国际碳核查体系建设经验及对我国的启示

芦海燕，张雪雁

（兰州财经大学 会计学院，甘肃 兰州 730010）

2020 年9 月22 日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中强调，中国将力争于2030 年前达到碳达峰，2060 年前实现碳中和。2021 年2 月1 日，《碳排放权交易管理办法（试行）》的正式施行意味着碳排放计划将在全国范围内开始实施。有效碳市场的构建需要可靠的核查体系。碳核查体系是指可监测、可报告、可核查的体系，简称MRV 体系。MRV 体系作为支撑碳交易市场的根基，能够保证企业所排放温室气体数据的准确性、真实性和可比性，直接影响其碳配额的分配和交易。健全的MRV 体系有助于实现减缓碳排放、提高能源利用效率和可持续发展。生态环境部2021年3 月29 日发布了《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，该指南重新修订了MRV 体系的运行程序，针对核查流程制定新规则，加强信息公开要求，这意味着我国碳核查体系自上而下正式开始实施。

1 碳核查体系概述

2007 年，MRV 首次出现在联合国正式文件《巴厘岛行动计划》中。MRV 机制是为碳的量化提供准确一致、可以比较的数据，从而判断减排数据、潜力和空间。MRV 体系主要包括三部分内容：（1）监测，对温室气体排放进行监测；（2）报告，即按要求填制温室气体排放报告，是企业自我声明其监测成果的过程；（3）核查，第三方核查机构对企业递交的温室气体排放报告进行核证，确保其监测数据的准确可靠。简言之，MRV 是核查主体检查、评估和核验经济实体的温室气体排放量，同时借助国家法律法规、政策以及环境、机械和工程分析等方面知识，根据传统审计程序发布核查报告的一种经济行为[1]。

自2015 年《巴黎协定》签署后，所有缔约国开始探索MRV 技术标准，目前参与碳核查研究工作的国家和主体主要有欧盟、美国、韩国、中国等。其中，欧盟、美国和韩国均已出台完整的碳核查制度。欧盟碳交易体系运营期长，涵盖范围广，监管体制完善，已在可再生能源转型方面取得进展[2]；美国除环境保护署制定强制性温室气体报告制度外，一些州也自发组织了区域性碳交易体系[3]；韩国在各项法规和指南的支持下，通过温室气体和能源目标管理制度去管理既是温室气体排放大户又是能源消费大户的行业[4-5]。我国MRV 制度由国家和各个试点省市立法保障[6]，经过多年的碳交易试点工作，仍在改进与发展中。

MRV 体系是各国管理温室气体排放工作的基础，也是各国发展碳排放权交易体系的基石，更是国际组织敦促各国温室气体减排的基本要求。对于我国MRV 体系的构建问题，国内一部分学者通过系统分析欧盟、美国和日本等发达国家的MRV 体系，主张建立国家层面的立法机制、完善数据监测的行业标准以及制定第三方机构的管理制度等[7-10]。另一部分学者针对具体行业，如电力行业，提出有条件的地区采取多种统计方法对温室气体监测结果进行交叉验证[11]。还有学者将国际上主要的碳核算体系分成自上而下和自下而上两种类型，提倡构建自下而上的体系，从而调动更多的力量实现碳减排[12]。目前关于我国MRV 体系的研究基本聚焦于为制定新指南提供建议，随着新指南出台，本文尝试从监测、报告和核查三个方面梳理我国MRV 体系发展现状，并结合国际经验，对其进一步发展提出建议。

2 国际碳核查体系的发展现状

2.1 欧盟

欧盟于2005 年建立了碳交易系统（EUEST），并以法令的形式将温室气体MRV 纳入EUEST 框架。EUEST 作为目前世界上规模最大的碳排放交易市场，迄今已有31 个国家共计11 000 多家企业参与其中，涉及的碳交易量可达欧盟温室气体排放总量的45%[13]。EUEST 的MRV 机制建设经过第一阶段（2005—2008年）、第二阶段（2008—2012 年）和第三阶段（2012—2020 年）的探索和经验积累，目前进入第四阶段（2021—2030 年）。从2003 年出台《2003/87/EC 指令》（以下简称《87 号指令》）到2013 年颁布的监测与报告法规（MRR）和认证与核查法规（AVR），这一系列制度设定标志着欧盟MRV 机制形成了完整的法律法规体系[14]。

2.1.1 监测

欧盟MRV 体系中的监测活动执行主体为温室气体排放企业和主管部门。企业在监测活动开始前，必须向所在国主管部门提交涵盖温室气体数据获取方法和途径等内容的监测计划，在收到审批通过后严格执行。企业监测的温室气体种类包括《京都议定书》中规定的六种主要温室气体，并根据MRR 中的计算方法来统计核算其温室气体排放量。MRR 中的监测方法分为基于计算的方法和基于测量的方法。基于计算的方法主要是基于活动水平数据和排放因子进行计算；基于测量的方法主要为连续监测法（烟气排放连续监测系统，简称CEMS）[8]，即利用在线监测系统通过测量二氧化碳排放的浓度和体积来推算二氧化碳排放的总量。其中，如果企业选择在线监测的方法，必须向所在国主管部门证明其使用CEMS 所得排放结果相比计算法更加精确，同时不会增加不合理成本，并经批准后才能采用[11]。

2.1.2 报告

除了监测计划，MRR 还要求企业编写年度排放报告，采用欧盟统一规定的模板，主要包括每个排放设施的温室气体排放量、监测方法、活动数据等。企业的温室气体排放报告先由第三方机构进行验证，之后通过电子系统于次年2 月28 日至3 月31 日之间提交至所在国主管部门，所有报告信息将被公开、保存10 年以上，公众可自行查阅[14-15]。

2.1.3 核查

根据AVR，由第三方核查机构对企业温室气体排放报告进行认证，该第三方机构是指在欧盟层面得到资质认可后能够对企业监测计划和排放报告进行核查的法人或其他法律实体。AVR 规定，申请成为核查机构必须具备符合要求的EUEST 核查员、EUEST 首席核查员、独立复核员、技术专家等专业人员，以及具备核查方面的技术专长、具有持续培训和提高核查能力的内部机制等。合格的申请者可从各成员国国家认证机构获得相关核查专业领域内有效期为五年的核查资质证书。

2.2 美国

美国对二氧化碳的控制计划起步较早，但缺乏一致性和强制性，为了更准确地掌握温室气体排放情况，2008 年美国国会要求环境保护署（EPA）制定一套温室气体排放报告制度，所有温室气体排放达到一定程度的经济部门应当强制性执行。2009 年，EPA 出台强制性温室气体报告制度（GHGRP），这项制度针对设施层面上的二氧化碳排放管理，适用于直接排放温室气体的设施，如化石燃料燃烧、燃油尾气排放等。同时，GHGRP 规定企业必须从2010 年1 月1 日开始收集数据，并在2011年3 月31 日递交第一份报告，此后每年进行一次汇报。

2.2.1 监测

GHGRP 涵盖《京都议定书》规定的六种主要温室气体和其他氟化气体，并对监测方法、频次和设备制定了严格要求。GHGRP 规定了两种监测方法：第一种是针对不同排放层级的设施采用不同量化方法；第二种是使用连续排放监测系统（CEMS）统计。与欧盟不同的是，GHGRP 强制规定具备在线监测设施的企业使用CEMS对其温室气体的排放进行监测，且频次为每小时一次。根据排放活动层级不同划分排放因子法和物料平衡法，二者的排放量数据均是通过理论推导得到。而基于测量的在线连续监测方法，则是通过实时监测仪器测量CO2排放量[11]，企业应根据要求选择监测设备，并提交EPA审批，得到认可后方能开始监测。

2.2.2 报告

GHGRP 规定报告内容应当包括企业基本信息、直接排放源等，并要求所有企业通过在线温室气体排放系统E-GGRT 进行数据采集和报告。其中，企业必须报告出售产品数量、未来燃烧及使用燃料造成的温室气体排放量；直接排放源必须报告温室气体排放总量和生成的二氧化碳量；此外，其他要求包括监测计划、数据收集及计算过程阐述、纠错等，最后提交温室气体电子排放报告。除了电子报告，GHGRP 还要求企业编制纸质监测计划，为确保数据质量和监测持续性，相关信息文件需要至少保存3 年。

2.2.3 核查

美国GHGRP 采用指定机构核证制度，企业也可自由寻求具备资质的第三方机构开展核证工作。第三方机构将全面电子核查与适时实审核结合起来，电子核查程序为提交前进行数据认证、提交后进行数据核查，EPA职员在电子核查基础上辨析出潜在错误进行标注，如有必要须与报告企业取得联系，进行电话访谈或实地审核。

2.3 韩国

2015 年1 月，韩国启动亚洲第一个全国性碳排放权交易市场，随后经过六年多的快速发展，目前已成为排在EUEST 之后的世界第二碳交易大市场。关于温室气体的控排管理，韩国早在2010 年就出台了《低碳、绿色增长基本法》，并于下一年颁布了《关于实施温室气体和能源目标管理指南》，对本国的能源及温室气体目标管理制度（TMS）提供了指导方案，包括温室气体排放计算方法、排放报告编制、核查制度等MRV 详细制度。韩国MRV 制度伴随其碳市场经过第一阶段（2015—2017年）和第二阶段（2018—2020 年）的发展，迈入第三阶段（2021—2025 年）[16]，成为亚洲各国关注并学习的对象。

2.3.1 监测

TMS 关于温室气体排放量的计算仅针对排放总量提出要求，并未分行业编制指南。具体来说，对排放超过15 000 吨但低于25 000 吨二氧化碳当量的大型企业强制性实施温室气体减排和节能目标，排放量超过25 000吨二氧化碳当量的企业由温室气体排放交易计划（TMS）涵盖[4]。该排放标准将随着温室气体的控排逐年严格。TMS 规定了工业部门数量和每个工业部门的允许排放量，参与其中的公司都应从直接排放和间接排放两个方面估算并报告他们的温室气体排放量。关于温室气体的计算方法，韩国建立了一个与EUETS 下计算系统相类似的TIER 系统，该系统允许计算和直接测量两种方法，并基于排放活动所处等级选取排放因子系数，同时，还需要测量装置对使用直接测量方法得到的排放量进行持续监测[5]。TMS 还要求企业必须编制年度监测计划，包括组织边界、排放设备清单、每项监测使用方法等内容，该监测计划每年都被纳入企业控排实施计划，并发送至相关主管部门，检查其设计是否得当。若未达到主管部门要求，将返还企业并督促其进行修改。

2.3.2 报告

企业主要报告温室气体排放活动、排放设备以及排放数量，并且任何来源、活动或设施的排除都需要在报告中明确说明理由。该报告以年为单位进行上报，所有企业须在每年3 月31 日前提交[17]，并且每年的数据收集和估计方法必须一致，以便具备可比性。

2.3.3 核查

据TMS 要求，所有公司的排放报告必须由第三方机构核查，这些机构经过韩国环境部（MOE）认证程序，被允许提供第三方审定/核查服务。企业在收到第三方机构出具验证报告的消息前，不得向相关主管部门提交编制报告。第三方机构核查重点及内容，如表1 所示。

表1 核查重点及内容

3 我国碳核查体系的发展现状

3.1 政府：制度建设

2020 年12 月25 日，生态环境部部务会议审议通过《碳排放权交易管理办法（试行）》，并于2021 年2 月1 日起实施。该办法规定，省级生态环境主管部门应当组织核查重点排放单位的温室气体排放报告，并通知重点排放单位审核结果。2021 年3 月29 日，生态环境部办公厅发布的《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》，进一步明确了企业温室气体排放报告管理的工作范围及任务，并基于前期征询意见修订完成《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》（以下简称《核算指南》）。2021 年3 月29 日，生态环境部发布“关于印发《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》的通知”（环办气候函〔2021〕130 号，以下简称《核查指南》），该指南根据《碳排放权交易管理办法（试行）》编制，重新修订了MRV 运行程序，制定碳排放核查程序新规则，要求排放单位加强信息公开。各参与方的分工与职责见图1。

图1 国家MRV体系参与方的职责分工

3.2 企业：监测及报告

重点排放单位的MRV 工作流程主要分为五个步骤：（1）建立内部报告制度，提交数据质量控制计划；（2）按数据质量控制计划实施监测，并进行年度碳排放核算；（3）提交年度排放报告；（4）对年度排放报告实施核查；（5）对年度排放报告和核查报告实施复审。重点排放单位在相关系统中清缴年度配额，等待下一年度配额的预分配。

3.2.1 技术要求

MRV 体系要求重点排放单位遵循透明性、准确性、完整性和一致性原则，并提供《核算指南》、补充数据表和《核查指南》作为技术指导。

《核算指南》要求重点排放单位详细报告中包含：（1）报告主体基本信息：报告企业名称、所属行业、排污许可证编号、填报负责人和联系人等；（2）温室气体排放量：规定期间内温室气体排放总量以及化石燃料燃烧排放量、工业生产过程排放量、电力和热力净购入使用排放量等[18]；（3）活动水平及其来源：以发电企业为例，报告所有产品生产中使用的各种化石燃料的消耗量、相应的低位发热值以及净购入的电量等；（4）排放因子及其来源：以发电企业为例，报告各种化石燃料消耗后的单位热值碳含量、碳氧化程度以及净购入电力的排放因子。其中，重点排放单位应关注活动水平与排放因子，因为温室气体排放量情况主要由这两个因素构成。由于一些重点排放单位在MRV 体系建设中可能存在各种现实问题，无法做到将排放报告完整上报，所以国家设立了补充数据表，主要用于记录企业碳排放配额分配边界及经营数据。《核查指南》对核查流程和核查内容做了明确要求，重点排放单位在进行温室气体核算与报告时应当遵循其流程。

3.2.2 监测计划的制定

与欧盟监测方法类似，我国《核算指南》中提及的第一种方法基于计算，可细分为排放因子法和物料平衡法；第二种方法基于在线监测。重点排放单位依据指南给定的计算方法，开展与之对应的活动水平数据、排放因子等监测工作。控排企业的监测计划包括五部分内容：（1）版本及修改；（2）关于报告主体的说明；（3）核算边界和主要排放设施说明：需要确定配额分配边界及相关设施；（4）活动水平数据和排放因子确定方式：须明确每一测量设备的相关情况（包括监测设备种类及型号、设备精度、校准频次等）、数据记录频率、数据缺失解决方案及数据获取负责部门；（5）关于数据内部质量控制和质量保证的规定。

3.2.3 排放报告的编制

重点排放单位编制排放报告的一般程序见图2。

图2 排放报告一般编制程序

汇总所有数据后，重点排放单位按照《核算指南》要求开始填报，主要填写报告主体基本信息、温室气体排放量以及活动水平和来源三个项目。如果重点排放单位还生产其他产品，则应根据所属行业核算指南要求填写报告。

3.3 核查机构：文件评审及现场核查

《核查指南》规定，重点排放单位编制的温室气体排放报告由省级生态环境部门组织核查[19]。该指南包括八个核查程序。如表2 所示，其中文件评审和现场核查是核查要点。省级生态环境主管部门将在核查工作结束后，在官方网站上公开所有重点排放单位的核查结论、复核结论（如有）以及对技术服务机构进行评价的技术服务机构信息公开表，在核查过程中若发现有违法违规行为的重点排放单位和核查机构也应依法予以公开[20]。

表2 核查工作流程

4 国际间碳核查体系的比较

COP26 中初步确定要建立全球碳市场机制，而我国MRV 体系才刚正式起步，若想进入全球市场获取碳信用，我国的MRV 体系必然要与国际MRV 机制接轨，因此，需要对各体系的异同加深了解。具体异同见表3。

表3 国际间主要碳核查体系的异同比较

与国际主要MRV 制度相比，我国为碳排放MRV工作出台的法律法规和技术指南依然存在数量偏少和有效性不足的问题，比如仅针对重点排放单位进行监测，覆盖范围还需扩大等。关于温室气体的计算方法，国际上主要采用计算法和测量法，计算法可操作性强，处于特定层级的排放设施或排放活动被设置不同的计算公式/系数，测量法可有效补足计算法中数据可靠性不强的缺点。而我国的计算体系是为每一个行业单独编制核算指南，并未统一排放因子系数的选取标准，导致核算结果缺乏可比性。而且，我国尚未普及在线排放监测系统，无法确定计算数据的可靠性。关于温室气体排放报告的核查，国际上的第三方机构均经过相关主管部门和法律法规认证，对核查程序、核查内容及核查人员资质做出严格规定，而我国MRV 体系处于初始阶段，核查机构数量偏少，政府对核查机构的质量把控不够严格，且缺少法律法规约束。

5 我国碳核查体系发展的建议

发达国家的经验表明，MRV 体系对促进碳减排和发展低碳社会有很大作用。但与发达国家或地区MRV体系在监测、报告和核查三个方面的运行情况相比，我国MRV 体系制度仍存在碳管理制度尚未统一、监测计量体系尚未完善、市场减排力量尚未激活以及核查机构监管机制尚未健全等问题。全球碳市场的形成已是大势所趋，中国亟待提升自身MRV 机制的科学性、高效性及系统性，对此，本文提出以下四个改进建议。

5.1 建立统一规范的碳管理制度

我国自2013—2021 年陆续发布多版《核算指南》，所有行业指南第六章内容均为“质量保证和文件存档”，即温室气体管理体系建立。然而我国绝大部分企业尚未建立有效体系，主管机构也未强行要求，致使大部分企业当前基本处于“根据核查机构的要求提供对应数据”的“一次性提供”状态。若相关负责人遗忘或被更换，会导致企业管理体系的缺失，进而出现在同一数据上提供不同数据源的情况，对数据一致性造成巨大隐患。因此，我国有必要建立统一规范的碳管理制度，要求重点排放单位建立可控的碳管理体系，制定相关数据监测计划[21]，以保证今后数据质量的一致性，为国际衔接做好准备。

5.2 完善《核算指南》中的计算方法

我国温室气体核算采用每个行业一份单独指南的形式，这些行业核算指南在内容、数据一致性和计算方法等方面仍存在问题，须从以下三个方面进行完善。

5.2.1 保证内容一致性

《核算指南》呈现出每个行业相互独立编制的特点。就企业温室气体排放核算而言，绝大部分排放量源于使用化石燃料和电力，与行业种类并无太大关系。故任何行业的排放量核算中大部分内容高度重叠，应当保证指南中独立编制的内容具有一致性，否则从表观上易使使用企业感到困惑。

5.2.2 拿捏核算精确度

实际上，企业的碳排放量全部通过间接计算得来，不可能达到完全精确。而《核算指南》却没有做到保证精确度的相关考虑，比如碳酸盐消耗产生的碳排放，在计算式中有些要求考虑纯度，而有些则不需要。为保证MRV 体系的可操作性和可比性，应健全能耗统计监测和计量体系，加强CO2排放统计核算能力建设，使得所有行业在计算的精确度上保持一致。

5.2.3 选择统一排放因子

由于各指南编制时相互独立，排放因子选取极其混乱，仅化石燃料热值便参考了《中国能源统计年鉴》《中国温室气体清单研究》《2006 年IPCC 国家温室气体清单指南》等不同文献[22]，甚至有些热值参考数据未标明出处。因此，编制报告时应尽量选择统一的排放因子，否则即使同一类型排放源因其使用的行业指南不同，计算出的排放量也将大相径庭。

5.3 构建自下而上的碳核算体系

发达国家和中国刚开始探索MRV 体系时，均采取自上而下的核算体系，通过该方法政府可以评估本国温室气体排放情况及减排潜力，从而采取相应措施推动减排活动，如改变能源结构和推广节能技术或设备等。但是，自上而下的核算体系并未调动民间和市场中潜在的基础力量，相比之下，自下而上的碳排放核算，尤其是基于产品和基于企业的碳核算体系，有助于利用供求关系以及供应链管理来带动整个社会的减排动力，有助于优化经济发展模式，成为企业寻找减排途径的基础。因此，关于MRV 体系的下一步是构建并推展自下而上的体系，凝聚全社会共识，启动我国节能减排新动力，加快形成全民参与的良好格局。

5.4 健全核查机构的监管体系

核查机构是代表政府对温室气体排放数据的准确性和真实性负责。目前，我国核查机构的数量远不足以对重点排放单位进行有效核查，这使得市场准入门槛偏低，容易出现机构资质不足、从业人员素质参差不齐等现象。各地政府对违法违规核查机构的处罚仍以罚款为主，执法力度不足以对其产生威慑作用。因此，建议出台核查机构的国家级标准，制定机构间交叉评审和同行审查制度，加强对核查人员能力建设工作的培训。同时，针对第三方核查机构的管理，国家和地方监管部门必须明确和完善其进入条件、执业原则、年度考核和召回机制等要求，以确保其独立性，保证MRV 体系在碳市场中发挥其应有的作用。