美国“一体化威慑”战略下的南海政策及影响

郑先武,王腾飞,薛亮

(南京大学 a. 国际关系研究院;b. 中国南海研究协同创新中心,江苏 南京 210023)

一、导言

“威慑”作为现代国际关系意义上的一种系统的战略概念在冷战时期迅速发展壮大,(1)Patrick M. Morgan, Deterrence Now, Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp. 1-45.并成为这一时期“所有战略话语的中心”。(2)[英]劳伦斯·弗里德曼:《威慑》,莫盛凯译,上海:上海人民出版社,2022年,第1页。其主要含义是指通过给敌人摆出一个成本和风险超过预期收益的前景来阻止敌人采取军事行动,也就是说,威慑是作用于敌人的意图,而军事力量的威慑价值就是其减少敌人军事行动的可能。(3)Glenn H. Snyder, Deterrence and Defense: Toward a Theory of National Security, Princeton: Princeton University Press, 1961, p. 4.因此,“威慑”也被定义为“威慑方试图影响其他行为体对其利益的评估”。(4)[英]理查德·内德·勒博:《避免战争,缔造和平》,肖宏宇译,北京:北京大学出版社,2021年,第3页。在具体的研究和实践中,威慑常被区分为延伸威慑与中心威慑、拒止性威慑与惩罚性威慑、核威慑与常规威慑、即时威慑与一般威慑等主要类型。(5)[英]劳伦斯·弗里德曼:《威慑》,第39—50页;[美]约翰·米尔斯海默:《常规威慑论》,阙天舒译,上海:上海人民出版社,2021年,第2—3页。在政策领域,威慑一直被视为美国国家战略的关键支柱,而基于“霍布斯式世界观”的威慑理论成为美国“安全赖以依靠的基础”。(6)[美]理查德·内德·勒博:《和平与战争之间:国际危机的性质》,赵景芳译,北京:北京大学出版社,2018年,第322、324页。“一体化威慑”便是上述威慑理论和美国威慑战略整合后的最新发展。

从历史角度来看,关于威慑的一体化并不是一件新鲜事物。冷战时期,美西方学界和政界便在探讨“一体化北约或欧洲核威慑”。(7)Glenn H. Snyder, Deterrence and Defense: Toward a Theory of National Security, pp. 174-190.冷战结束以来,美国政府持续谋求某种形式的“威慑一体化”,作为使威慑适应不断变化的安全环境的一部分,其中最流行的是“跨领域威慑”概念。(8)Center for Global Security Research Livermore, “Setting Priorities for Deterrence Integration”, Workshop Summary, August 30, 2021, https://cgsr.llnl.gov/content/assets/docs/Workshop_Summary_Integration2021.pdf; Michael Nacht, Patricia Schuster and Eva C. Uribe, “Cross-Domain Deterrence in American Foreign Policy”, in Jon R. Lindsay and Erik Gartzke, eds., Cross-Domain Deterrence: Strategy in an Era of Complexity, Oxford: Oxford University Press, 2019, pp. 27-76.2014年克里米亚危机发生后,“一体化威慑”(integrated deterrence)作为一项“全球安全北约适应倡议”开始在美西方政策界广泛讨论,并被视作北约和西方各国政府“对混合的跨领域战略挑战的最佳反应”和“以连贯、持久、对称和适应性强的战略态势应对不对称侵略和冒险主义”的“首次重置战略”。(9)Paul N. Cornish, “Integrated Deterrence: NATO’s ‘First Reset’ Strategy”, GLOBSEC NATO Adaptation Initiative Supporting Paper, The GLOBSEC Policy Institute, May 2017, pp. 3-15.美国政策界在研究中国对外战略时认为,中国正在形成一种由“多维的军事和非军事能力”构成的保护中国国家安全利益所需的“一体化战略威慑”态势,并为此发展了一套融合核、常规、空间和信息战等多种形式的强大军事能力及外交、经济和科技实力等相关非军事力量的“全面和协调的战略威慑能力”。(10)Michael S. Chase and Arthur Chan, China’s Evolving Approach to “Integrated Strategic Deterrence”, Santa Monica, California: RAND Corporation, 2016, pp. 1-56.拜登政府执政后开始在其国防政策话语和国际交往中突显“一体化威慑”概念,并加大力度整合内外各类资源,以应对不同于以往的地缘政治、军事和技术环境变化。“一体化威慑”战略随之迅速成形。

目前,学界已开始关注到美国拜登政府的“一体化威慑”战略及其新的实践。但已有初步研究尚缺乏对美国“印太战略”下“一体化威慑”的核心内涵及其实践的系统而深入的专题分析。基于此,本文在更为系统地剖析美国“印太战略”下“一体化威慑”的战略内涵与典型特征的基础上,对美国“一体化威慑”当下最前沿的战略部署——在中国南海及周边区域的重大实践予以深入分析,阐明该战略下美国南海政策的具体实施及其实际影响,从而在联系前沿性理论与实践方面作出必要补充和特定贡献。

二、美国“一体化威慑”的核心内涵与能力建设

近年来,中国经济的崛起和国防军事现代化的快速推进,使美国认为全球地缘政治正在被改变,其在“印太区域”的绝对优势地位受到威胁,其长期依赖的“有效和可信”威慑的基础被动摇。为此,美国加快“调整国家安全战略和国防战略,奉行单边主义政策,挑起和加剧大国竞争,大幅增加军费投入,加快提升核、太空、网络、导弹防御等领域能力”(11)《新时代的中国国防》,中华人民共和国中央人民政府网站,2019年7月24日,http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/24/content_5414325.htm。,并且不断通过炒作中国“威胁”来强调对华进行威慑的必要性和重要性。“一体化威慑”概念随之引入并被赋予新的实质性战略内涵。

(一)“一体化威慑”的内涵更新

“一体化威慑”概念是在美国“印太战略”框架内提出的,并随着该战略的不断清晰化而迅速流行起来。其核心推力源自美国政府新的“体系性竞争”威胁认知。2017年特朗普政府执政后相继推出《美国国家安全战略》(2017年12月)、《美国国防战略》(2018年1月)和《印太战略报告》(2019年6月)等战略文件宣称,随着后冷战时期终结和大国竞争回归,遍及全球的政治、经济和军事竞争的滋生,以至于出现“一个竞争的世界”。最为重要的是,中国和俄罗斯开始在区域和全球范围内重新树立自己的影响力。一方面,两国正在提升军事能力,旨在危机时刻阻止美国进入相关战区,并挑战美国和平时期在关键商业区自由行动的能力。另一方面,两国正在“挑战”美国的地缘政治优势,并试图以有利于自我的方式改变国际秩序。这使得美国曾在海陆空及网络空间等无争议或支配性优势的所有行动领域都面临竞争。为此,特朗普政府正式提出以“一体化区域战略”为抓手的“美国优先”国家安全和国防战略,并将“印太区域”置于该战略的“首要位置”,其关键举措是通过“竞争性外交”构建以同盟和合作伙伴关系为支撑的“印太区域安全网络”,即“网络化区域”,以扩大美国的力量并保持有利的力量平衡,“重建美国的竞争性优势”,实现“以实力保和平”。(12)The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December 2017, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf; U.S. Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/jul/01/2002152311/-1/-1/1/department-of-defense-indo-pacific-strategy-report-2019.pdf.《美国国防战略》进一步强调,“长期的国家间战略竞争的再现”是当前美国国家安全的“首要关切”,而美国国防战略的“优先事项”是加强和拓展其“同盟和伙伴关系”,并使之成为一个能够威慑或采取果断行动应对当下共同挑战的“扩大的网络”,而“印太同盟和伙伴关系”拓展而成的“一个网络化安全架构”便是其“首个构成要素”,堪称“和平和互操作性的力量倍增器”。(13)U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”, January 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

在这一战略转型背景下,《美国国家安全战略》和《美国国防战略》都提出加强威慑政策并根据现实需要适时予以升级和更新。美国政府认识到,随着“大国竞争回归”,当下实现威慑目标比冷战时期显得更加复杂,但美国的外交、情报、军事和经济机构没有跟上大国竞争特点的变化,因而美国必须准备好应对全方位及多领域的挑战乃至冲突,势必将威慑延伸到所有行动领域,并能够解决所有可能的战略攻击,切实做到“竞赢”“慑赢”乃至“战赢”。这就需要美国国防部开发新的行动概念和能力,通过国防部与国务院、财政部、司法部、能源部、国土安全部、商务部、国际开发署以及情报部门、执法部门等“跨部门联合行动”,在保持“全方位”“多领域”和“跨冲突频谱”“联合部队”军事优势的基础上,促成外交、信息、经济、金融、情报、执法和军事等国家力量的多个要素的“无缝一体化”,以有效地拓展竞争空间。(14)U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”; U.S. Department of Defense, “Nuclear Posture Review 2018”, February 2018, https://media.defense.gov/2018/feb/02/2001872886/-1/-1/1/2018-nuclear-posture-review-final-report.pdf.这两份战略文件成为美国威慑政策在概念层面升级和更新的指南。

2021年拜登政府执政后,在延续前政府“大国战略竞争”理念的基础上,迅速命令相关部门修订其主要战略指导文件,以重新考虑战略安全环境,反映与中国展开的“激烈竞争”等外部挑战。更重要的是,拜登政府高层开始明确将中国视作“能够融合其经济、外交、军事和技术力量对稳定和开放的国际体系发起持续挑战”的“唯一的竞争者”,而“中国的军事力量正加速成为美国在亚洲并最终在世界范围内的同等竞争者”。(15)The White House, “Interim National Security Strategic Guidance”, March 3, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf; U.S. Department of Defense, “Remarks by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III at the Reagan National Defense Forum (As Delivered)”, December 4, 2021, https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2861931/remarks-by-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-at-the-reagan-national-defen/.在此种与中国全方位的战略竞争不断加剧的威慑认知下,拜登政府认为如何威慑对手、阻止潜在冲突场景已成为一个极其重要的课题,尤其是需要以不同的方式考虑威慑,通过制定最有效和最可靠的威慑战略,以维持竞争优势。为此,拜登政府整合在特朗普政府延伸和拓展的威慑概念的基础上,在政府层面正式引入“一体化威慑”概念并通过政策实践赋予其具体内涵。

作为美国政府正式战略概念的“一体化威慑”日益受到美国军方重视。2021年4—12月,美国国防部长奥斯汀(Lloyd J. Austin)在诸多重要场合的公开讲话中就这一概念内涵做出具体解释。根据奥斯汀的讲话,“一体化威慑”是威慑的一种新的方法路径和新的行动概念。“一体化威慑”意味着美国与所有盟友和伙伴国一道将尖端技术、行动概念和最先进能力以新的网络化方式结合起来,“无缝地阻止任何形式、任何领域或战区的侵略”。奥斯汀将这一新的行动概念称为“21世纪的新愿景”和美国新国防战略的“支柱性概念”。(16)U.S. Department of Defense, “Secretary of Defense Remarks for the U.S. INDOPACOM Change of Command”, April 30, 2021, https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2592093/secretary-of-defense-remarks-for-the-us-indopacom-change-of-command/; U.S. Department of Defense, “Secretary of Defense Lloyd J. Austin III Participates in Fullerton Lecture Series in Singapore”, July 27, 2021, https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript/Article/2711025/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-participates-in-fullerton-lecture-serie/; U.S. Department of Defense, “Remarks by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III at the Reagan National Defense Forum (As Delivered)”.在拜登政府2022年2月更新的《美国印太战略》中,“一体化威慑”被视为美国加强“印太安全”路径的“基石”。(17)The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.

(二)美国“一体化威慑”的战略内涵

美国“一体化威慑”的战略内涵随着拜登政府2022年10月发布新版《国家安全战略》和《2022年美国国防战略》而最终得以清晰和确定。根据《国家安全战略》,“一体化威慑”意味着各种能力的无缝结合,让潜在对手相信他们实施敌对活动成本超过收益。它主要包括五方面的内容:一是“跨领域一体化”,即跨越军事(海陆空天网)和非军事(经济、技术和信息)领域;二是“跨区域一体化”,即应对跨越关键区域和美国本土利益的威胁整合能力;三是“跨冲突频谱一体化”,包括常规、核冲突以及不逾越武装冲突门槛的“灰色地带”所有频谱,通过在这些不同冲突频谱领域的威慑,达到慑止对方“轻举妄动”的目的;四是“跨政府一体化”,即充分利用美国全部优势,包括外交、情报和经济工具到安全援助和部队态势决策等;五是“与盟国和合作伙伴一体化”,即投资于互操作性和联合能力发展、合作态势规划以及协调外交和经济方法。(18)The White House, “National Security Strategy”, October 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.该战略文件强调,“一体化威慑”要求美国政府更有效地协调、联网和创新,以便让任何想在特定领域获取优势的竞争对手明白美国也可以在其他诸多领域做出同样回应,从而强化传统的可靠作战的常规和战略能力的支撑,使美国能够在任何时间和任何领域更好地塑造竞争对手对美国核心利益行动的风险和成本的看法。

《2022年美国国防战略》详细阐述了加强“一体化威慑”整体性应对措施的3种不同行动逻辑,即“拒止性威慑”“韧性威慑”和“直接和集体成本强加威慑”。“拒止性威慑”要求发展非对称手段,优化拒止态势,创新作战理念,发展新作战能力,包括远程打击、水下、高超音速和自主系统,并改善信息共享和“非动能工具一体化”。“韧性威慑”要求提高应对重要网络和关键基础设施遭受多域攻击时的行动能力,优先考虑提高网络和太空领域的韧性,如通过现代加密和零信任架构增强网络韧性。“直接和集体成本强加威慑”一方面要求确保美国核力量现代化作为最终后盾的同时,通过包括常规远程火力、进攻性网络、非常规战争、对外国内部防御的支持,以及经济制裁、出口管制和外交措施等跨部门权力工具作为直接成本强加威慑;另一方面要求通过与美国政府部门和机构以及盟友和伙伴国的密切合作,扩大合作范围,增加竞争对手军事规划和执行的复杂性,并通过领导制订网络、太空和其他新兴技术领域国际行为规范增加对所谓“恶意和攻击性行为”的共识进行集体成本强加威慑。该战略文件强调,强化“一体化威慑”行动需要根据具体环境和威慑目标,对3种行动逻辑进行调整,以寻求最佳组合。(19)U.S. Department of Defense, “2022 National Defense Strategy of United States of America, Including the Nuclear Posture Review and the Missile Defense Review”, October 27, 2022, https://media.defense.gov/2022/oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-national-defense-strategy-npr-mdr.pdf.由此,拜登政府内化并推广的“一体化威慑”新概念,不仅成为美国国防战略的“核心”,亦成为其整体治国方略中的“关键概念”。(20)Van Jackson, “What Is Integrated Deterrence? A Gap between US and Australian Strategic Thought”, Australian Journal of Defence and Strategic Studies, Vol. 4, No. 2, 2022, p. 263.

(三)美国“一体化威慑”的能力建设

美国政府在谋划新的“一体化威慑”战略并赋予其明晰内涵的同时,通过国家安全和国防政策及其他相关政策调整积极推进“一体化威慑”相关的军事能力建设。其初步进展主要表现在以下3个方面:

1. 投资于实力与韧性建设

威慑是实力与意志的结合,必须有强大的、具有压倒性优势的军事力量、实战能力,以及清晰展现使用这种力量的意愿和决心,才能够让对手怀疑是否能以可接受的代价实现目标。(21)Thomas Spoehr, “Bad Idea: Relying on ‘Integrated Deterrence’ Instead of Building Sufficient U.S. Military Power”, The Heritage Foundation, December 30, 2021, https://www.heritage.org/defense/commentary/bad-idea-relying-integrated-deterrence-instead-building-sufficient-us-military.美国清醒地认识到“美国未来在世界上的成功取决于国内的实力和韧性”,必须充分利用新军事革命技术优势,从更高维度、在更广范围建立主要针对中国、俄罗斯等竞争对手的新威慑体系和威慑能力。(22)唐新华:《美国综合威慑战略中的技术互操作性》,《太平洋学报》2022年第12期,第24页。一方面,美国致力于提高“战斗可信度”或“美军打赢的能力”以作为“一体化威慑”的基石;(23)Anna Pederson and Michael Akopian, “Integrated Deterrence-Analysis from CNAS Experts on the Most Critical Challenges for U.S. Foreign Policy”, Center for a New American Security, January 11, 2023, https://www.cnas.org/publications/commentary/sharper-integrated-deterrence.另一方面,美国强调“必须让自身的系统、网络和关键基础设施更具韧性,以安全度过对这些网络的早期攻击”。(24)U.S. Department of Defense, “Concept of Integrated Deterrence Will Be Key to National Defense Strategy, DOD Official Says”.美国国防部明确指出要“维持和加强威慑要求国防部设计、发展和管理一支具有战斗力的美军”,决心要增强关键作战领域的实力和能力,希望把新的作战概念与加强和维持威慑以及必要时在冲突中取得胜利所需的部队属性结合起来,打造一支具有“致命性、可持续性、弹性、可生存和灵活反应”的高水平未来联合部队,以确保必要时在冲突中能够获胜。(25)U.S. Department of Defense, “2022 National Defense Strategy of United States of America, Including the Nuclear Posture Review and the Missile Defense Review”.

基于此,美国致力于投资一系列先进技术,包括网络和太空领域的应用、导弹打击能力、人工智能和量子系统,并及时在战场上重振新的能力,以保障其军事技术优势,提升美国的威慑力。如2022年12月,拜登签署《2023财年国防授权法案》,向国防部拨款8167亿美元,并划出303亿美元用于能源部和国防核设施安全委员会的国家安全项目、3.78亿美元用于其他国防相关活动,创下历史新高。该法案授权国防部建立一个非常规战争安全研究中心,作为发展非常规战争知识的中心机制,该中心将向盟友和合作伙伴开放。(26)U.S. Department of Defense, “Biden Signs National Defense Authorization Act into Law”, December 23, 2022, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3252968/biden-signs-national-defense-authorization-act-into-law/.2023年3月,美国国防部发布《美国国防部2024财年国防预算申请总览》,明确2024财年国防预算总额为8420亿美元,其中用于“安全和有效的核威慑”预算资金为2464亿美元,关键领域包括核企业现代化、导弹攻防、海陆空部队及太空和网络空间能力提升等;用于日常活动预算资金为1499亿美元,主要包括提升联合支援部队现代化能力、加强战备能力等;用于提升威慑和改善关键运营基础等“持久优势建设”的预算资金为2038亿美元,包括技术研发预算资金1450亿美元和科技基础研究预算资金178亿美元,涉及人工智能、军用5G技术、量子计算与加密运用等关键技术及微电子、铸造、电池与能源储存、战略与关键矿产等关键工业部门。(27)U.S. Department of Defense, “Defense Budget Overview: United States Department of Defense Fiscal Year 2024 Budget Request”, March 13, 2023, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2024/FY2024_Budget_Request_Overview_Book.pdf.

另外,美国政府相继公布新版《国家网络安全战略》(2023年3月)、《关键新兴技术标准国家战略》(2023年5月)、《2023年国防科技战略》(2023年5月)、《2023年国防部网络战略》(2023年5月)和《国家军事战略》(2023年6月)等政府层面的重要战略文件,旨在通过强化网络安全、关键新兴技术和关键基础设施等领域的能力和韧性建设,支持“一体化威慑”战略的实施。如美国国防部发布的《2023年国防科技战略》指出,军方谋求扩大多边关系,与其传统伙伴建立新的科技伙伴关系,共同保护前沿技术研发,而其国防科技合作将有助于提升双方的科研生产能力,以实现美国对其盟友“一体化威慑”的共同承诺。(28)U.S. Department of Defense, “2023 National Defense Science and Technology Strategy”, May 9, 2023, https://media.defense.gov/2023/may/09/2003218877/-1/-1/0/ndsts-final-web-version.pdf.美国国防部发布的《2023年国防部网络战略》强调,军方将最大限度地发挥其网络能力,并与其他国家力量工具协同开展网络空间行动,以支持“一体化威慑”。(29)U.S. Department of Defense, “Fact Sheet: 2023 DoD Cyber Strategy”, May 26, 2023, https://media.defense.gov/2023/may/26/2003231006/-1/-1/1/2023-dod-cyber-strategy-fact-sheet.pdf.

2. 加快军事战略部署调整

《2022年美国国家军事战略》中明确提出美军联合部队的战略目标之一是“确保美军拥有必要的作战能力,在印太区域对中国、在欧洲对俄罗斯的冲突中获胜”。因此,拜登政府执政以来加速调整全球军力部署,在2021年8月果断抽身阿富汗战争“泥潭”、仓促完成撤军行动后,着力加快推进战略重心东移,将更多资源转移至亚太地区,通过双边、多边演训活动、部队轮换,尤其是面向台海和南海等关键地区针对中国保持高频度、常态化军事威慑存在。例如,拜登政府不仅加快了在韩国部署包括航空母舰、核潜艇和战略轰炸机等先进军事资产的军事行动,而且加大与日本的一系列安全合作,2022年7月已启动多域特遣部队的陆基中导装配工作,在日本西南诸岛部署中导(中程弹道导弹)部队,以此通过加强“第一岛链”建设实施对华“一体化威慑”。2023年1月,美国又宣布计划对部署在日本冲绳的海军陆战队进行重组,建立新型“濒海作战团”,主要任务是在濒海地区夺取和控制关键海域、海峡和通道,强化美军对前沿海域的掌控。(30)Joe Gould, “Japan to OK New US Marine Littoral Regiment on Okinawa”, Defense News, January 12, 2023, https://www.defensenews.com/pentagon/2023/01/11/japan-to-ok-new-us-marine-littoral-regiment-on-okinawa/.2023年10月,日美宣布比原计划提前一年(2025财年)采购并部署战斧巡航导弹和无人侦察机,以加速在亚太地区形成一体化威慑能力。(31)Yusuke Takeuchi, “Japan, U.S. Advance Integrated Deterrence with early Tomahawk Delivery”, Nikkei Asia, October 7, 2023, https://asia.nikkei.com/Politics/Defense/Japan-U.S.-advance-integrated-deterrence-with-early-Tomahawk-delivery.

与此同时,美国开始调整新的核威慑部署。作为战略威慑,核威慑仍然是美国最优先考虑的选项,也是“一体化威慑”战略的基础和保底手段。与《2022年美国国防战略》一起发布的《2022年核态势审议报告》强调,美国将通过“安全、可靠和有效的核威慑及强大而可信的延伸核威慑”支持“一体化威慑”,其基本成分就是美国核力量与核指挥、控制和通信及支撑性基础设施的现代化,同时加强对盟国的延伸威慑承诺,声称“只要盟友和合作伙伴面临核威胁,延伸核威慑就仍将是区域安全架构的支柱”。虽然拜登曾在总统竞选中承诺,美国的核武库应该只用于遏制或报复核攻击,但其新版《2022年核态势审议报告》在对中俄等“核威胁”进行一番渲染后,却声称鉴于可能对美国和盟友造成战略层面伤害的竞争国所开发并部署的一系列非核能力,美国对核武秉持“不率先使用”和“仅针对遭核攻击后报复使用”的原则会带来“不可接受的风险”。(32)U.S. Department of Defense, “2022 Nuclear Posture Review Fact Sheet U.S. Extended Deterrence”, October 27, 2022, https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103941/-1/-1/1/extended-deterrence-npr-factsheet.pdf.这暗示着美国将重新评估核武器使用原则,试图放宽核武器使用限制,并降低核武器使用门槛。这也表明核武器在美国国家安全中的地位和作用大大提升,美国将扩展核威慑区域合作,在印太等重点地区建立所谓安全、可靠和有效的“区域核威慑力量”体系,作为“一体化威慑”的最终后盾和威慑失败后的最后手段。

3. 重点强化集体威慑

与盟友之间的战略和战术整合是拜登政府推进“一体化威慑”的重中之重。其关键举措除了强化已有军事联盟,还致力于打造军事安全领域的“三边”和“四边”合作机制,以便与盟友和合作伙伴在贡献互补的基础上,加强主要区域安全架构、联合或协同作战和部队规划、情报和信息共享、新作战概念以及利用联合部队的能力,以增强其塑造遏制竞争对手的战略环境并解决共同挑战的集体影响力。(33)U.S. Department of Defense, “Concept of Integrated Deterrence Will Be Key to National Defense Strategy, DOD Official Says”.多边安全合作机制主要是升级美日印澳“四方安全对话机制”(QUAD)、创建美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)、推进美日韩、美日澳和美日菲等新的“三方机制”等。这些多边机制与现有军事联盟和五眼联盟等新老机制共同构成以美国为中心的“印太安全架构”,并成为美国实施“一体化威慑”下集体威慑的核心机制平台。鉴于这种集体威慑力的实现取决于联盟间实施联合全域作战的技术互操作效能,美军非常重视与盟军的军事安全互操作性的提升,包括联合军事演练、共用军事设施及共享网络系统、关键技术和军事情报,乃至组建“联合部队”等。其中两个最重要的进展是美日印澳“四方安全对话机制”框架内新建“印太海域态势感知伙伴关系”和美英澳“三边安全伙伴关系”框架内三国共享核潜艇技术。

“印太海域态势感知伙伴关系”由2022年5月举行的美日印澳“四方安全对话机制”第二次领导人峰会决定启动,旨在通过与区域合作伙伴的密切协商以及利用融合自动识别系统和射频技术的尖端卫星追踪系统,提供一个实时、集成和高效的“海域态势感知图”,将太平洋岛屿、东南亚地区和印度洋3个关键区域融入印太区域,从而提升该区域合作伙伴全面监控其海岸水域的能力。其核心举措是,扩大对印度洋区域信息融合中心(设在印度)、新加坡的信息融合中心、太平洋岛屿论坛渔业局(设在所罗门群岛)和太平洋融合中心(设在瓦努阿图)等现有区域融合中心的信息共享支持,提升区域合作伙伴打击非法、未报告和无管制的捕捞活动(IUU,简称“非法捕捞”)及近海执法的能力。(34)The White House, “Fact Sheet: Quad Leaders’ Tokyo Summit 2022”, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/; The White House, “Quad Leaders’ Summit Fact Sheet”, May 20, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/20/quad-leaders-summit-fact-sheet/.这四大融合中心组成的印太海域态势感知信息一体化,为四国在该区域建立集体防务和安全协同行动提供了基础设施支撑。另外,四国在“四方安全对话机制”框架内启动“网络安全伙伴关系”,推进四国国家计算机应急响应小组间信息共享;美国与印度和澳大利亚分别达成“太空态势感知”合作动议,作为四国加强对天基地球观测数据交换与共享的先期行动。美国以“四方安全对话机制”为“印太战略”支点,正建立具备互操作性的海空天网融合的态势感知体系。

美英澳“三边安全伙伴关系”启动后最为关键的合作项目便是美英两国向澳大利亚提供核动力潜艇技术,帮助澳大利亚获得至少8艘攻击型核潜艇。(35)The White House, “Joint Leaders Statement on AUKUS”, September 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/; The White House, “Remarks by President Biden, Prime Minister Morrison of Australia, and Prime Minister Johnson of the United Kingdom Announcing the Creation of AUKUS”, September 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/15/remarks-by-president-biden-prime-minister-morrison-of-australia-and-prime-minister-johnson-of-the-united-kingdom-announcing-the-creation-of-aukus/.2022年3月,三国商定成立17个“三方工作组”,其中9个围绕攻击型核潜艇、8个关涉其他先进军事能力。(36)The White House, “AUKUS Leaders’ Level Statement”, April 5, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/04/05/aukus-leaders-level-statement/.2023年3月,三国就核潜艇合作项目达成协议,决定将于本世纪30年代初向澳方出售3艘美制“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇,后续或再追加出售2艘,拟在西澳部署“西方潜艇轮换部队”,并为澳海军逐步打造新一代“奥库斯”级(“SSN AUKUS”)核动力潜艇。(37)The White House, “Fact Sheet: Trilateral Australia-UK-US Partnership on Nuclear-Powered Submarines”, March 13, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/03/13/fact-sheet-trilateral-australia-uk-us-partnership-on-nuclear-powered-submarines/.拜登强调,其“一个压倒一切的目标”是,与“四方安全对话机制”及美国“在印太和欧洲的其他条约和亲密伙伴”共同“在迅速变化的全球动态中加强印太区域的稳定”。(38)The White House, “Minister Albanese of Australia, and Prime Minister Sunak of the United Kingdom on the AUKUS Partnership”, March 13, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/03/13/remarks-by-president-biden-prime-minister-albanese-of-australia-and-prime-minister-sunak-of-the-united-kingdom-on-the-aukus-partnership/.这将对整体的印太安全架构产生示范和促进效应,通过“全政府”方式提升联盟整体的常规威慑和核威慑能力,增强对华拒止性威慑和韧性威慑。

三、美国“一体化威慑”下的南海政策实践

在外部威胁评估中,拜登政府进一步将中国定位为“唯一既有重塑国际秩序意图,又有越来越多的经济、外交、军事和技术力量来实现这一目标的国家”(39)Antony J. Blinken, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”, U.S. Department of State, May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.以及“最严峻的战略竞争对手”(40)The White House, “Remarks by President Biden on America’s Place in the World”, February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.和“21世纪最大的地缘政治考验”(41)U.S. Department of State, “A Foreign Policy for the American People”, March 3, 2021, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/.。在这种大国竞争加剧的威胁认知及战略需求的驱动下,作为中国的“战略门户”和被美国视为“地缘政治竞争中心”的东南亚区域自然“首当其冲”。在此背景下,具有特殊战略重要性的南海地区,在“一体化威慑”下美国对南海甚至台海的政策和行动中,势必有着特殊的地位和作用,逐渐成为冲突的焦点之一。

(一)美国南海政策的战略考量及基本目标

南海作为面向太平洋和印度洋的门户,地处连接欧亚、两洋的战略通道,既是全球最为繁忙、重要的航运通道之一,也蕴藏着丰富的资源。对中国来说,南海既关涉国家领土主权和海洋权益,也是国家战略安全和重大利益所系,尤其是在当前国际形势下,南海通道的畅通、安全与否直接关乎中国国家安全与经济的可持续发展。对美国来讲,南海则是美国对华展开地缘竞争、维持自身在西太平洋地区战略主导地位、牵制中国发展的可塑性最强的前沿阵地和重点方向。在军事意义上,南海长期被认为是与日本、中国台湾岛和菲律宾紧密关联的“第一岛链”重要一环。(42)U.S. Department of State, “Digital Press Briefing with Major General Joel Vowell, Commanding General, U.S. Army Japan”, April 20, 2023, https://www.state.gov/digital-press-briefing-with-major-general-joel-vowell-commanding-general-u-s-army-japan/.在当前大国竞争的背景下,南海业已成为“中美战略竞争的舞台”。(43)Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, February 8, 2023, https://news.usni.org/2023/02/09/report-on-u-s-china-strategic-competition-in-south-and-east-china-seas.因此,拜登政府“一体化威慑战略”下的南海政策除了保障自身的南海利益,更重要的一点是要通过南海问题来牵制中国,塑造中国周边战略环境,在南海问题上增加中国付出的成本,从而维持自身霸权主导地位。

美国政府认为,中国对南海、东海和黄海的控制可能会严重影响美国在印太区域及其他地方的战略、政治和经济利益。美国从两方面对中国在南海的存在进行了评估:第一种情况是,在与美国发生冲突时,中国在南海的基地及其所部署的军队,一是将增加中国反介入/区域拒止能力网络,把美国军队挡在第一岛链之外(从而远离中国大陆和台湾);二是可能有助于在南海为中国正在形成的由核动力弹道导弹潜艇组成的海基战略威慑力量建立一个堡垒;三是虽然中国在南海的基地和所部署的部队很容易受到美国的攻击,但攻击这些基地和部队至少会在一段时间内束缚进攻的美国部队,推迟在更大的冲突中在其他地方使用这些美国部队。第二种情况是,在不与美国发生冲突的情况下,中国在南海的基地,以及中国对其近海地区的统治或控制,一是可以帮助中国控制南海的捕鱼作业、石油和天然气勘探活动;二是会对南海周边国家进行“胁迫、恐吓或政治施压”;三是会宣布并实施南海防空识别区;四是会在台湾周围宣布并实施海上封锁;五是会促进中国向西太平洋地区进一步投射军事存在和政治影响力;六是会帮助中国实现其所在的欧亚大陆地区的“地区霸权”的更广泛目标。(44)Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, February 8, 2023, https://news.usni.org/2023/02/09/report-on-u-s-china-strategic-competition-in-south-and-east-china-seas.

鉴于此,美国担心中国在南海的基地、军事存在,以及中国对其近海(包括东海和黄海)地区的“统治或控制”,会使美国在可能发生台海危机或冲突时进行军事干预、履行对盟友承诺、阻止中国在其所在的欧亚大陆地区崛起等方面的能力削弱,可能会导致该地区安全架构的进一步变化,进而削弱美国主导的地区安全秩序,并提升中国在该地区的影响力。此外,美国还担心中国对海洋法的解释和在南海的行动对其所宣称的所谓“海洋自由原则”构成重大挑战。尤其是,中国可能主张沿海国家有权规范外国军队在自身专属经济区的活动,反对美国的“航行自由行动”。如果中国关于沿海国家在其专属经济区内是否有权规范外国军事力量行为的问题上的立场根据国际法获得更大的国际认可,那么这不仅会严重影响美国海军在南海的行动,而且会严重影响美国利用其军事力量“捍卫美国海外各种利益的能力”。(45)Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”.

在实践中,美国始终将海洋视为控制世界的关键因素,关注海洋和海权在国家安全和维护全球霸权中的作用。美国国会研究服务处2023年2月更新发布的《中美在南海和东海的战略竞争:国会的背景和议题》报告认为,中国在其近海(南海、东海和黄海)地区的主导地位,将极大地影响美国在印太地区和其他地区的战略、政治和经济利益。报告中对美国在该地区实施威慑的战略目标和利益诉求毫不讳言,指出美国在南海和东海的总体目标主要包括但不限于:履行美国在西太平洋的安全承诺;维持和加强美国主导的西太平洋安全架构,包括美国与条约盟国和伙伴国的安全关系;维持有利于美国及其盟友和伙伴的地区力量平衡;阻止中国成为东亚地区的霸主等,并以此作为美国更大战略的一部分,在战略上与中国竞争并管理与中国的关系。(46)Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”.

美国在南海的具体目标包括但不限于:阻止中国在南海进行更多的基地建设活动,向南海基地部署更多军事人员、装备与物资,在黄岩岛开启岛礁或基地建设活动,以及在南沙划定直线基线和南海防空识别区;要求中国停止旨在对南沙群岛菲律宾占领地点施加压力的行动,为菲律宾渔民提供更多进入黄岩岛或南沙群岛周围水域的机会;鼓励中国采用以美国为首的西方国家关于海洋自由的定义,并接受和遵守2016年7月的菲律宾南海仲裁案裁决。(47)同上。由此,美国谋求在南海实施更加强有力的威慑,通过这一战略前沿规锁和极大地消耗中国,继而巩固其依托海洋和海权的霸权秩序。

(二)美国“一体化威慑”下南海政策的具体实施

拜登政府执政至今,其南海政策已然成型,尤其在“一体化威慑”战略下,其南海政策的实施手段发生了明显变化,即更多运用所有军事和非军事等多样化手段来实现对中国的威慑目的。除了开展“航行自由行动”、抵近侦察、多边联合军事演习,拜登政府更加重视借重盟友和伙伴联手对华施压,增加前沿军事基地,并加大对政治、经济、法律、外交、准军事等方向的投入,以此从各领域向中国强加在南海的巨额行动成本。

1. 法理上全面否定中国南海主张

拜登政府上任后继承了前政府南海政策立场,多次表态支持菲律宾南海仲裁裁决,在法理上全面否定中国南海权利主张,以此为美军及其盟军在南海越来越频繁的航行、穿越、军演等寻找国际法依据及舆论呼应,同时希望以此抹黑中国,将中国塑造成为国际法规则和秩序的“破坏者”和“对立面”。在菲南海仲裁案五六七周年纪念日之际,美国国务卿布林肯及其国务院都特别发表声明,重新确认前一任国务卿蓬佩奥2020年7月“南海政策声明”的有效性,批评中国南海行动、否定中国南海主张,声称仲裁裁决已成为国际法的一部分。(48)U.S. Department of State, “Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/; Antony J. Blinken, “Sixth Anniversary of the Philippines-China South China Sea Arbitral Tribunal Ruling”, U.S. Department of State, July 11, 2022, https://www.state.gov/sixth-anniversary-of-the-philippines-china-south-china-sea-arbitral-tribunal-ruling/; U.S. Department of State, “Seventh Anniversary of the Philippines-China South China Sea Arbitral Tribunal Ruling”, July 11, 2023, https://www.state.gov/seventh-anniversary-of-the-philippines-china-south-china-sea-arbitral-tribunal-ruling/.2022年1月,美国国务院下属的海洋及国际环境与科学事务局发表了关于中国南海权利主张的第150号“海洋界限”报告,分别从海洋地物的主权主张、直线基线、海洋区域、历史性权利等四个方面全盘否认中国在南海的海洋权利主张。(49)U.S. Department of State, “Limits in the Sea No. 150 People’s Republic of China: Maritime Claims in the South China Sea”, January 12, 2022, https://www.state.gov/limits-in-the-seas/.

此后,美国全面贯彻其否定中国南海权利主张的政策并将之融入所谓“基于规则的国际秩序”及“自由开放的印太秩序”规则竞争中。2023年2月,美国国务院更新发布的《美国在南海支持菲律宾》再次无理重申,“根据1982年《联合国海洋法公约》,2016年南海仲裁案裁决是终局裁决,对中国和菲律宾具有法律约束力,美方呼吁中国遵守裁决。”(50)U.S. Department of State, “U.S. Support for the Philippines in the South China Sea”, February 13, 2023, https://www.state.gov/u-s-support-for-the-philippines-in-the-south-china-sea-3/.2023年5月,美国领导七国集团发表公报妄称“中国在南海的扩张性海洋主张没有法律依据,反对中国在该地区的军事化活动”,宣布“支持2016年南海仲裁裁决”,强调该裁决“具有法律约束力”。(51)Michael Punongbayan, “G7 Declares Support for South China Sea Arbitral Ruling”, The Philippine Star, May 21, 2023, https://www.philstar.com/pilipino-star-ngayon/kutob/2023/05/21/2267839/g7-declares-support-south-china-sea-arbitral-ruling.同年7月,美国国防部发布美菲国防部长对话简报,声称“美国支持菲律宾当地社区和其他寻求在南海进行符合2016年仲裁法庭裁决的合法海上活动的声索国的生计”。(52)U.S. Department of Defense, “Readout of Secretary of Defense Lloyd J. Austin III’s Call with Philippine Secretary of National Defense Gilberto Teodoro Jr.”, July 6, 2023, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3449767/readout-of-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiis-call-with-philippine-secret/.美国通过在法理上全面否定中国主张,并联合盟友和伙伴使其立场“国际化”,同时怂恿相关南海声索国更坚定和自信地以军事或准军事手段侵犯中国的权益,得以在法律和国际规范、军事和经济领域向中国强加物质、声誉和观众成本。

2. 外交上在南海构建新的联盟及伙伴体系以提升集体威慑能力

拜登政府除了深化美日、美澳等双边防务合作,推动美军在南海周边军事资产的分散化和提升韧性并构建有利于美国的军事平衡以外,(53)韦宗友、张歆伟:《印太战略视角下的拜登政府南海政策:权力、规则与秩序》,《南洋问题研究》2023年第1期,第52—53页。还愈益重视在南海构建新的联盟及伙伴关系体系以提升集体威慑能力。

第一,强化美菲同盟及与南海其他沿岸国伙伴关系。2021年以来,拜登政府主要官员频繁到访东南亚,对南海周边国家展开一系列外交攻势,试图在恢复和强化美菲同盟的基础上,积极拉拢越南、马来西亚和印尼等国家,声称这些国家也越来越希望美国能在该地区发挥制衡中国的作用。其主要举措有:

一是重点强化美菲同盟。美国一方面多次向菲律宾重申“在南海对菲律宾武装部队、公共船只或飞机的武装攻击,将触发1951年《美菲共同防务条约》第四条做出的共同防御承诺”;另一方面加速扩大美菲防务合作,包括在2021年7月促成菲律宾时任总统杜特尔特撤销废止《美菲部队访问协议》的决定并发布《21世纪美菲伙伴关系联合愿景》,2023年2月与小马科斯政府达成协议,扩大美国在菲律宾的军事部署,使美国军队得以进入菲律宾另外4个军事基地,其中一个在邻近中国南沙群岛的巴拉望岛,3个位于邻近中国台湾和巴士海峡的卡加延和伊莎贝拉省。(54)Azer Parrocha, “Malacaang Names 4 More EDCA Sites”, Philippine News Agency, April 3, 2023, https://www.pna.gov.ph/articles/1198825.截至2023年4月,拜登政府已向《加强防务合作协议》项目拨款总计超过1亿美元,对可以使用的9个菲律宾军事基地进行升级。(55)Wilnard Bacelonia, “New EDCA Sites Aim to Protect Entire PH, Galvez Assures Senator”, Philippine News Agency, April 19, 2023, https://www.pna.gov.ph/articles/1199716.2023年5月,美菲国防部长公布了首份《美菲双边防卫合作指针》,同意支持两国更深层次的互操作性和“全政府”行动协调,扩大在南海的联合军事演习和巡逻,推进实时信息共享,并确认“在太平洋上包括南海的任何地方,针对菲律宾或美国武装部队(包括两国的海岸警卫队)飞机或公共船只的武装攻击,将触发《美菲共同防务条约》第四条和第五条规定的共同防务承诺”。(56)U.S. Department of Defense, “Fact Sheet: US-Philippines Bilateral Defense Guidelines”, May 3, 2023, https://media.defense.gov/2023/May/03/2003214357/-1/-1/0/the-united-states-and-the-republic-of-the-philippines-bilateral-defense-guidelines.pdf.

二是加大力度拉拢其他南海沿岸国,尤其是与美国尚未建立深度安全合作关系的东南亚大国印度尼西亚和马来西亚。主要体现在积极向印尼承诺共同捍卫南海航行自由,“支持印尼为维护其海洋权利和抵制中国在南海的侵略,包括在纳土纳群岛周围的专属经济区所做的努力”,也向马来西亚提供约2.2亿美元的安全援助,并提供运输机等,帮助其执行海上巡逻任务,(57)U.S. Department of State, “The United States-Malaysia Relationship”, December 14, 2021, https://www.state.gov/the-united-states-malaysia-relationship/.同时美国还重点强化与越南的安全合作,并多次对越南开展航母访问。如美国海军“罗纳德·里根”号航空母舰于2023年6月到访越南中部城市岘港,强化美越军事关系。(58)U.S. Embassy &Consulate In Vietnam, “Uss Ronald Reagan Carrier Strike Group Visits Vietnam”, June 25, 2023,https://vn.usembassy.gov/uss-ronald-reagan-carrier-strike-group-visits-vietnam/.这使美国得以进一步强化在南海的军事存在,并联手沿岸国向中国施压,在南海甚至台海提升威慑力。

第二,推动“四边安全对话机制”向南海区域延伸。2022年5月,四国领导人第二次峰会宣称,四国将继续应对“基于规则”的海洋秩序所面临的“挑战”,包括“在东海和南海地区”,以及“强烈反对任何试图改变地区现状、升级紧张局势”的行动。(59)The White House, “Fact Sheet: Quad Leaders’ Tokyo Summit 2022”, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/.2023年5月,四国领导人第三次峰会发表联合声明再次表示,“维护航行和飞越自由,应对‘基于规则’的海洋秩序面临的挑战,包括东海和南海的挑战”;“对有争议地区的军事化、海岸警卫队和海上民兵船只的危险使用以及破坏其他国家近海资源开采活动的努力表示严重关切”;“强烈反对试图通过武力或胁迫改变现状的破坏稳定或单边行动”,明显剑指中国。(60)The White House, “Quad Leaders’ Joint Statement”, May 20, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/20/quad-leaders-joint-statement/.拜登政府还通过打造涉及疫苗、供应链、海域感知等领域的扩展机制,积极拉拢东南亚国家打造“四边对话+”模式,其国防部长、副总统等高级官员多次访问新加坡、越南、菲律宾等国,希望将其纳入这一印太核心安全架构之中,从而在南海问题上开展深度合作,并在海上安全和供应链等领域提升对华集体威慑力。

第三,新建美日菲等涉海“小多边”,推动“三海联动”常态化。“美日菲三边架构”自2022年9月三国“三边防务政策对话”启动以来逐步成形,2023年2月得到快速推进。2023年6月,三国国家安全事务助理在日本东京举行首次会面,同意增强三国防务和安全能力,包括在印太水域举行多边联合海军演习等海上联合活动,以“支持航行自由和更广泛的基于规则的秩序”,并确定利用“四方安全对话机制”的“印太海域态势感知伙伴关系”促进三方的“海域态势感知”等能力建设。三方还讨论了南海、东海和朝鲜问题等“广泛的区域安全挑战”,重申了“台湾海峡两岸和平与稳定的重要性”。(61)The White House, “Joint Readout of Trilateral Meeting between the National Security Advisors of the United States, Japan, and the Philippines”, June 16, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/06/16/joint-readout-of-trilateral-meeting-between-the-national-security-advisors-of-the-united-states-japan-and-the-philippines/.同年9月,三国部长级会议重申将在南海和东海以及印太地区推进“基于规则的秩序方面的合作”。(62)U.S. Department of State, “Secretary Blinken’s Meeting with Japanese Foreign Minister Kamikawa and Philippine Secretary of Foreign Affairs Manalo”, September 22, 2023, https://www.state.gov/secretary-blinkens-meeting-with-japanese-foreign-minister-kamikawa-and-philippine-secretary-of-foreign-affairs-manalo/.美日菲“三边架构”紧密关涉中国南海和台海,意图补充“一体化威慑”中的网络、太空、信息等领域和包括“灰色地带”在内的竞争手段,并以中国台湾为中心,加固所谓“第一岛链”对华战略封锁。美日菲“三边架构”作为美国打造的其印太战略的新前沿,正成为美国“一体化威慑”下推进南海、台海和东海“三海联动”常态化的新抓手。(63)郑先武:《“美日菲三边架构”:美国打造印太战略新前沿》,《当代世界》2023年第7期,第54页。

与此同时,美国试图构建新的美日菲澳“四边机制”和美日澳“三边机制”,并与美英澳“三边安全伙伴关系”、美日菲“三边架构”及美日印澳“四边安全对话机制”相勾连,形成推动“三海联动”“网络化小多边”的新的集体威慑力量。2023年6月,在新加坡举行的香格里拉安全对话会期间,美日澳菲四国举行了首次国防部长级多边会议,讨论在南海进行联合巡航等问题。(64)U.S. Department of Defense, “Assistant Secretary of Defense for Indo-Pacific Security Affairs Dr. Ely Ratner Participates in a CNAS Discussion on Building a Networked Security Architecture in the Indo-Pacific”, June 8, 2023, https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript/Article/3423120/assistant-secretary-of-defense-for-indo-pacific-security-affairs-dr-ely-ratner/.香格里拉安全对话会期间,美日澳三国国防部长亦举行了会谈,并发表联合声明声称,“强烈反对任何可能加剧东海紧张局势的破坏稳定的胁迫性单边行动”,并“对南海局势表示关注”,“强烈反对任何通过武力或胁迫改变现状的单方面企图和可能加剧该地区紧张局势的行动”。该声明“强调台湾海峡两岸和平与稳定的重要性,并鼓励和平解决两岸问题”。(65)U.S. Department of Defense, “United States-Japan-Australia Trilateral Defense Ministers’ Meeting (TDMM) 2023 Joint Statement”, June 3, 2023, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3415881/united-states-japan-australia-trilateral-defense-ministers-meeting-tdmm-2023-jo/.美国力图借助其主导的这些“小多边”机制在中国周边加紧实行威慑和遏制。

3. 军事上加大南海军事部署和活动以强化前沿军事威慑

保持在南海的前沿军事存在,并不断增强在南海的军事影响力和威慑力是美国“一体化威慑”战略下介入南海事务、遏制中国的主要手段。主要有:

一是向南海常态化部署各类舰艇。2021年,美军4个航母打击群累计10次进出南海,攻击型核潜艇至少有11艘先后出现在南海及其周边海域。(66)南海战略态势感知计划:《2021年美军南海军事活动不完全报告》,2022年3月,http://47.56.173.41/sites/default/files/reports/2021nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao_.pdf。2022年,美军先后向南海及其周边地区部署3个航母打击群和2个两栖戒备群共8次进入南海,全年至少有13艘攻击型核潜艇先后出现在南海及其周边海域,威慑和吓阻意味明显。2023年2月,中美关系紧张之际,美国航母打击群和海军陆战队进入南海区域开展“综合远征打击力量行动”,(67)“US Holds Drills in South China Sea Amid Tensions with China”, The Military, February 12, 2023, https://www.military.com/daily-news/2023/02/12/us-holds-drills-south-china-sea-amid-tensions-china.html.频次烈度和针对性都大幅提升。

二是频繁进行海空抵近侦察。2021年美军大型侦察机前往南海开展抵近侦察约1200架次,并数次进逼至距中国大陆领海基线20海里。2022年侦察频率虽有所下降,但依然保持在1000架次左右。(68)南海战略态势感知计划:《2021年美军南海军事活动不完全报告》;南海战略态势感知计划:《2022年美军南海军事行动不完全报告》,2023年3月,http://47.56.173.41/sites/default/files/2022nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao__4.pdf。2023年1—11月,美国大型侦察机前往南海抵近侦察已达500余架次。(69)参见“南海战略态势感知计划”官方微博:https://weibo.com/u/7065543812?sudaref=www.google.com。此外,美军海洋监视船、海洋测量船等侦察船也频频前往南海开展作业,同时还增加了高空飞艇/探测气球在南海进行抵近侦察。

三是开展“航行自由行动”。美国以所谓“航行自由行动”挑战中国的国内立法和海洋政策主张,配合美国涉华重要议程推进的政治化意图和倾向也愈发明显。据统计,2021年至2023年12月初,该行动已达13次。(70)参见南海战略态势感知计划:《2022年美军南海军事行动不完全报告》;《美驱逐舰连闯中国南海,南部战区:组织海空兵力全程跟监警戒!》,新华网,2023年4月11日,http://www.news.cn/mil/2023-04/11/c_1212006261.htm;《国防部新闻发言人谭克非就美舰擅闯中国西沙领海发表谈话》,中华人民共和国国防部网站,2023年3月24日,http://www.mod.gov.cn/gfbw/xwfyr/fyrth/16211754.html;《美国第七舰队:美驱逐舰在南海开展“航行自由行动”》,《俄罗斯卫星通讯社》,2023年11月3日,https://sputniknews.cn/20231103/1054665742.html;《南部战区新闻发言人就美舰擅闯中国南沙仁爱礁邻近海域发表谈话》,中华人民共和国国防部网站,2023年12月4日,http://www.mod.gov.cn/gfbw/qwfb/16270670.html。

四是与域内外国家在南海及周边频繁开展联合军演。据统计,2021年美军在南海及周边地区累计开展演习演训95次,2022年达到102 次(中小型的演习训练数千次),数量与规模较往年有所增加。2023年内,美国计划与菲律宾进行逾500次国防和安全接触,(71)南海战略态势感知计划:《2022年美军南海军事活动不完全报告》;Priam Nepomuceno, “PH, US to Have 496 Defense, Security Engagements in 2023”, Philippine News Agency, October 10, 2022, https://www.pna.gov.ph/articles/1185726。其中2023年4月举行了迄今规模最大的“肩并肩”年度联合军事演习,围绕海上安全、两栖任务、实弹射击、网络安全、反恐行动、减灾救援和人道主义行动等课目,并首次使用“标枪”和“海马斯”等新武器系统,首次派遣其杀伤力最强的MQ-9“死神”无人机负责执行情报、侦察和监视任务,主打“海上安全和领土防御”,提高战备程度和互操作性。(72)Franco Jose C. Baroa, “US Admiral Affirms Collaboration with PH”, Manila Times, February 24, 2023, https://www.manilatimes.net/2023/02/24/news/national/us-admiral-affirms-collaboration-with-ph/1880051; Department of Defense (Philippines), “Biggest Balikatan Exercises End; Galvez, Aquilino Meet”, May 3, 2023, https://www.dnd.gov.ph/Postings/Post/Biggest%20Balikatan%20Exercises%20end%3b%20Galvez%2c%20Aquilino%20meet/.5月,美菲在克拉克空军基地举行了1990年以来菲律宾主持的首次“雷霆对抗”联合军事演习,以测试空军的互操作性。(73)U.S. Department of Defense, “U.S.-Philippines Agree to Modernize, Strengthen Alliance”, May 3, 2023, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3383809/us-philippines-agree-to-modernize-strengthen-alliance/.此外,美军在菲新增军事基地关涉台海,进一步强化前沿军事威慑。

4. 准军事上美国海警部署向南海延伸应对所谓“灰色地带”行动

美国认为海岸警卫队具有管控危机、降低海上对峙烈度的特殊功能,重视加快海岸警卫队舰队现代化步伐,提升其参与维护全球海洋安全、实施航行自由行动、保障海上运输通道安全的能力。(74)U.S. Department of State, “Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power”, December 17, 2020, https://media.defense.gov/2020/Dec/16/2002553074/-1/-1/0/TRISERVICESTRATEGY.PDF.因此,派遣海岸警卫队进入南海日益成为美国应对所谓中国海上民兵等“灰色地带”行动的重要手段。拜登政府执政后,美国加快了这一步伐,将其海岸警卫队置于其印太地区海上安全战略的中心,(75)Aristyo Rizka Darmawan, “Coast Guard Diplomacy and Maritime Security in Southeast Asia”, Policy Forum, April 26, 2022, https://www.policyforum.net/coast-guard-diplomacy-and-maritime-security-in-southeast-asia/.试图通过一系列举动逐渐实现在南海及其周边地区的常态化存在。主要体现在:

一是与南海沿岸国签署和发起多项海警合作协议。目前,美国海警除了与东南亚相关国家在此前签署的《东南亚海事执法倡议》《东南亚合作与培训协议》框架下定期开展活动外,还试图以打击“非法捕捞”作为其进入南海执法新的借口和突破点,将“印太海域态势感知伙伴关系”延伸至包括南海区域在内的东南亚及附近海域,追踪中国的所谓“非法捕鱼活动”。(76)《美日澳印计划设立中国非法捕鱼活动追踪系统》,《联合早报》(新加坡),2022年2月22日,http://www.kzaobao.com/cngov/2022-05/22117566.html。与此同时,美国海岸警卫队还在推动“随船观察员”项目向南海区域扩展,试图为海警介入南海事务提供更多的法律依据。(77)目前美国海岸警卫队通过战区安全合作项目已定期与太平洋岛屿区域各国签订了11项双边渔业执法协定,与东太平洋和西非国家签订了16项双边渔业执法随船观察员协议。根据协议,伙伴国的执法人员可登上美国海岸警卫队船只,在伙伴国的专属经济区内登临和搜查涉嫌违反法律或条例的船只。

二是定期与域内外国家开展海警联合演习。2021年9月,美国海岸警卫队“门罗”号就曾抵达南海分别与菲、澳、印尼等国举行联合演练。2022年以来,美国海岸警卫队在继续加强与南海沿岸国联合演习的同时,还在(2023年2月)积极与菲律宾探讨海警在南海的联合巡航,并吸纳日本和澳大利亚等“志同道合的国家”。2023年6月初,美国海岸警卫队、日本海上保安厅与菲律宾海岸警卫队共出动6艘执法舰船在菲律宾巴丹省附近海域首次举行联合海上演习,标志着美国将作为“准军事力量”的海上执法机构向南海部署迈出实质性步伐。

三是加快海警基地建设使用及资金装备援助。2021年4月,美国向越南负责南沙巡逻的海警第三区移交为其修建的训练中心,2021年6月,美国与印尼计划在廖内群岛巴淡岛耗资350万美元建造海事培训中心。这些基地建成后极有可能为美国海岸警卫队在南海提供维修、补给和训练等便利。另外,2022年5月,美国在与东盟特别峰会上决定斥资6000万美元,深化在美国海岸警卫队牵头下的新的区域海事计划。(78)The White House, “Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit in Washington, DC”, May 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/.2023年5月,美国宣布将向菲律宾捐赠至少4艘巡逻舰和3架C-130H“大力神”运输机,致力于提升菲律宾海警在南海对抗中国的能力。(79)“US Donates Four Patrol Vessels and Three Aircraft to Philippines”, Business World, May 2, 2023, https://www.bworldonline.com/the-nation/2023/05/02/520439/us-donates-four-patrol-vessels-and-three-aircraft-to-philippines/.这些显然有利于增强美国覆盖各种“冲突频谱”的全方位威慑。

5. 在经济上以经济制裁强化威慑能力

美国经常会以经济威慑手段作为配合,尤其是利用贸易、金融和技术等领域的实力和影响力,通过打击或威胁打击对手的经济利益,削弱其实力,来影响对手的行为和决策,从而达到主要威慑目的。(80)贺先青:《拜登政府的南海叙事逻辑、政策意涵与行为选择》,《南洋问题研究》2022年第2期,第115—132页。

拜登政府执政以来,在其“一体化威慑”战略下,频繁以所谓“国家安全”为由从整体上制裁打压中国企业,尤其是在芯片、人工智能等高科技领域,以限制中国在军事领域的行动能力。2021年10月,由共和党籍参议员卢比奥(Marco Rubio)与民主党籍参议员卡定(Ben Cardin)共同提出的《2021年南海和东海制裁法案》在美国参议院外交委员会通过。该法案授权对参与中国南海和东海领土争端有关活动的中国个人和实体实施制裁,其中规定“总统可以对某些中国个人和实体实施冻结在美资产、拒绝入境及撤销现有签证制裁等手段,包括对南海争议地区的某些大型项目负责或作出重大贡献的个人和实体,例如填海造地和军事化项目;对阻碍他国保护其获取南海资源主权的行为负有责任或作出重大贡献的;对威胁南海争议地区或日本或韩国管辖的东海地区的和平、安全或稳定的行为负有责任或共谋。总统还可以拒绝向受制裁实体的公司高管和控股股东发放签证,对受制裁个人或实体实施某些出口限制,以及禁止美国个人和实体投资受制裁的实体或个人。”(81)U.S. Congress, “S.1657-South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2021”, October 28, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1657.2023年3月,卢比奥再次提出《2023年南海和东海制裁法案》。(82)U.S. Congress, “S.591-South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2023”, March 1, 2023, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/591/text?s=1&r=1&q=%7B%22search%22%3A%5B%22south+China+sea%22%5D%7D.在各方压力下,预计下一步拜登政府通过对中国的经济施压和威胁制裁来试图改变中国行为的举措将更加明显而直接。

可见,美国在南海综合运用跨越五个维度的“一体化威慑”战略,通过全政府、跨领域、跨区域、跨冲突频谱和联合盟友的方式,并灵活组合“拒止性威慑”(加大前沿部署、联合军演、演练新的作战概念和增强军事互操作性、构建新的安全机制和倡议、打造核潜艇和其他先进能力)、“韧性威慑”(增强集体信心和能力,打造以南海为前沿的印太安全架构,增强美军及盟军的多域能力和韧性)、“直接和集体强加成本进行威慑”(在法理、外交、军事、经济、情报、灰色地带等领域运用不对称优势对中国强加成本)3种威慑逻辑,加强主要针对中国在南海甚至台海核心利益的“一体化威慑”行动,防范和遏制中国对其构成潜在的“军事威胁和挑战”。

四、美国“一体化威慑”战略对南海形势的影响

虽然拜登政府强调美国现阶段并不寻求和中国爆发直接军事冲突,声称将“负责任地”管理与中国竞争的风险,但从其“一体化威慑”战略驱动下在南海的一系列政治、经济、军事、外交行动来看,华盛顿在各领域全方位的施压和介入,使中国在南海方向面临来自美国全方位的巨大战略压力,尤其是美国拉拢其他域外大国介入所推升的南海议题国际化风险、对声索国进一步单边行动的支持、干扰以“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商为核心的南海规则秩序的构建进程等方面,使本已十分复杂的南海局势面临更多新的不确定性因素,也增加了中美摩擦冲突的风险。

(一)加剧其他域外力量的干涉

在“一体化威慑”战略指导下,美国极尽可能拉拢盟友及其他域外势力广泛参与印太地区地缘政治竞争,不断挑拨中国与南海周边地区国家关系,在南海采取针对中国的挑衅性联合军事行动,使南海逐渐成为新一轮全球海洋政治权力斗争的热点地区。当前,美国主导的域外大国干涉已成为南海形势恶化的最大消极因素和地区海上规则的最大破坏者。(83)《美国才是对南海稳定最大的威胁》,人民网,2021年8月12日,http://world.people.com.cn/n1/2021/0812/c1002-32189938.html。

在美国的带动之下,其他域外大国出于美国压力或自身地缘政治私利,开始积极配合美国行动,纷纷加入美国主导的海洋安全联盟体系,加大力度介入南海问题,大肆推进在南海的军事部署和行动,以求在新一轮海洋地缘政治竞争中占据有利地位。如英法德等欧洲主要大国配合美国,纷纷调整政策,在战略上重视印太地区,并跟随美国派遣军舰、批评中国海洋政策和正常海上维权行动,试图以“有限性介入”的方式改变其在南海安全事务中被边缘化的状况,以此对华进一步施压,以服务其对华整体战略调整。(84)Eva Pejsova, “Between Principles and Pragmatism: The EU and the South China Sea”, Global Asia, June 2019, https://www.globalasia.org/v14no2/focus/between-principles-and-pragmatism-the-eu-and-the-south-china-sea_eva-pejsova.在政策转向驱动下,英法德以军事活动频繁“刷存在感”,如2021年以来,法国“红宝石”级核潜艇“翡翠”号、“塞纳号”潜艇支援舰和“雷电”号两栖攻击舰编队等一直活跃在南海,并对印尼、越南等南海周边国家进行了港口访问。英国唯一一艘航母“伊丽莎白女王”号也于2021年7月被派往南海。2021年8月,德国海军“巴伐利亚”号护卫舰也前往印太地区并穿越南海,这是2002年以来首次德国军舰“‘航行自由行动’秀”。

日本亦成为影响南海形势发展的一大外部因素。近年来,日本除每年定期派遣海上自卫队舰船进入南海活动外,还在2022年12月刷新二战以来的历史记录,即首次派遣两架F-15战机抵达菲律宾北部马巴拉卡特的克拉克空军基地实施访菲活动,并扬言将效法美国,同菲签署“部队访问协议”。2023年6月,日本、法国和加拿大海军的舰艇加入了美国海军的两个航母打击群,在菲律宾海开展综合海上联合演习。11月3日,日本首相岸田文雄访菲时表示,双方同意启动部队互访协议(RAA)谈判,以加强两国的军事合作,同时还将向菲提供6亿日元(约合人民币2932万元)拨款用于海岸监视雷达建设,助菲律宾提升防御能力。(85)《岸田文雄:日菲美合作维护南中国海自由》,《联合早报》(新加坡),2023年11月4日,https://www.zaobao.com.sg/news/world/story20231104-1447926;Priam Nepomuceno, “Japan’s P235-M Grant for Coastal Radar to Boost PH Maritime Security”, November 4, 2023, https://www.pna.gov.ph/articles/1213028。近年来与中国陷入边境对峙的印度也开始不断向美国靠拢,介入南海事务,除了插手海洋资源开发,印度还通过定期在南海及周边地区进行军事活动,与南海各沿岸国加强战略伙伴关系,并在各种双多边场合就南海问题频繁发声,加强与部分声索国的互动,来实现自身南海利益。如2022年印度派遣多艘军舰数次开展东南亚部署计划; 2023年5月,与东盟国家在南海举行首届海上演习(AIME-2023),以增强彼此互操作性。与此同时,印度也在积极寻求向南海周边国家出口“布拉莫斯”反舰导弹等进攻性武器,并在外交上首次(2023年6月29日)明确要求中国遵守2016年南海仲裁裁决。(86)Devirupa Mitra, “For the First Time, India Calls for Abiding by the 2016 Arbitral Award on South China Sea”, The Wire, June 29, 2023, https://thewire.in/diplomacy/for-the-first-time-india-calls-for-abiding-by-the-2016-arbitral-award-on-south-china-sea.

在此背景下,未来南海形势将作为大国竞争博弈的前沿而更加恶化,域外大国的军事化介入也加大了摩擦冲突的风险,使得有关争端本身更加复杂难解,也为南海和平稳定增添诸多不确定性因素。

(二)进一步助长南海声索国单边挑衅行动

在南海问题上,部分沿岸声索国一直以推动南海问题“扩大化”和“国际化”作为主要策略,希望美国等域外大国的介入能在该地区发挥制衡中国的作用,从而借机以单边行动巩固和扩大既得利益,进而强化其非法海洋主张。如今伴随着“一体化威慑”下美国南海政策的深度调整,拜登政府对与中国针锋相对的各声索国加大安全援助和外交舆论等方面的支持,这导致南海相关声索国更加蠢蠢欲动,都在利用中美博弈的特殊窗口期在南海加快推行其单边主张。

在威慑战略下,一般为了让威慑更加可信有效,威慑方必须采取某些必要的威胁行为或为自己寻求实施威胁的充分理由和依据。(87)[美]托马斯·谢林:《冲突的战略》,赵华等译,北京:华夏出版社,2006年,第155页。因此,拜登政府试图发出更加明确的信号,通过多次对菲律宾重申共同防御条约承诺,警告“如果菲律宾武装部队在南海受到攻击,将触发1951年的美菲共同防御条约”,此举就是为了让中国和菲律宾相信,一旦发生冲突,美国不会坐视不管,一方面为菲律宾的单边活动撑腰,另一方面以此威慑中国不要轻举妄动。另外,2022年1月美国发布的第150号“海洋界限”报告摘要除了中文版还特别推出越南文版,暗示支持越南寻求法律手段解决南海领土争端。在美国怂恿下,菲律宾新一届政府调整一系列政策措施,包括试图重拾“南海仲裁案裁决”、联合美日澳等域外国家在南海联合巡逻,而越南不仅有意通过效仿菲律宾提起仲裁来挑战中国,同时还利用中美博弈之际加快新一轮岛礁扩建工程(88)根据亚洲海事透明度倡议中心的卫星图像分析,2022年下半年,越南加快并扩大了其在南沙群岛的鸿庥岛、毕生礁和敦谦沙洲的疏浚和填埋工作,全年新增大约420英亩的土地,使过去10年的总土地面积达到540英亩。其中,鸿庥岛和毕生礁已经疏浚了能够停靠大型船只的港口,鸿庥岛和毕生礁已分别增长到约48公顷,甚至比越南在南沙群岛非法占据的最大据点南威岛还要大。根据南海战略态势感知计划平台统计,截至2023年7月,越南在其侵占的南沙岛礁上持续实施扩建工程,仅今年就在9处岛礁(鸿庥岛、敦谦沙洲、毕生礁、无乜礁、六门礁、南华礁、大现礁、日积礁、柏礁)上新增扩建约0.6平方公里,而自2021年10月以来则累计扩建达2.1平方公里。、加快油气开发(89)如2023年1月越南工业和贸易部长、国家重点油气项目指导委员会常务副主任阮红殿(Nguyen Hong Dien)指示各主管部门和越南国家石油公司加快项目准备工作,要求越南国家石油公司与埃克森美孚密切合作,加快“蓝鲸”气田开发和相应的管道建设,以便在2023年第一季度达成天然气供应合同的框架协议。2023年5月,越南宣布计划扩大05-1A区块的钻探活动,中越之间的海上对峙行动再次加剧。此外,马来西亚在南康暗沙和北康暗沙的单边油气开发行动从未停止。、渔业侵权(90)越南渔船平均每月在南海的活动数量保持在7000艘左右,中国、东南亚邻国都不同程度地受到越南渔船非法捕捞的侵害,导致与多个沿岸国发生海上冲突,给南海海上合作、渔业资源养护和周边国家安全构成巨大威胁和挑战。参见南海战略态势感知计划:《态势图像——渔船》,http://www.scspi.org/zh/maps。,来巩固和扩大既得利益。从越南、马来西亚海上单边油气开发活动到菲律宾炒作“牛轭礁渔事纠纷”(2021年3月)、非法在南海322公里区域内的5个地区投放浮标(2023年5月)(91)《菲律宾:在南中国海部分海域放置浮标宣示主权》,《联合早报》(新加坡),2023年5月14日,https://www.kzaobao.com/world/20230514/138858.html。以及“仁爱礁激光照射、水炮及擦碰”(2023年8—10月)(92)Priam Nepomuceno, “Chinese Ship Collides with PH Boat on Supply Mission to Ayungin Shoal”, October 22, 2023, https://www.pna.gov.ph/articles/1212273.等问题,(2023年9月)还拟就鲎藤礁珊瑚礁被中国“破坏”问题再向国际法院提起诉讼,不断侵闯并声称“拆除”我黄岩岛附近浮动屏障,同时透露已制定夺取黄岩岛控制权的战略计划,有关声索国一意孤行的单边挑衅行动严重影响南海局势稳定。

(三)干扰“南海行为准则”为主的南海区域规则建设

“南海行为准则”是中国与东盟构建南海安全秩序与规则的共同努力。随着疫情时代的结束,中国和东盟国家对达成“准则”仍抱有极大期待。2022年5月,双方在柬埔寨举行新冠疫情以来首次线下工作组会,继续推进案文审读,标志着磋商迎来一个新的开始。2022年11月,中国与东盟发表纪念《南海各方行为宣言》签署二十周年联合声明,表示将在协商一致基础上,早日达成有效、富有实质内容、符合包括1982年《联合国海洋法公约》在内国际法的“南海行为准则”。2023年2月,作为2023年东盟轮值主席国的印尼外交部长蕾特诺·马尔苏迪表示,在南海紧张局势升级的情况下,印尼计划加强与中国和其他东南亚国家的谈判,以确定“南海行为准则”的内容。(93)“ASEAN Chair Indonesia to Intensify Talks on Code for South China Sea”, Reuters, February 4, 2023, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/asean-chair-indonesia-intensify-talks-code-south-china-sea-2023-02-04/.2023年5月,中国与东盟国家在越南下龙市举行的落实《南海各方行为宣言》第20次高官会上,对“准则”磋商取得的积极进展和良好势头表示乐观,并同意加快磋商,年内完成案文第二轮审读。(94)《落实〈南海各方行为宣言〉第20次高官会在越南下龙市举行》,中华人民共和国外交部网站,2023年5月17日,https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/sjxw_674887/202305/t20230517_11078848.shtml。7月,中国与东盟国家完成“准则”单一磋商文本草案二读,并通过《关于加快尽早达成有效和实质性南海行为准则的指导方针》(95)Vu Hai Dang, “From the COC to a Code of Conduct for Maritime Engagements in Southeast Asia”, Asia Maritime Transparency Initiative, September 25, 2023, https://amti.csis.org/from-the-coc-to-a-code-of-conduct-for-maritime-engagements-in-southeast-asia/.,“准则”磋商由此迎来新的进展。

然而,“准则”磋商受到美国等域外力量干涉的阻力越来越大。早在2018年“准则”单一磋商文本草案内容被越南私自泄露后,便引发美国等域外国家的强烈不安和担忧,尤其是中国提议的“海洋经济合作(包括油气开发)应由沿岸国家开展,不得与域外国家的公司合作”,而且“双方不得与域外国家举行联合军事演习(有关各方事先得到通知且未表示反对的除外)”等内容。(96)Carl Thayer, “A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct”, The Diplomat, August 3, 2018, https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/.在美国看来,如果该条款被接受,中国将获得对东盟成员国与美国和其他非区域军事力量(例如澳、印、日)军事演习的否决权,届时美国与菲律宾等盟友签订的防务条约,以及通过增加互操作性和盟友伙伴能力的军事联合演习对中国建立的威慑力将被大大削弱,美国公司在南海参与的油气开发的利益将会严重受损。而且美国认为“准则”的达成将进一步加强和合法化中国在南海和东盟的主导地位,并使中国能够打破美国主导的所谓“基于规则的秩序”。(97)Raul (Pete) Pedrozo, “Is a South China Sea Code of Conduct Viable?”, International Law Study, Vol. 97, 2021, p. 949.因此,美国由最初支持中国与东盟“准则”谈判转而反对、干扰甚至阻止“准则”磋商和缔结,并批评中国利用“准则”谈判来拖延、利用和转移东盟对南海问题的任何共识。(98)“The Dangerous Quest for a Code of Conduct in the South China Sea”, Center for Strategic and International Studies, July 13, 2018, https://www.csis.org/analysis/dangerous-quest-code-conduct-south-china-sea.

当前,在拜登政府所奉行的“一体化威慑”战略下,美国的南海政策“军事化”趋向日益明显,对东盟国家的外交施压、经济诱惑、安全援助等不断加大,尤其是通过利用越、菲等国,对“准则”磋商内容和进程施加影响,导致谈判愈加复杂和困难,使中国和东盟国家通过规则制定管控南海争议的努力更加艰难。

(四)牵动中美关系大局,推升中美冲突风险

2023年3月,美国国防部明确表示,“一体化威慑”在应对中国等国构成的紧急和战略威胁方面“发挥了核心作用”。(99)U.S. Department of Defense, “Allies, Partners Central to U.S. Integrated Deterrence Effort”, March 1, 2023, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3315827/allies-partners-central-to-us-integrated-deterrence-effort/.然而,威慑一直都被研究者视为一种“高风险的政治沟通形式”,存在很多偶发和意外事件导致的误判风险。如果威慑失败,对双方而言都是一个代价高昂、颇为棘手的事情。南海问题不是中美关系的全部,但直接从属于中美战略竞争,牵动两国对彼此的战略认知和判断。近年来,南海问题不断升温加剧,日益演变为中美地缘政治博弈的突出焦点。随着“一体化威慑”战略下美国南海政策日益激进和冒险,包括在南海空前的战略调整部署,以及与台海的战略部署的联动更加紧密,这预示着中美近距离接触和产生摩擦的可能性不断加大,很容易引发错误的判断和引起误解的行为。这使得南海问题成为中美关系当前和今后一段时间向冲突对抗演变的最主要牵引力量之一,双方关系面临巨大战略风险和考验。尤其是,美国通过“一体化威慑”所欲“劝阻”的目标的核心,恰恰正是中国的根本国家利益与根本政治安全之所系,而“一体化威慑”更由于其全方位的、全面的、“牵一发而动全身”的铺陈,而平添了中国与美国深陷双方本都不想要的恶性冲突的风险,并将大大提高潜在冲突的原初范围和规模,使中美双方消耗更大,并随之破坏中美两国在往后阶段和一些领域中本可能达成“大国协调”的前景,更有可能扩散和转移潜在的冲突,使未来的中美关系“积重难返”。

五、结语

美国推出“一体化威慑”战略,目的在于利用一切优势手段的整合,在各个领域占据优势地位,从而更好地塑造对手关于针对美国核心利益行动的风险和成本的认识,最终实现“不战而胜”。随着当前中美战略博弈日趋激烈,两国结构性矛盾不断加深,美国在南海以前沿基地部署、频繁抵近侦察和联合演习为主的一系列军事化活动,成为南海安全形势不断恶化的最大消极因素。在“一体化威慑”战略指导下,美国在南海针对中国的以“威慑”为核心的军事行动和政治、经济、外交手段将更加多元,未来南海形势动荡不安、危机多发、国际化、军事化特征将更加明显。美国在南海的高压威慑态势,也预示着中美近距离接触和产生摩擦的可能性不断加大,很容易引发错误判断和误解行为。这对当下区域海上合作和南海危机管控,以及中国周边安全形势构成极大威胁。

对此,中国方面应从自身实力提升、周边外交、区域合作、舆论法理、规则构建、岛礁建设等全方位、多领域配合做好应对准备,避免南海形势进一步恶化,进而影响国内发展稳定大局。而对于地区国家来说,南海问题根本的出路和主动权始终在于南海沿岸国家,美国等域外国家任何方式的强制性介入均无益于促进海上合作和南海问题的解决,只会干扰南海沿岸各国互信建设,破坏区域已有合作,使本已复杂的南海局势更加恶化。中国和南海沿岸国在警惕以美国为首的域外力量介入的同时,也要下定决心,在落实《南海各方行为宣言》基础上,抓住“南海行为准则”磋商的契机,争取在建立南海沿岸国合作机制上迈出实质步伐,建立区域性的海洋合作机制,从而掌握南海安全主动权,共同采取措施维护一个和平安宁的南海秩序,真正把南海建设成和平之海、友谊之海、合作之海。