虽然新冠疫情与欧盟的食品安全相关性不高，但这种危机可能会危及粮食安全和生计。气候变化和生物多样性的破坏更会对粮食安全和生计构成迫在眉睫和持久的威胁。在从农场到餐桌战略的背景下，EC 将继续密切监测粮食安全，以及农民和食品从业者的竞争力。

鉴于参与食品价值链的行为者的复杂性和数量，危机将以不同方式对其产生影响。虽然总体上食品供应充足，但新冠疫情等危机也带来了许多挑战，例如供应链的后勤中断、劳动力短缺、某些市场的丧失和消费模式的改变，这些都会影响食品系统的运作。这种情况是前所未有的，但其实食品供应链每年都面临着越来越多的威胁，包括反复发生的干旱、洪水、森林火灾、生物多样性的破坏和新的害虫等。提高食品生产者的可持续性将最终提高其抵御风险能力。从农场到餐桌战略旨在为此提供一个新的框架，并辅以生物多样性战略中提出的措施。

新冠疫情也使人们意识到农业相关从业者的重要性。因此，有必要减轻影响供应链的社会经济后果，确保《欧洲社会权利支柱》（European Pillar of Social Rights）所载的关键原则得到尊重，这些在涉及不稳定、季节性和未申报工伤时尤为重要。还需要考虑工人的社会保护、工作和住房条件以及保护健康和安全，并在建立公平、强大和可持续的食品系统方面发挥重要作用。

此外，EC 还加强了协调，共同应对影响食品系统的危机，以确保粮食安全和食品安全，加强保障公共健康，减轻危机对欧盟的社会经济影响。根据汲取的经验教训，EC 会及时评估食品系统的抵御风险能力并制定保证食品供应和安全的应急计划，以确保在危机时期有计可施。农业危机储备也将被重新调整，以便在农业市场发生危机时能够提前发挥其全部潜力。除了在危机期间启动的风险评估和管理措施外，食品供应和安全的应急计划还将建立一个由EC 协调并有欧盟成员国参与的食品危机应对机制，根据危机的性质，由不同部门组成，包括农业、渔业、食品安全、劳动力、健康和运输等。

2.3 促进可持续的食品加工、批发、零售、接待和餐饮服务

食品加工者、餐饮从业者和食品零售商通过其生产的食品的种类和营养成分、供应商的选择、生产方法和包装、运输、销售和销售方法，影响着市场和消费者的饮食选择。作为全球最大的食品进口商和出口商，欧盟食品和饮料行业也影响着全球贸易的环境和社会足迹。加强欧盟食品系统的可持续性有助于进一步建立企业和产品声誉，创造价值，改善工作条件，吸引雇员和投资者，并为企业带来竞争优势、提高生产力和降低成本。

监管部门应给食品行业和零售部门指明方向，增加健康、可持续的食品选择的供应和可负担性，减少食品系统的整体环境足迹。为了促进这一点，EC 将为负责的商业和营销实践制定一套欧盟行为准则，并附有监测框架，该准则应是与所有利益相关方共同制定的。

EC 要求食品企业和组织进行承诺，以促进其在健康和可持续性方面采取具体行动。承诺的内容包括：根据健康和可持续饮食准则重新制定食品；通过提高能源效率来减少其环境足迹和能源消耗；调整营销和广告战略，考虑最弱势群体的需要；确保食品价格活动不损害公民对食品价值的认识；根据新的循环经济行动计划减少包装等。例如，肉类广告的市场营销活动必须避免非常低的价格。EC 还会监测这些承诺，如果进展不够，将考虑立法措施。EC 还在准备着一项改善企业治理框架的倡议，包括要求食品行业将可持续性纳入企业战略。此外，EC 还寻求着机会，以促进向更健康饮食的转变，并刺激产品更新配方，包括通过建立营养度量来限制促销高脂肪、高糖和高盐的食物，例如规范营养或健康声称。

EC 将采取行动，促进食品加工和零售领域的扩大，同时推广可持续的、对社会负责的生产方法和循环商业模式扩大、推广可持续和对社会负责的食品加工、零售生产方法和循环经营模式，特别是针对中小型企业，以配合新的循环经济行动计划提出的目标和倡议。循环和可持续的欧盟生物经济的部署提供了新的商业机会，例如厨余的利用。

食品包装在食品系统的可持续性方面发挥着关键作用。EC将修订食物接触材料方面的立法，以改善食品安全和公众健康，特别是减少使用危险化学品，支持使用创新和可持续的包装解决方案，使用环境友好型、可重复使用和可循环再造的材料，并促进减少食品浪费。此外，根据循环经济行动计划中宣布的可持续产品倡议，EC 将制定一项关于在食品服务中重复使用的立法倡议，以可重复使用的产品替代一次性食品包装和餐具。

最后，EC 将根据相关进程及时修订营销标准，规定可持续农业、渔业和水产养殖产品的纳入和供应，并加强可持续性标准的作用，同时还要考虑到这些标准对食品损失和浪费可能产生的影响。与此同时，EC 将加强地理标志的立法框架，并在适当的情况下将可持续性标准也包括在其中。

此外，根据2017 年数据[18]，约有13 亿吨初级农业、林业和渔业产品通过公路运输，为了加强区域和地方食品系统的抵御风险能力，缩短供应链，EC 将支持减少对长途运输的依赖。

2.4 促进可持续的食品消费，向健康、可持续饮食转变

从健康和环境的角度来看，当前的食品消费模式属于不可持续的。就欧盟而言，能量、红肉（包括牛肉、猪肉、羊肉和所有加工过的肉类）、糖、盐和脂肪的平均摄入量持续超过建议值，但全麦谷物、水果和蔬菜、豆类和坚果的摄入量仍然是不足的[19]。

到2030 年在欧盟范围内扭转超重和肥胖率的上升趋势至关重要。改变饮食习惯，少吃红肉和加工肉类，摄入更多的水果和蔬菜不仅会减少威胁生命的疾病的风险，还会减少食品系统对环境的影响[20]。据估计，2017 年欧盟有超过95 万人死亡和超过1600 万人致病归因于不健康的饮食，主要是心血管疾病和癌症[21]。欧盟的“战胜癌症”计划中促进健康饮食作为癌症预防行动的重要部分。

提供明确的信息可使消费者更容易选择健康和可持续的食品，这将有利于其提升健康和生活质量，并减少与健康有关的费用。为了让消费者在知情的情况下作出健康和可持续的食品选择，EC建议统一强制性正面包装营养标识，并会考虑把强制性产地来源标示扩展至某些产品，同时会充分考虑对单一市场的影响。EC 还将研究协调自愿绿色声明的方法，创建一个可持续的标识框架，与其他相关举措协同作用，覆盖食品的营养、气候、环境和社会等方面。EC 利用新方法通过探索包括数字技术在内的其他方式向消费者提供相关信息，以改善食品信息的可及性，特别是对于视障人士而言。

为了改善可持续食品的供应和价格，并在机构餐饮中促进健康和可持续的饮食，EC 将确定可持续食品采购最低强制性标准的最佳方式。这将有助于城市、地区和公共当局发挥作用，为学校、医院和公共机构提供可持续的食品，并推动可持续农业系统，例如有机农业等。EC 会以身作则，在其食堂的餐饮合同中加强可持续性标准。此外，EC 还将审查欧盟学校计划，以加强其对可持续食品消费的贡献，特别是加强关于健康营养、可持续食品生产和减少食品浪费重要性的教育信息。

税收激励政策也应该推动向可持续食品系统的转型，并鼓励消费者选择可持续和健康的饮食。EC 关于增值税税率的建议（欧盟理事会正在讨论）可使欧盟成员国更有针对性地使用税率，例如支持有机水果和蔬菜。欧盟的税收制度还应保证不同食品的价格反映在使用有限自然资源、污染、温室气体排放和其他环境外部因素方面的实际成本。

2.5 减少食品损失和浪费

解决食品损失和浪费问题是实现可持续性的关键[22]。减少食品浪费可以为消费者和从业者节省开支，而回收和重新分配本来会被浪费的剩余食物又具有重要的社会意义。解决食品损失和浪费问题还与营养物质和二次原料回收、饲料生产、食品安全、生物多样性、生物经济、废物管理和可再生能源等政策相关。

EC 承诺到2030 年将零售和消费层面的人均食品浪费减少一半。利用衡量食品浪费的新方法和欧盟成员国2022 年提供的数据，EC 会确定一个基准以减少食品浪费，并提出在整个欧盟减少食品浪费[23]的具有法律约束力的目标。

EC 将把食品损失和防止食品浪费也纳入其他欧盟政策。误解和误用日期标记也会导致食品浪费，包括“食用日期”和“最佳食用日期前”等描述，为此，EC会根据消费者调查结果修订欧盟相关规则。除了量化食品浪费水平，EC 还将调查食品在生产阶段的损失，并探索防止这些损失的方法。欧盟的协调行动将加强成员国的行动，其中欧盟食品损失和粮食浪费问题平台的建议将有助于为所有行为者指明前进的道路。

2.6 打击食品供应链上的食品欺诈

食品欺诈危及食品系统的可持续性，其欺骗消费者，使消费者无法做出知情选择。食品欺诈危及食品安全、公平的商业行为、食品市场的抵御风险能力，最终还可能会破坏单一市场。在这方面，有效威慑的零容忍政策至关重要。EC 将加大打击食品欺诈的力度，为从业者创造一个公平的竞争环境，并加强控制和执法当局的权力。EC 将与欧盟成员国、欧洲刑警组织和其他机构合作，利用欧盟关于可追踪性和警报的数据，改善食品欺诈方面的协调，还将提出更严格的劝阻措施，更好的进口控制，并研究加强协调欧洲反欺诈办公室（European Anti Fraud Office）的调查能力。

3 促成转型

3.1 研究、创新、技术和投资

研究和创新是加速从初级生产到消费向可持续、健康和包容性食品系统转型的关键驱动力，研究和创新可以帮助开发和测试解决方案，克服障碍并发现新的市场机会[24]。根据地平线2020（Horizon 2020），EC 正在准 备额外征集2020 年绿色交易优先事项的提案，总金额约为10 亿欧元。在地平线2020 项目中，其提议在食品、生物经济、自然资源、农业、渔业、水产养殖和环境以及在农业食品方面使用数字技术和基于自然的解决方案的研发上投入100 亿欧元。此外，该项目中一个关键的研究领域将涉及微生物组、海洋食品、城市食品系统以及增加植物、微生物、海洋和昆虫蛋白质及肉类替代品等替代蛋白质的供应和来源。土壤健康和食物领域的一个任务是致力于开发恢复土壤健康和功能的解决方案。新的知识和创新也可以通过专门的农业生态生活实验室的伙伴关系，扩大初级生产的农业生态方法来展现，可以减少杀虫剂、化肥和抗菌剂的使用。为加快创新和加速知识转让，EC 将与欧盟成员国合作，加强欧盟创新伙伴关系“农业生产力和可持续 性”（Agricultural Productivity and Sustainability）在从农场到餐桌战略计划中的作用。此外，欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund）将通过智能专业化的投资用于食品价值链的创新和合作。

针对“为人类、地球和气候建立安全和可持续的食品系统”（Safe and Sustainable Food Systems for People,Planet and Climate）的新“欧洲地平线”伙伴关系，EC 将建立一个研究与创新治理机制，让欧盟成员国和从农场到餐桌战略食品系统中的行为者都参与其中，并提供创新解决方案，为营养、食品质量、气候、循环和社区带来共同效益。

所有农民和农村地区都需要连接到快速可靠的互联网。这是促进农村地区就业、商业和投资以及提高医疗、娱乐和电子政务等领域生活质量的关键因素，接入高速宽带互联网将使精准农业和人工智能的使用成为主流。它可以使欧盟充分利用其在卫星技术方面的全球领先地位，并采取相关措施降低农民的成本，改善土壤管理和水质，减少化肥、杀虫剂的使用和温室气体排放，改善生物多样性，为农民和公民创造更健康的环境。EC 旨在加快在农村地区推出快速宽带互联网，以实现到2025 年100% 接入的目标。

投资对于鼓励创新和创建可持续的食品系统是必要的。通过欧盟预算担保，投资欧洲基金（European Investment Fund）将通过降低欧洲企业的投资风险并促进中小企业[根据欧洲战略投资基金（European Fund for Strategic Investments）的 规定，“中型公司”是指员工人数从250 人到3000 人不等的非中小企业实体]获得融资，从而促进对农业食品领域的投资。2020年，欧盟促进可持续投资框架（Eu Framework for Promoting Sustainable Investment）以 及新的可持续金融战略将调动金融部门以更可持续的方式进行投资，包括农业和食品生产部门。欧盟CAP 还必须越来越多地促进投资支持，以提高农场的抵御风险能力并加速农场的绿色和数字化转型。

3.2 咨询服务、数据和知识分享及技能

知识和建议是使食品系统所有行为者都能够持续发展的关键。初级生产者特别需要针对持续管理选择的客观、量身定制的咨询服务。因此，EC 将促进有效的农业知识和创新系统（Agricultural Knowledge and Innovation Systems），包括所有的食品供应链参与者。在CAP 中，欧盟成员国将需要扩大对农业信息系统的支持，并加强资源配置，以发展和维持实现绿色交易目标和具体目标所需的适当咨询服务。

EC 还提出了立法建议，将农场会计数据网络转换为农场可持续性数据网络，以便同时收集关于从农场到餐桌战略和生物多样性战略目标和其他可持续性指标的数据。该网络将为农场绩效与地区、国家或部门平均水平的比较提供基准。通过量身定制的咨询服务，可为农民提供反馈和指导，并将其经验与欧洲创新伙伴关系和研究项目联系起来，这将提高参与农民的可持续性，其中包括了农民的收入。

作为欧洲数据战略的组成部分，欧洲共同农业数据空 间（Common European Agricultural Data Space）将 通过处理和分析生产、土地使用、环境和其他数据，加强欧盟农业的竞争可持续性，从而能够在农场层面就准确并针对性地应用生产方法，监测其绩效，并支持碳农业举措。欧盟的哥白尼计划（Copernicus Project）与欧洲海洋观测和数据网络（European Marine Observation and Data Network）能够减少投资风险，促进渔业和水产养殖业的可持续发展。

值得关注的是，EC 将制定确保有针对性的解决办法，以帮助中小型食品加工企业以及小型零售和餐饮从业者发展新的技能和业务模式，同时避免额外的行政和成本负担。EC 还将就可持续发展的最佳做法向零售商、食品加工商和食品餐饮从业者提供指导。欧洲企业网络为中小企业提供可持续发展方面的咨询服务，并促进最佳实践的传播。EC 还会定期更新其技能议程计划（Skills Agenda）[25]，以确保供应链能够获得足够和适当的熟练劳动力。

4 促进全球转型

欧盟将根据从农场到餐桌战略和可持续发展目标的要求，支持向可持续农业食品系统的全球转型。通过欧盟外部政策，包括国际合作和贸易政策等，与其所有伙伴在双边、区域和多边论坛上建立可持续食品系统绿色联盟，还包括与非洲、邻国和其他伙伴的合作，并关注全球不同地区的不同挑战。为确保全球转型成功，欧盟将鼓励并推动制定有利于人类、自然和经济增长的全面综合应对措施。

适当的欧盟政策，包括贸易政策将被用来支持和成为欧盟生态转型的组成部分。欧盟还会努力确保在所有欧盟双边贸易协定中都包括可持续发展章节。相关章节将确保全面实施和执行所有贸易协定中的贸易和可持续发展条款，包括通过欧盟首席贸易执法官（EU Chief Trade Enforcement Officer.）。

欧盟的贸易政策应有助于加强与第三国的合作，并争取第三国在动物福利、农药使用和抗击抗生素耐药性等关键领域的承诺。欧盟将努力在相关国际机构推广国际标准，鼓励生产符合高安全性和可持续性标准的农产品，并将支持相应的农业产品达到相关标准和进入市场。欧盟还将加强合作，通过加强食品系统的抵御能力和减少食品浪费来改善营养和缓解粮食不安全。

欧盟把其国际合作的重点放在食品研究和创新方面，特别是在以下方面：适应和减缓气候变化；农业生态的可持续景观管理和土地治理；养护和可持续利用生物多样性；包容性和公平性的价值链；营养和健康饮食；预防和应对食品危机，特别是脆弱环境下的食品危机；弹性和风险准备；综合虫害管理；动植物健康和福利；食品安全标准；抗微生物耐药性以及协调的人道主义和发展干预措施的可持续性。欧盟将在现有倡议的基础上进一步发展，例如，通过农业研究发展智能创新计划（Agricultural Research and Development Intelligent Innovation Program）等，并将促进可持续发展的政策一致性纳入其所有政策，这些行动将减轻全球生物多样性的压力。因此，更好地保护自然生态系统，同时努力减少野生动植物贸易和消费，有助于预防和增强抵御未来可能出现的疾病和流行病的能力。

为了减少欧盟给全球毁林和森林退化带来的问题，EC 在2021 年提出了一项立法提案和其他措施，以避免或尽量减少与毁林或森林退化有关的产品进入欧盟市场。

欧盟对打击非法、未报告和无管制的捕捞活动采取零容忍态度，严厉打击过度捕捞，以促进鱼类和海产资源的可持续管理，加强海洋治理、海洋合作和沿海管理。

EC将在2021～2027 年期间与第三国合作的规划指导中纳入上述所有优先事项，并适当考虑人权、性别、和平与安全等横向目标。

进口食品必须继续遵守欧盟有关规定和标准。EC 将在遵守世界贸易组织标准和规定的情况下，评估对欧盟不再批准农药物质的进口容忍要求时，考虑环境方面的因素。为了应对抗生素耐药性的全球性威胁，动物产品输入欧盟的产地来源必须符合最近议定的《兽药规例》（Veterinary Medicinal Products Regulation）对使用抗生素的严格规定。

一个可持续的欧盟食品体系还需要贸易伙伴也采取越来越可持续的做法。为促进逐步使用更安全的植保产品，欧盟考虑根据世界贸易组织规则并在风险评估后，审查符合“临界标准②这些物质可能对人类健康产生影响，包括分类为致突变、致癌、生殖毒性或具有第3.6.2 点所列内分泌干扰特性的物质。欧盟法规（EC）No 1107/2009 附件II 的3.6.5 和3.8.2。”和对人类健康构成高风险水平的物质。欧盟与贸易伙伴，特别是发展中国家积极合作，以配合向使用更可持续的农药转型，避免贸易中断并推广替代植物保护产品和方法。

通过国际标准制定机构、相关多边论坛和国际活动，包括联合国生物多样性公约缔约方大会第十五次会议、营养促进增长首脑会议以及2021 年联合国食品系统首脑会议，将促进欧盟向可持续食品系统的全球转型，在所有这些活动中欧盟还在寻求正确的政策成果。作为向消费者提供食品信息方法的组成部分，并结合可持续食品系统立法框架，欧盟将推动各种计划（包括欧盟可持续食品标识框架）的实行，并在多边论坛讨论关于国际可持续性标准和环境足迹计算方法的工作，以促进更多国家和地区采用可持续性标准。此外，欧盟还支持实施误导性信息的有关规则。

5 结论

欧洲绿色协议提供了一个机会，使食品系统与地球的需求相协调，并且积极回应了欧盟公众对健康、公平和环境友好型食品的渴望。从农场到餐桌战略的目标是使欧盟食品系统成为可持续发展的全球标准。向可持续食品系统转型需要采取集体方法，涉及各级治理（包括城市、农村和沿海社区）的公共当局、食品价值链中的私营部门参与者、非政府组织、社会伙伴、学术界和公民。

EC 邀请所有公民和利益攸关方参与广泛的辩论，以制定可持续的食品政策，包括在国家、区域和地方议会进行辩论。EC 邀请欧洲议会和欧洲委员会认可该从农场到餐桌战略，并为实施该战略做出贡献。EC 以协调一致的方式向公众进行宣传，鼓励公众参与改造食品系统。

EC 将确保从农场到餐桌战略的实施与绿色政策的其他内容密切一致，特别是2030 年生物多样性战略（Biodiversity Strategy for 2030）、新的循 环经济行动计划（New Circular Economy Action Plan）和零污染雄心（Zero Pollution Ambition）。EC 实时监测向可持续食品系统转型的情况，以便在全球范围内运作，包括在实现目标方面取得进展以及全面减少欧盟食品系统的环境和气候足迹。EC 定期收集数据，包括在地球观测的基础上收集数据，以便全面评估该战略中所有行动对竞争力、环境和健康的累积影响。在2023年年中前EC 将审查战略，以评估所采取的行动是否足以实现目标，或者是否需要采取额外的行动，就如强调公民和食品从业者的新机会来支持转型一样。