间接选举的地方各级人大代表向原选举单位报告履职情况的实践与思考

严标登 王爱群

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是地方人大及其常委会、地方政府行使职权的重要法律依据。新修改的地方组织法于2022年3月12日施行，其中将原第三十七条改为第四十三条，并增加一款作为第四款，规定：“地方各级人民代表大会代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况。”之前，代表法等法律只规定直接选举的县乡人大代表向选民报告履职情况，新修改的地方组织法首次从法律上将人大代表报告履职情况的范围扩展到地方各级人大代表的层面，这对于密切间接选举的地方各级人大代表与原选举单位的联系，增强代表履职责任感和积极性，具有重要而深远的意义。

调研了解到，直接选举的人大代表向原选区选民述职，在广东县乡人大已经广泛开展。但间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况或述职，目前广东省仅有广州、深圳、惠州、江门等地不同程度地探索实践。从更好实施新修改的地方组织法的角度考虑，有必要深入研究，依法推动间接选举的地方各级人大代表向原选举单位报告履职情况这项新的法律要求在广东更好地贯彻实施。本文通过实地调研、书面调研等形式，总结归纳我省各地探索实践中的经验做法、存在问题，并提出依法推动此项工作的意见建议。

一、间接选举的地方各级人大代表向原选举单位报告履职情况的意义

（一）间接选举的地方各级人大代表向原选举单位报告履职情况，是深入贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的具体行动。党的十八大以来，习近平总书记对加强和改进人大代表工作作出一系列重要论述，党的十九大报告强调要“更好发挥人大代表作用”“使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。在2021年召开的中央人大工作会议上，习近平总书记强调“要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。”新修改的地方组织法将报告履职情况的要求从之前的直接选举的代表扩展到间接选举的代表，是在代表工作领域贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的具体体现，是深入贯彻中央人大工作会议精神的实际行动。

（二）间接选举的地方各级人大代表向原选举单位报告履职情况，是发展全过程人民民主的必然要求。习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”。人大代表植根于人民群众之中，分布在城乡各地，来自各个行业各个领域，是全过程人民民主的重要参与者、实践者和推动者。人大代表由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，间接选举的地方各级人大代表向原选举单位报告履职情况，是代表对人民负责、受人民监督的题中之义，有利于推动保障人民当家作主更加有效地落实到国家政治生活各个环节、各个方面，进一步发挥好人大代表在发展全过程人民民主中的主力军作用。

（三）间接选举的地方各级人大代表向原选举单位报告履职情况，是增强人大代表履职积极性、主动性的有力抓手。近年来，我省通过完善人大代表履职登记制度、推进人大代表履职档案建设、加大人大代表履职培训力度、加强人大代表履职服务保障等，推动人大代表的整体素质和履职能力有了明显提高。但现实中也存在极少数人大代表履职意识不强、履职积极性主动性不够等现象。这其中固然有人大代表自身的因素，但也与人大代表履职监督中“原则要求多、制度细化少，正面引导多、激励约束少”等因素有关。间接选举的地方各级人大代表向原选举单位报告履职情况，补足了代表履职监督的重要一环，对代表既是压力也是动力，自然会倒逼人大代表增强工作责任感，提高履职能力，更好执行代表职务。

二、我省部分地方人大及其常委会开展间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况工作的总体情况和主要特点

据了解，目前我省广州、深圳、惠州、江门等地开展了间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况的工作探索。有的是市一级人大全面推动这项工作，如2003年9月22日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第五十五次主任会议通过了《深圳市人民代表大会代表述职活动办法》（试行）；2015年7月24日惠州市第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《惠州市人大代表述职评议工作办法》；2018年10月9日广州市第十五届人民代表大会常务委员会第四十七次主任会议通过了《广州市人大代表向选举单位报告履职情况办法》。有的是区一级人大常委会自行探索开展，如江门市主要是在蓬江区开展。2018年以来，江门市蓬江区人大常委会每年底组织由蓬江区选举产生的市人大代表以现场或书面的形式向区人大常委会进行述职。截至目前，已有50名江门市人大代表向区人大常委会述职，接受常委会组成人员评议和满意度测评，满意率都达90%以上。

梳理这些市有关的规范性文件和工作实践，在代表述职的组织方式、主要内容、工作流程、结果运用等方面都各有特点，主要是：

（一）关于报告履职情况的组织方式和频次。在组织形式上，广州、深圳市人大常委会规定本级市人大代表口头述职在原选举单位的区人大常委会会议上进行。惠州市人大常委会规定人大代表述职可以在原选举单位的代表大会或人大常委会会议上述职，也可以在原选举单位组织的专题述职评议会上述职。在频次上，广州市人大常委会要求每位市人大代表在一届任期内应当向选举单位至少书面报告一次履职情况，深圳市人大常委会要求在人大代表任期内分批次开展述职工作。江门市蓬江区人大常委会提出届内每位代表至少述职一次。

（二）关于报告履职情况的主要内容。四个市报告履职情况的内容主要包括：一是人大代表学习、宣传并践行党的路线方针政策，特别是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想等情况。二是人大代表在会议和闭会期间履行职责情况，包括在推行宪法和法律实施中所做的工作，出席会议，听取和审议会议各项报告，审议表决各项决议、决定，参加各项选举活动，提出议案以及建议、批评和意见等情况。三是人大代表闭会期间参加代表小组与常委会相关活动，联系原选举单位和人民群众、反映民意并帮助群众解决实际问题，以及做好本职工作等情况。四是人大代表履职中存在的问题不足和努力方向。

（三）关于报告履职情况的形式和流程设计。从形式上看，通常按适当比例分为口头述职和书面述职两种并行开展。口头述职的具体程序，基本是六个步骤：1. 提前通知拟述职的人大代表，要求做好有关准备工作。2. 代表工作部门走访人大代表所在单位，或听取人民群众或其他有关人大代表的意见。3. 组织人大代表现场述职。4. 常委会组成人员根据人大代表述职情况进行分组或集中讨论，对人大代表履职提出意见建议。有的地方还开展现场满意度测评，当场公布测评结果。5. 代表工作部门将人大代表述职结果整理后报告常委会。6. 适时反馈给人大代表。此外，深圳市人大常委会要求从人大代表任职第二年起开始述职，广州市人大常委会规定人大代表报告履职情况一般安排在每年的第四季度，主要目的是确保有事可述、有事可评。

（四）关于报告履职情况的成果运用。广州市人大常委会要求代表履职报告活动结束后，区人大常委会代表工作部门应将代表履职报告、常委会审议情况等材料书面报告市人大常委会代表工作部门备案。深圳市人大常委会要求将人大代表述职情况纳入履职信息填报系统，作为履职考核参考依据，并与推进代表工作和筹备换届工作结合起来。惠州市人大常委会要求接受评议的人大代表应当根据测评情况和反馈意见制定整改措施，县（区）人大常委会应指出测评不满意率较高的人大代表存在的问题，要求其限期整改。江门市蓬江区人大常委会在人大代表述职后，采取票决的方式进行满意度测评，满意票达参评人员80%及以上的为满意，不满意票达参评人员50%及以上的为不满意，其余为基本满意，并规定测评结果作为人大代表评先和推荐下届人大代表候选人的重要依据。

三、间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况需要厘清的几个问题

虽然省内外一些地方都有开展过间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况工作的实践探索，但从法律上讲，这是一项新的工作，新修改的地方组织法的相关规定目前还比较原则，有许多问题需要在实践中厘清。对照各地的探索实践，结合各地开展直接选举的代表向选民述职的实践经验和人大工作的实际，本文尝试提出一些需要明确的问题并作初步解答。

一是向谁报告履职情况。间接选举的地方人大代表，是由下一级人民代表大会选举产生，或在下一级人民代表大会闭会期间，由下一级人大常委会补选产生。那么，代表报告履职情况，是应该向人民代表大会报告，还是向人大常委会报告？笔者认为，人大常委会是人民代表大会的常设机构，既然在人民代表大会闭会期间，人大常委会可以补选代表，那么，在人民代表大会闭会期间，代表向选举产生他的人民代表大会的常务委员会报告履职情况，在法理上应该是没有问题的。因此，代表既可以向人民代表大会也可以向人大常委会报告履职情况，考虑到人民代表大会会议一般一年召开一次，且会期比较短，书面形式的履职报告可以印发人民代表大会会议，口头形式的述职建议重点安排在常委会会议进行。需要注意的是，因为人大及其常委会是以会议形式集体行使职权的，口头述职应安排在人民代表大会会议或常委会会议上进行，不宜安排在只有部分代表参加的交流会或者述职评议大会等场合进行。另外，还有一种特殊情况需要研究，就是代表因职务变动调整到选举单位区域外任职，如某市人大代表是由甲县人大选举产生的，调动到该市的乙县工作后，市人大会议期间一般参加乙县代表团活动，闭会期间可能更多的会参加乙县人大组织的活动，那么，这位代表是向甲县人大还是向乙县人大报告履职情况？如果从法律规定来看，应该向甲县人大即原选举单位报告履职情况，但实际操作上又存在一些客观困难和问题，这可能需要全国人大作出法律解释或具体的指导。

二是报告履职情况的形式和频次。是书面报告还是口头述职？是一届一次还是一年一次？地方组织法只规定了“地方各级人民代表大会代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况”，但以什么形式报告、多久报告一次没有规定。从我省四个市的实践看，目前形式上基本都是口头述职，频次上多数倾向于一届所有代表述职一次，有的甚至是一届内只是选择部分代表述职。我省各地开展直接选举的代表向原选区选民述职，基本上也是这样。考虑到原选举单位选出的上一级人大代表少则几十人，多则上百人，全部口头述职不太现实，建议可以采取书面报告和口头述职相结合的形式，安排部分代表在原选举单位人民代表大会会议或常委会会议上口头述职，其他代表均提交书面的履职情况报告，印发原选举单位人民代表大会会议。从加强代表履职的常态化监督考虑，频次上建议每年报告履职情况一次。

三是报告履职情况的内容。是仅报告执行代表职务的情况，还是既报告执行代表职务情况，也报告本职工作情况？目前的代表述职实践中，特别是直接选举的代表向原选区选民述职时，有些地方要求代表报告本职工作情况，笔者认为是不合适的。代表本职工作的考核有既定主体和程序，不需要向原选举单位报告相关情况。地方组织法所说的“履职情况”，指的应该是履行代表职责的情况，因此代表向原选区选民或原选举单位报告的应该是执行代表职务的情况，主要是：代表在会议期间履行职责情况，包括出席会议，审议各项报告发言，表决各项决议、决定，参加各项选举活动，提出议案、建议、批评和意见等情况；代表闭会期间参加代表小组与常委会相关活动，联系选举单位和选民、反映民意以及推动解决群众实际问题等情况；履行代表职责方面存在的不足和努力方向。考虑到要鼓励代表发挥示范带动作用，可以适当增加代表执行党的路线方针政策、贯彻落实中央决策部署、模范遵守法律法规、积极参加疫情防控或带动群众发展经济等方面的内容。

四、做好间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况工作的几点建议

（一）加强组织领导。要加强统筹谋划，结合本地区人大代表构成、分布、素质等实际情况，在制定年度代表工作计划时对间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况工作作出总体安排和实施方案，明确时间安排、组织形式、口头述职的代表人选、工作分工等等。考虑到这项工作是新的工作，建议在口头述职代表的安排上，尽量选择履职成效较好的人大代表，以形成示范引领效应。要把党的全面领导贯穿到该项工作全过程各方面，相关工作计划要及时请示同级党委批准同意，实施过程中的重大问题，及时向同级党委报告。要及时总结提升，代表报告履职情况工作结束后，要认真总结经验，分析存在的问题，研究完善这项工作的针对性措施。

（二）完善工作机制。要加强对间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况工作的制度设计，对人大代表报告履职情况的指导思想、基本原则、组织实施和频次、报告方式和内容、实施方法和程序、结果运用等一系列问题作出明确具体的规定，提出一整套比较全面、科学、操作性强的工作制度，为该项工作的开展提供科学化、规范化的制度保障。在出台法规条件尚不成熟的情况下，可由市、县（市、区）人大常委会主任会议先研究制定指导性文件，确保该项工作有章可循、有序开展。

（三）增强工作成效。一要善于运用好评议方式。为防止工作形式化，切实发挥间接选举的人大代表向原选举单位报告履职情况工作的监督功能，可以借鉴各地目前在直接选举的代表向原选区选民述职的成功做法，对代表报告履职情况进行满意度测评。口头述职的，组织出席会议的代表或常委会组成人员现场进行投票；书面报告履职情况的，也可以组织出席会议的代表对代表的履职情况报告进行打分，由大会秘书处将统计结果印发大会或会后印发全体代表。二要加强结果反馈和应用。每年的人大代表报告履职工作结束后，原选举单位要认真整理本级人大代表或常委会组成人员的评议意见，没有开展评议的由原选举单位人大常委会客观公正地评价人大代表履职情况，并提出改进工作的建议，适时反馈给人大代表，供其改进履职工作参考。评议结果或原选举单位的评价作为代表评优和换届时研究推荐连任代表人选的重要参考依据。三要加强对代表的培训。把做好履职情况报告及时纳入人大代表履职培训的内容，组织代表认真学习，充分把握这项工作的重要性，提高思想认识，自觉增强做好这项工作的积极性，并以报告履职情况为牵引，自觉增强履职意识、提高能力，积极主动地履行代表职责。■