中央生态环境保护督察制度：实施成效、问题甄别及对策建议

王广梁，黄鑫，胡晓燕，梁帅，张康洁，于婷，于法稳

（1.西南大学 经济管理学院，重庆 400715；2.中国社会科学院大学 应用经济学院，北京 102488；3.中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732；4.山东社会科学院 经济研究所，山东 济南 250002）

改革开放40 多年来，我国经济社会取得了举世瞩目的成就，与此同时也带来了一系列的生态环境问题。由于在此过程中较多地注重了经济发展，对生态环境保护关注不够，从而导致了生态环境保护滞后于经济社会发展，从而导致环境污染问题的积淀，成为新发展阶段高质量发展的主要瓶颈之一。当前，生态优先、绿色发展已成为时代发展的主题，要满足人民日益增长的对优美生态环境的需求，迫切需要更加强有力政策制度手段提供有效保障。正是在此宏观形势之下，为解决生态环境中存在的突出问题，党中央采取果断措施，实施中央生态环境保护督察制度。这不仅是全面落实国家战略决策的根本要求，也是规范提升环境保护工作的迫切需要，更是促进企业履行生态责任的有效手段。中央生态环境保护督察制度的实施具有鲜明的时代价值，有利于系统地推进生态文明建设，有利于加强环境保护责任的落实，进而提升生态环境质量，进一步破解新时代社会主要矛盾，实现经济社会的高质量发展。因此，有必要对中央生态环境保护督察制度的实施进展及取得的成效进行系统分析，在此基础上，精准诊断实施过程中存在的问题，提出进一步完善的对策建议，更好地推动生态环境保护工作的开展，全面提升生态环境质量，以满足人民日益增长的美好生活需要。

1 研究文献梳理

中央生态环境保护督察制度作为环境治理领域的重要制度创新，是国家生态文明体制机制改革的重要内容之一，已成为我国生态环境保护督察的顶层制度安排，是对生态环境保护系统内督察制度的全面升级[1]，表现出两个基本特征：一是突出了政治站位、压实责任，坚持问题导向、强化震慑，二是突出了边督边改、取信于民[2]。从其发展历程看，大致经历了督企为主、督政督企并举、党政同责三个阶段。中央生态环境保护督察制度的实践表明，进入新发展阶段，中央生态环境保护督察制度已经开始步入以增强生态环保基础、提升绿色发展能力、促进高质量发展为主要任务的阶段[3]。

中央生态环境保护督察制度对于促进地方强化生态环境治理、提升环境质量发挥了重要作用。在实践过程中，通过“一竿子插到底”的下沉督察、督察组的“高配”设置以及整改的“双重监督”体系，对地方政府传导出服从、问责、整改三重强制性制度压力。特别是，督察背后所彰显的是党中央对生态文明建设与环境保护工作的高度重视，由此自然会对地方政府形成规范性压力[4]。由此提高了地方政府践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的自觉性。从社会影响的视角来看，中央生态环境保护督察制度实施过程中，尽管建立了投诉举报的社会参与机制，但公众对其有效性并不认可，也就是说，该机制在实施效果上并未完全达到社会的心理预期。但值得关注的是，中央生态环境保护督察制度有效地推动了公众消费行为的改变，使社会消费更加倾向于绿色和环保[5]。

中央生态环境保护督察制度本身也存在一些突出问题，如督察缺乏法律层面的依据，与其他督察之间缺乏协调等问题[3]。与国土督察和区域督查相比，中央生态环境保护督察制度的设计与运行机制注重对权威性和持续性的改进，将生态环境保护提升到了政治任务，成了国家行动，从而凸显了生态环境治理的权威性；同时，注重生态环境治理的公众参与性，推动了生态环境治理的政社互动和持续性[6]。从长远来看，在法治思维下，中央环保督察制度存在“行政权力过度依赖与长效机制缺位”“多元治理乏力”的弊端和困境[7]。在中央生态环境保护督察体系中，区域生态环境保护督察的目的是解决地方各自为政、环境违法行为跨域治理难题，但从实践层面来看，区域生态环境保护督察并未有效发挥应有的效力[8]。

针对中央生态环境保护督察制度存在的问题，学者们也提出一些对策建议。在法律层面上，注重加强国家法律与党内法规的衔接，明确法治依据；在督察方式层面上，设立专门的中央自然资源督察制度或者将自然资源督察纳入中央生态环境保护督察中；在督察内容层面上，重点督察地方经济和环境保护可持续协调发展的情况等[3]。有学者倡导多元治理主体的依存与合作，同时强调国家在治理中的主体地位。多元治理有利于中央生态环境保护督察制度在法治进程推进、政府角色重塑、治理模式协调等方面的优化[7]。“十四五”时期生态环境治理任务更加艰巨，需要进一步完善生态环境保护督察制度体系，推进其制度化、规范化、精简化，实现中央、部门、省级政府生态环境保护督察体系的合理分工、高效协作，更好地落实“党政同责”和“一岗双责”[9]。2022 年中央一号文件提出，“实行耕地保护党政同责，严守18 亿亩耕地红线。”为此，在中央生态环境保护督察中，应将耕地保护作为督察的重要内容，强化耕地保护监督[10]。

上述文献为本研究提供了参考和借鉴。本文在中国社会科学院国情调研重大项目的支持下，对山东省、重庆市一些区县进行了广泛调研，基于对材料的系统分析、总结和提炼，对中央生态环境保护督察制度实施成效进行了分析，并剖析了督察制度实施中存在的突出问题，在此基础上提出了完善中央生态环境保护督察制度的对策建议。

2 中央生态环境保护督察制度实施进程

2.1 生态环境保护督察制度的确立

2.1.1 生态环境保护督察制度不断完善

2014 年，《环境保护部综合督查工作暂行办法》（环办〔2014〕113 号）出台，将环保督察的核心工作由“督企”转为“督政督企并举，以督政为主”。2015 年8 月出台的《环境保护督察方案（试行）》首次强调指出，环境保护工作“党政同责”“一岗双责”。2019 年6 月实施的《中央生态环境保护督察工作规定》，作为生态环境保护督察工作的规范，对于各级党委政府压实生态环境保护责任，推进生态文明建设，建设美丽中国发挥了极大作用。

2.1.2 生态环境保护督察机构不断健全

为更有效地推动中央生态环境保护督察工作，2016年1 月，正式成立了中央生态环境保护督察组。随后，从强化组织建设视角出发，成立了国家环境保护督察办公室，中央督察组和所有的督政任务都由督察办公室来承担、统筹。从加强组织领导视角出发，成立了中央生态环境保护督察领导小组，组长、副组长由党中央、国务院研究确定，组成部门包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、国务院办公厅、司法部、生态环境部、审计署和最高人民检察院等。在原国家环境保护督察办公室的基础上，成立了中央生态环境保护督察办公室，省市区也相应地成立了生态环境保护督察机构，由此形成了中央和省两级督察体系。从有利于工作开展的视角，市县两级生态环境部门也成立了相应的督察机构，以对接国家、省级生态环境保护督察工作，由此标志着中央生态环境保护督察制度下的机构不断健全。

2.1.3 生态环境保护督察程序不断规范

中央生态环境保护督察程序包括如下七个环节：即督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实和立卷归档。在具体实施过程中，督察组首先是在省级层面上全面了解情况，然后下沉到地市开展督察，重点工作主要是根据督察准备和省级层面督察发现的问题线索进行调查取证核实；在上述工作基础上，对所收集到的材料进行梳理分析、归档，如有必要，还可能开展有针对性的补充督察。督察结果应用得到高度重视，并发挥了有效作用。从国家层面来讲，中组部将督察结果作为被督察省区市领导班子和领导干部考核评价和任免、责任追究的重要依据；从地方层面来讲，督察发现的具体环境问题将移交地方党委政府，作为整改的重要依据。对于有可能涉及违规、失职、乱作为的问题线索，将会按照程序移交地方纪检或组织部门处理。

2.2 生态环境保护督察制度的实施情况

中央生态环境保护督察制度建立以来，按照先试点后全面推开的思路逐步展开。2015 年12 月，在河北省率先开展了中央生态环境保护督察试点，至今分四批完成了对全国31 个省份（港澳台地区除外）的第一轮督察全覆盖，同时严格遵循“坚持问题导向”分两批实现了对全国20 个省份的督察“回头看”和专项督察。中央生态环境保护督察制度的实践进展见表1[11]。

表1 中央生态环境保护督察实施情况

3 中央生态环境保护督察制度实施成效分析

3.1 生态环境质量改善方面的成效

事实上，生态环境问题是改革开放40 多年来积淀下来的，有些问题造成了严重的生态后果，带来的社会影响极大，长期得不到解决，人民群众极为不满。中央生态环境保护督察制度实施之后，各级党委政府以此为契机，加大资金投入，解决了一批长期想解决而没有解决的突出问题，有效地改善了生态环境质量。

3.1.1 空气质量得到明显改善

有关研究表明，首轮督察和第一批“回头看”显著降低了PM2.5和PM10浓度，且对资源型城市的大气污染物浓度的影响更显著[12]。据《2021 中国生态环境状况公报》，空气质量达标城市数量、优良天数比例持续上升，主要污染物浓度全面下降。339 个地级及以上城市中，218 个城市环境空气质量达标，占64.3%；细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）、臭氧（O3）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和一氧化碳（CO）6 项指标年均浓度同比首次全部下降。按《环境空气质量标准》（GB3095—2012）对2020 年重庆市空气质量评价的结果也显示：2020 年，重庆全市环境空气质量达标天数为333 天（占91.0%），超标天数为33 天（占9.0%）。全市环境空气中PM10年均浓度为53 微克/立方米，PM2.5年均浓度为33 微克/立方米，SO2年均浓度为8 微克/立方米，NO2年均浓度为39 微克/立方米，CO 浓度为1.1毫克/立方米，O3浓度为150 微克/立方米，以上6 项基本项目均达标。

3.1.2 水土质量得到有效提升

2021 年，全国地表水Ⅰ～Ⅲ类断面比例为84.9%，同比上升1.5 个百分点，“十三五”以来，实现“六连升”。重点流域水质持续改善，长江、珠江流域等水质持续为优，黄河流域水质明显改善，淮河、辽河流域水质由轻度污染改善为良好。全国地下水Ⅰ～Ⅳ类水质点位比例为79.4%。地级及以上城市监测的876 个在用集中式生活饮用水水源水质达标率为94.2%，总体保持稳定。2020 年重庆市地表水总体水质为优，212 个监测断面中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类和Ⅴ类水质断面比例分别为2.4%、62.7%、29.7%、4.2%和1.0%；其中Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例为94.8%，水质满足水域功能要求的断面占98.6%。

中国农用地土壤环境状况总体稳定，土壤等更加安全。土壤污染加重趋势得到初步遏制，全国受污染耕地安全利用率稳定在90%以上，重点建设用地安全利用得到有效保障，农用地土壤环境状况总体稳定。山东省的实践表明，受污染耕地全部采取了安全利用措施，2020 年全省受污染耕地安全利用率达到了99.8%，污染地块安全利用率实现了100%。

3.1.3 环境安全得到系统保障

噪声和核辐射环境整体保持稳定，环境安全得到有效保障。“十三五”期间较好地完成了生态环境保护的各项指标，其中一个重要原因就是中央生态环境保护督察制度的实施。从实践层面来看，无论是2015 年中央生态环境保护督察试点，还是第一轮督察及“回头看”抑或是第二轮督察，都有效地促进了地方生态环境质量改善，逐渐实现了辽阔大地山川秀美，人民生活的家园天蓝、地绿、水清，地球家园增添了更多“中国绿”。

3.2 生态环境保护认知层面的成效

3.2.1 推动了各级党委政府决策层观念的转变

中央生态环境保护督察制度将“督政”作为重要的内容之一，有效地推动了各级党委政府发展理念的转变，增强了生态环境保护意识，为生态环境保护提供了有力保障，除此之外，也推动了各级政府相关职能部门生态环境保护的协同行为。一是责任担当意识明显增强。基层调研发现，中央生态环境保护督察的力度、广度、深度前所未有，直接触及基层，促使基层党委、政府领导提高了对生态环境保护重要性的认识，切实明确了生态环境保护的责任担当。二是践行新发展理念的方向更加明确。地方主要领导干部生态环境保护责任意识提高的同时，也实现了思想的大转变：在思想上认识到生态环境是区域高质量发展的基础与支撑，在决策上走“生态优先，绿色发展”之路，在行动上逐渐将生态环境保护工作常态化、制度化，在保障上注重了制度机制的完善。三是基层职能部门协同行为更加有效。中央生态环境保护督察制度实施以来，生态环境保护工作成为地方领导干部日常工作的重要内容，也成为相关部门日常工作的重要内容之一，部门之间的协调机制逐渐建立并强化，采取的协同行动更加有效。

3.2.2 提升了人民群众对生态环境的保护意识

新发展阶段，生态需求成了消费市场的主旋律。人们对生态产品的需求更加旺盛，同时对生态环境的关注度及保护意识不断增强，由此也诱发了人们保护生态环境的自觉性。实践中，中央生态环保督察一些重要线索都来自公众的举报投诉，督察组进驻下沉后设立环保督察热线等一系列举措渲染了良好的督察氛围，极大地调动了公众参与环境监管的积极性，主动举报危害其自身利益的环境违法行为，有些自觉的群众开始以环保标准规范生活。在督察的推动下，全社会形成了生态环境保护的共识，对生态环境保护的重视程度发生了根本性变化。

3.2.3 诱发了生产主体的环保意识与绿色行为

在改革开放之初，无论是工业企业还是农业生产，都高度关注生产力的提升，以增加产出能力。在这个阶段，全社会都认为自然资源免费供应，而且是取之不尽、用之不竭的，根本认识不到生产行为会导致资源的枯竭及生态环境的破坏。正是如此，行业过度注重经济效益而忽视了环境保护问题，更没有意识到环境问题会产生的严重后果。中央生态环境保护督察制度的实施，促使生产主体全面推行绿色生产理念，克服将生态环境保护与生产力发展对立起来的思维，实现了生产主体从理念到行为的转型。企业内部不仅设立了环保部门且配备了环保专员，并以清洁化生产为核心，提升企业能效；还不断建立和更新环境保护基础设施，解决企业环境污染问题，实现了环保工作从被动到主动的内在转变。企业也逐渐承担起绿色转型的社会责任，不断提升产品“绿色含量”。

3.3 产业发展质量提升方面的成效

3.3.1 推动了产业结构优化

中央生态环境保护督察不仅强化了地方污染整改的力度，也为推动产业结构转型升级和产业优化布局提供了契机。在工业产业层面，严把发展关，加强减排降耗工作，持续淘汰和化解落后过剩产能，清理“散乱污”企业和僵尸企业，为规范化大型企业的发展腾出空间，争取更多的环境容量、能耗指标，同时也为守法企业创造了公平竞争的环境。在农业产业层面，大力培育生态旅游、生态农业、智慧农业等多种产业，推广清洁生产技术和农药化肥减量增效绿色防控技术，加快农业废弃物资源化利用以及畜禽养殖粪污处理设施整改的同时，推动农业结构优化和绿色转型升级。

3.3.2 提升了产业选择标准

中央生态环境保护督察制度实施的根本目的在于，辅助地方政府找到“病灶”，因地制宜开出“药方”，为加快产业结构调整和优化提供强大动力，进而推进区域经济高质量发展和生态环境保护协同并进。中央生态环境保护督察坚持问题导向、目标导向、结果导向，聚焦突出问题，综合运用督察调度、核查、通报督办、移交问责等多种措施，督促地方政府在思想、行动上整改到位。基于提升生态环境保护质量，很多地方提升行业环境准入门槛，将不符合环保要求的企业拒之门外，有序推进问题整改，有效解决了“劣币驱逐良币”问题。

3.3.3 提高了产业发展质量

产业发展影响生态环境的质量，反过来，生态环境也会影响产业发展的成色。对经济欠发达地区而言，长期以来聚焦经济发展，采取全民招商，缺乏企业进驻的门槛底线，通常来说，只要能带来税收，什么样的企业都可以进驻，从而导致了地方环境的立体化污染，特别是地下水体的污染，极大地影响了区域居民的身体健康。中央生态环境保护督察制度的实施，迫使地方政府对企业进驻严格把关，依据环境规制，严格环境标准，严把产业发展关；同时，持续淘汰和化解落后过剩产能，推进产业体系绿色升级，提高了区域产业发展质量。

4 中央生态环境保护督察制度实施中存在的问题

4.1 生态环境机构改革有待推进

2015 年，党的十八届五中全会指出，实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，目的在于解决地方环保管理体制中存在的突出问题，特别是地方政府对环境监测监察执法的干预。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016 年印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。基层调研发现，尽管垂直管理制度改革已经实施5 年多的时间，但依然有些问题没有得到彻底、系统解决，突出表现在如下几个方面：一是生态环境部门领导成员任命机制不完善，生态环境部门人才队伍进步空间变窄，地方政府环保责任落实缺乏平台。二是垂直之后生态环境部门与基层地方政府及职能部门之间由原来的“一家人”变成了“友邻”关系，难免在工作衔接上出现困难。

4.2 生态环保督察队伍有待强化

生态环境保护督察组技术人员的专业能力、业务素质直接关系到督察的效率和质量，7 年多来的实践表明，督察组成员组成方式、能力建设还有待于进一步完善。当前，中央生态环境保护督察组成员并非全部为专业人员，而且来自不同的区域、不同部门，彼此之间工作协同短期内可能存在一定程度的机械性。此外，由于每次督察组成员都来自不同的单位，可能会导致督察组成员难以实现连续性。尽管督察组成员都来自生态环境系统，但是每个人具备的专业背景、综合素质不同，导致对督察工作内容的熟悉程度不同。可能存在着督察组成员专业背景与督察的内容错位，再加上缺乏基层调研经验，对基层生态环境的认识不到位，对督察工作内容短期内没有熟悉掌握，由此导致对不同区域存在的生态环境问题难以做出准确判断。

4.3 生态环保督察行为有待规范

从2016 年开始实施中央生态环境保护督察，督察方式及行为等方面都有了很大的改进，但依然存在进一步提升的空间。基层调研发现，督察的各个环节之间持续时间差距较大，特别是从进驻到问题反馈一般要4 个多月，时间跨度太长。督察发现的一些环境污染非常严重的企业被督察点名后，只获得限期整改销号的意见。在限定的日期之前这段时间，对怎么整改以及遵循什么标准进行整改，处于茫然之中。有时也存在督察组对个别督察问题施压太大，尤其是一些需要阶段性持续整改的环境污染顽疾，并没有给督察对象一个合理的时间段进行整改措施的全部落实，有的迫于限期整改的压力，仓促、盲目整改，出现敷衍和应付问题。同时，中央生态环境保护督察组进驻各省督察的时间一般为30 日，督察组成员忙于前期的个别谈话和调阅材料，以及中期走访问询和现场抽查，后期还要集中撰写报告，往往疲于繁重的督察任务，无法准确把握各行业、各领域生态环境保护相关的政策法规，影响督察组的专业判断。

5 完善中央生态环境保护督察制度的对策建议

新发展阶段，对中央生态环境保护督察制度及实施规范进行完善，可以有效地巩固提升生态环保督察成效，并实现成效的可持续性。

5.1 总结提炼督察实践经验，实现督察标准化

中央生态环境保护督察制度实施7 年来，在历次的督察或者“回头看”实践中积累了丰富的经验，对此到了一个总结提炼的历史阶段，以更好地推动督察的标准化。系统总结提炼7 年来生态环保督察的经验，尽快制定出具有较强实用性、指导性的生态环保督察指导手册。同时，汇总督察中发现的典型案例，为后期开展督察提供宣讲材料，也为相关行业实施整改提供样板。基于对7年来督察发现问题的系统梳理，按照行业或者其他要素为标准，将每一类问题依据的法律法规标识清楚，以提高问题定性及整改导向的准确性。此外，依据7 年的督察实践经验，依据问题性质，提出相应的整改标准。需要说明的是，这些标准不仅要体现共性，也要充分地考虑差异性。确定整改标准有利于提高整改措施的精准性，避免整改过程中，督察主体对整改主体产生不公正的责任追究。

5.2 加强督察队伍能力建设，强化执行精准化

由专业能力精、业务能力强、富有责任心的环保人员组成督察队伍，是实现督察成效的有效保障。为此，应在生态环境机构垂直管理的基础上，注重督察队伍建设及能力提升。为此，一是应尽快完善生态环境机构垂直管理的各项措施，理顺各种关系，以建立系统有效的工作机制，推动督察工作。二是注重督察队伍成员的专业性、连续性及区域性，以提高督察的精准性。三是加强督察组成员的能力建设，包括专业知识培训、业务能力培训以及督察队伍的监督考核。

5.3 建立督察工作长效机制，促进督察规范化

中央生态环境保护督察及省市级生态环保督察要实现成效及可持续性，需要建立有效的工作机制，推动生态环保督察工作的规范化、常态化及科学化。一是根据中央生态环境保护督察制度的相关要求，结合区域实际，建立与完善相应的督察制度，为环保督察提供制度保障。二是持续发挥中央生态环境保护督察的权威，进一步监督和纠正基层存在的环境保护不力的行为。三是对地方应对生态环境保护督察的不当行为，应科学判断问题的实质，对主要领导实施严厉问责。同时，明确问责主体和问责方式，从问责的启动、调查、核实、决定程序及问责信息的公开等环节着手，规范完善问责程序，以维护其权威性和震慑性。

5.4 创新生态环保督察方式，提升督察公信力

创新督察方式，采取开放式督察，邀请当地市民代表、人大代表、政协委员、媒体记者全程参与，以发挥较好的效果，提升督察公信力。开放式督察将为市民广泛参与生态环保督察提供一个有效平台，也可以体现出参与者的责任感。开放式督察要求督察内容、程序、过程完全公开，对生态环境部门督察行为也起到很好的监督作用。

5.5 建立健全法律法规体系，推进督察法制化

当前，全社会都对生态环境保护督察制度寄予很高的期待。这就要求生态环保督察以打好“攻坚战”为基础，在实践探索中不断地完善生态环保督察制度，特别是应建立健全相应的法律法规体系，将生态环保督察纳入法制化轨道。为此，国家层面应尽快制定《生态环境保护督察法》，明确督察的重要意义，对督察范围、主体、对象、行为、实施步骤、监督检查以及惩罚措施等方面进行明确规定，将生态环境保护督察纳入法制化轨道。从法律层面明确中央生态环境保护督察工作领导小组的权威性，赋予工作领导小组存在的合法性依据。同时，坚持明确督察对象主要针对地方党委政府，坚持以压实各级党委政府生态环境保护责任为目的，确保环境保护责任落实到位。