论增减挂钩项目实施的效应

石爱吉

中共天柱县委党校，贵州天柱 556600

随着我国新型城镇化进程的不断推进，建设用地面积不断扩大，大量良田被占用，再加上不合理的耕地资源利用，导致我国耕地面积逐渐减少，耕地质量也受到严重影响。增减挂钩项目是促进城乡土地资源高效利用的重要举措，能够有效推进农业高质量发展，助推乡村振兴，推进新型城镇化建设。对增该项目实施的效应进行研究，能够了解增减挂钩项目的实施对城乡各方面发展的双重影响，挖掘项目实施过程中其遇到的难题，并提出具体的应对措施，确保增减挂钩项目政策有序推进，促进农业发展，使乡村振兴取得实效。

1 增减挂钩的内涵及其政策变迁

1.1 增减挂钩的内涵

领会理论内涵是贯彻和落实理论的“敲门砖”，也是更好地开展实践的关键。了解增减挂钩的深刻内涵是顺利开展增减挂钩政策的基础，对更好地推进增减挂钩政策具有重要意义。据相关理论表述，增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将部分用于耕地复垦的农村建设用地和城镇建设用地面积进行重组与整理，通过拆旧建新和土地复垦等手段，在平衡各类土地面积基础上提高耕地质量，增加建设用地，使城乡用地布局合理化。

1.2 增减挂钩政策的变迁

随着我国城镇化的不断推进，耕地面积随着城市建设用地的不断扩张逐渐缩小。为保护耕地，保障粮食安全，1999年，《土地利用年度计划管理办法》通过制定土地利用各项指标，对地方用地进行了计划管理，在严格限制建设用地扩张的同加强耕地保护，为增减挂钩政策的提出奠定了基础[1]。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)文件首次提出了城镇建设用地的增加要与农村建设用地减少相挂钩，开启了增减挂钩政策的新篇章。2006年，山东、天津等五省市被列为城乡建设用地增减挂钩的第一批试点，并于2008、2009年分别批准了19个省加入增减挂钩试点。直至2010年，中央陆续批准了27个省份加入试点工作，进一步诠释了增减挂钩政策实施的科学性和可行性。2010年12月，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)文件也进一步对增减挂钩工作提出了新要求，强调严格控制城乡建设用地增减挂钩试点的规模和范围，为有效促进土地的合理开发和利用、保障耕地面积和质量奠定了坚实的政策基础，为合理规划增减挂钩项目提供了根本依据，也为开展增减挂钩行动指明了道路方向。自此，增减挂钩政策也逐渐步入规范阶段[2]。

2 “增减”项目推行的合理性

增减挂钩项目是解决城市发展“缺地”和乡村发展“缺钱”的重要举措，在提高城乡土地利用效率、促进农村长远发展、助推城乡一体化建设等方面具有重要意义。

2.1 提高城乡土地利用率

农村城乡建设用地增减挂钩统筹规划城乡建设用地，采用复垦等方式将其整理为耕地，平衡土地资源的利用，对农村闲置土地的复耕、不合理建设用地的重新规划，以及荒废土地的充分利用具有重要意义。

实施增减挂钩的关键在于整合农村建设用地，实现土地管理制度改革。通过有效整合土地资源，合理规划土地利用结构，优化土地空间布局，强化土地集中管理，从而提高土地利用效率，增加耕地面积，促进农村农业产业的发展。增减挂钩注重在不打破各类土地面积平衡的前提下，保障建设用地总面积不增加、耕地总面积不减少，促进城乡土地资源的合理配置，为城镇建设用地的合理规划奠定基础，有助于推动城乡在“增减”之中谋发展、促发展[3]。

2.2 促进农村长远发展

农村的发展不仅需要保障有效的粮食供给，还需要依赖农业的持续健康发展，稳定经济收益。这需要资金的投入与支持，而实施增减挂钩项目则是解决该难题的举措之一。

增减挂钩项目可以将城镇建设用地的收益反哺农村。一方面，增减挂钩拓展了新农村建设资金渠道，能够有效解决农村建设“缺钱”的问题。增减挂钩项目的有序推进使农村建设用地得到有效利用，能够缓和城乡土地供需矛盾。此外，资金、技术和项目向农村流动，不仅有助于推动农村各方面基础设施的建设，带动农业经济的发展，也增加了农村民众就业机会和收入，使其生活水平逐渐提高，有助于缓解农村建设用地土地资源浪费。另一方面，增减挂钩能够有效缓解城镇建设用地的紧张局面，保障城镇建设用地供应，推进新型城镇化建设，促进城乡协调发展。

2.3 助推城乡一体化建设

城乡一体化主要是通过将城市与乡村各方面建设作为一个整体，实现城乡建设和发展有利因素的合理分配。增减挂钩项目的实施有助于促进农村发展，同时也对加快城镇化建设和推进城乡一体化进程具有重要推动作用。城乡建设用地增减挂钩是指在遵循土地利用总体规划的基础上，将拆旧地块和建新地块组合成建新拆旧项目区，保证项目区内建新和拆旧土地面积平衡[4]。

增减挂钩项目可以通过保证农村耕地面积和城镇建设面积保持相对平衡，促进城乡土地集成化发展，集约利用土地资源，促使自然村向中心村和集镇聚集，使农村耕地、城镇建设用地的布局趋于合理，加快推进小城镇综合改革和城镇化进程，从而推进城乡一体化建设。

3 “增减”项目推行面临的难题

增减，简言之就是建新与拆旧。在“增减”实施过程中，拆旧和建新给城乡发展带来了诸多好处，解决了城乡民众的困难，促进了城乡各方面的进步，推动了城乡一体化建设。然而，“增减”项目也面临着诸多难题。

3.1 土地复耕难度大

虽然我国国土占地面积较大，但高原、丘陵、林地占地面积约为69%，平原和盆地占地面积仅约为31%。可以看出，我国国土面积中能够用于耕地的面积相对较少，耕地储备量较少。同时，伴随人口的增长，人均占地面积逐渐减少，人地矛盾突出，导致当前我国城乡建设用地出现供需矛盾。此外，由于过度人为开垦和环境污染，大部分土地资源受到了严重破坏，土地营养成分逐渐减少，导致部分耕地的质量有所下降。农村年轻劳动力大量输出，人力资源相对短缺，导致农村土地复耕的过程中劳动力匮乏，乡村建设也缺乏优质劳动力，“动力”明显不足。土地资源利用率低是当前亟待解决的问题，也是“增减”项目难以进行的影响因素之一[5]。

3.2 审批程序繁杂，财政资金紧张

目前，增减挂钩项目政策的实施还有待完善，行政审批程序较为繁杂，调整规划方案需要各级政府上报再进行审批，普遍存在工程变更等方案调整现象。层层上报等待审批的流程，虽然提高了政策执行的严谨性，保障了政策的规范性，但审批程序过于复杂，不仅降低了办事效率，加重了干部负担，还增加了人力、财力的投入。

在具体实践中，农村居民住宅拆迁补偿、新建农村居民安置住房以及新建农村公共基础设施建设的支出，均需要财政资金的大力投入。同时，由于大面积推行土地的集成与复耕，土地资源复垦资金筹措难度增大。政府提供的财政资金不足将会导致项目无法有序进行，导致农村城乡经济发展不景气，不利于增减挂钩项目的顺利开展[6]。

3.3 政策宣传条件有限

政策的宣传是政策有序实施的基础，城乡建设用地增减挂钩项目政策的有序推进离不开有效的宣传，坚持政策宣传的及时有效、宣传载体的清晰可有效促进该项目的推进。然而，当前政策宣传难度较大，主要原因在于农村宣传条件不足。

部分偏远农村地区政策宣传存在阵地不足、渠道单一、手段落后等情况，政策宣传面严重受到限制。同时，政策宣传队伍素质不齐、职责不明以及建设力度不够，政策宣传领导力不足，致使政策未达到有效“输出”。此外，部分民众受“念旧”、“排外”思想的影响，参与政策实施的主动性与积极性不够，导致政策难以有效实施和推进，严重影响增减挂钩项目政策的顺利推进[7-8]。

4 助推“增减”项目的有效举措

为有效解决上述难题，保障增减挂钩项目有序推进，政策执行部门需要遵循国务院有关要求，执行相关文件规定，坚持“因地制宜、统筹安排”原则，严格落实土地复垦、加大资金投入等相关工作。

4.1 巩固土地复耕政策性保护

增减挂钩项目的推进重在合理重组农村闲置土地，优化土地利用结构，提高耕地数量和质量。因此，土地的复耕也成为了增减挂钩项目推行的重点。

为有效规避项目实施过程中引起的复垦耕地质量不高、后期耕作难度较大、项目区非粮化等问题，政策执行部门需要结合本地区项目推进实际情况，合理规划耕地和建设用地，针对城乡建设用地中拆旧和建新的区域做好土地整治工作和精细化管理，提高土地资源利用率。通过耕地保护政策性手段，因地制宜，合理规划土地复耕和土地保护，严格把控耕地非农化过程，提高土地质量，保障复耕品质，为农民群众提供优质的土地资源，带动乡村农业、产业发展。

4.2 加大项目推进资金统筹

资金是项目顺利实施和推进的根本，为保障增减挂钩项目有序进行，需要进一步建立健全资金保障体系，做好资金筹措工作。一方面，政府需加大财政投入，根据各地区的实际情况采取相应办法，尝试引入市场投资机制，拓宽资金来源渠道，鼓励企业和个人出资。同时，政府要做好增减挂钩项目的多渠道融合工作，优化管理制度和各资源部门分工，制定项目挂钩周转指标，完善项目用地相关手续[9-10]。政府还要加强资金管控，政策执行部门应严格按照同级财政部门规定编报项目支出预算。另一方面，个人和企业需要互相配合。个人与企业需要推动增减挂钩项目各个程序与活动稳定开展，在社会资本的支持下提升资金利用率，促使增减挂钩项目程序及各项内容合力开展，避免出现违纪现象[11-12]。

4.3 严格前期调研和宣传规划

各项目开展过程中，相关部门可以互相交流、学习，为增减挂钩项目的稳步推进奠定基础。项目推行前要做好相应准备工作，如政策宣传、预测将要出现的问题以及应对方案的设计等。项目开展时，政策执行相关部门要充分尊重民众意愿，坚持“人民至上”“群众利益至上”原则，严格执行政府规章制度，坚持政策宣传及时有效，宣传载体明确[13-15]。

第一，充分利用多种载体，如广播、电视、微信公众号等加强政策宣传，提升政策“知名度”，使农民群众了解政策内容。第二，合理使用现实宣传载体，充分利用公示栏、宣传栏等进行宣传，使农民群众进一步了解政策的科学性与合理性。第三，大力宣传惠民政策，使农民群众切实体会到该政策的优势，消除农民群众疑虑，争取农民群众的理解、支持与配合，提升农民群众参与的积极性与主动性。第四，进一步加强基层队伍建设，强化责任担当意识，发挥好政策宣传执行“领头羊”作用。在实际开展工作时，不仅要充分考虑现实具体情况，还要了解政策执行的有利条件，结合实际开展工作，为农民群众提供相应的就业岗位，以消除农民群众就业难、无收入的担忧[16-18]。

5 结束语

增减挂钩项目的实施与推进虽有助于合理规划土地资源，推进城乡建设和发展，但随着社会的发展，新的压力、问题和矛盾也会逐步显现出来。因此，面对项目推进过程中可能出现的困难及问题，政策执行相关部门要及时制定合理的整治规划，提出应对措施，推进增减挂钩项目的顺利开展；优化土地资源利用，促进城乡协同发展，使政策效用最大化；确保社会、生态和经济效益，提高城乡各类土地合理利用率，助推乡村振兴战略的实施。