预防视阈下告知承诺制中责任保险制之引入

姬亚平，陈 健

（西北政法大学，陕西 西安 710061）

一、问题的提出

长期以来，我国的行政审批存在审批范围过宽、周期过长，多头审批，制度复杂不透明等顽疾，给市场主体平添许多不必要的制度性成本，严重抑制了市场经济的活力与效率。告知承诺制以信用担保代替实质审查，以市场与公众的需求为依据，对政府部门原有审批流程和服务方式进行改造，以谋求行政效率的显著提高，使改革产品更能贴合市场的需求以及方便民众生活。告知承诺制坚持法治政府的改革方向，以社会主体信用自治代替了公权力管控，社会给予了改革正面的反响，认为其是一场深刻的图章革命，释放了信任红利，推动“放管服”改革走向纵深。根据相关检索，截至2023 年2 月，与告知承诺制相关的行政法规、部门规章已有44 部，地方规范性文件以及工作文件也已高达1147部。全国31 个省、自治区、直辖市均进行了告知承诺制的贯彻实施，前列者如上海，与告知承诺制相关的法律文件高达91 部。告知承诺制不仅在全国的推广力度大，涵盖的领域也宽泛，包括建设业、农业、林业、交通运输、广告、工商管理等至少63 个行业类别。根据世界银行发布的《2020 年营商环境报告》显示，中国营商环境持续得到优化，现有排名已高于大多数发达国家①See World Bank Group,Doing Business2020,https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/32436/9781464814402.pdf，访问日期：2020 年4 月20 日。。突出成就的背后是告知承诺制的持续发力，告知承诺俨然成为释放市场活力的创新驱动源泉。

成就和风险相伴而行，德国社会学家乌尔里希·贝克认为生产技术迭代让人类社会进步的同时，不可避免地伴生了大量人为风险，人们事实上已经进入了“风险社会”[1]83。随着环境污染、食品药品安全等等风险事件在国内外的时有发生，风险防范上升为现代政府的一项重要任务。《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，引入责任保险制度，构筑风险防范防线，将施行告知承诺制的风险降到最低。《指导意见》虽指出利用责任保险制来规范告知承诺制的风险，但却让地方政府在推行告知承诺制的过程中自主探索责任保险的引入，使得地方政府突破了《指导意见》否定性列举的不适用承诺制的领域，从而让改革暴露在风险之中。从持续推进告知承诺制的立场出发，分析告知承诺制在实践中所存在的风险；以大规模侵权风险作为告知承诺制与责任保险制的连接点，论证以责任保险为手段来管理大规模侵权，以达到减少行政赔偿风险的必要性与可行性，并考察责任保险引入告知承诺制的初步探索中存在的显著不足，针对不足提出实践路径，以期责任保险在告知承诺制中顺利落地。

二、告知承诺制的三重风险

告知承诺制作为行政审批改革的重大实践，经历了十余年的试点探索，广泛运用于各领域且建立了数量庞大的规范体系，但通过梳理发现，其规范体系模型上呈现效力普遍偏低的失衡现象：中央层面以国务院颁发的《指导意见》和各部门规章的形式为主，地方层面以规范性文件加以细化。明显具有功能主义取向的承诺制改革在实现改革目标的同时，需考虑风险成本，而现在规则体系的格局难以支撑起燎原的告知承诺制改革，且如多米诺骨牌般牵动着重重风险。

（一）第一重风险：合法性风险与本身的制度风险

依法行政的标准之一在于行政行为的合法性，一个合法的行为必须同时符合法律的法规创造力、法律优位、法律保留这三个法律原则[2]。“告知承诺制”自其诞生到后续的实施，因明显违背了法律保留原则和法律优位原则而备受合法性质疑。当下的承诺制改革突破了法律保留的界限，各地告知承诺制文件中充斥着只有上位法授权才能拥有的权利，如虚假承诺则予以吊销营业执照此类行政处罚在告知承诺制中的设定，与“法无授权即为禁止”的行政法原则不符，违背了“重大改革于法有据”的改革精神，引发改革对法治的“破窗效应”[3]。以一纸承诺代替了《中华人民共和国行政许可法》规定需要材料的标准以及程序，突破了行政许可的逻辑，进而违背了法律优位原则。告知承诺制对法律保留原则和法律优位原则的违反，导致部分在正常许可程序的过滤器中不能通过的申请在承诺制改革的快速通道中产出。每个不适格申请的产出，都是一次风险的释放。

合法性风险伴生着一系列的制度后果。大陆法系所奉行的制度设计理念是由理性主义建构的一套以逻辑为支撑的概念体系，由这套体系所衍生的制度立足于“人性恶”的假定，并在国家强制力保障下实施这套通过严密设计、制度完备的法律规范来克服机会主义，构建秩序井然的国家生活[4]。告知承诺制以信用审查替代实质审查，游走在法律完备主义与机会主义的矛盾之中，一边疲于奔命地查处屡禁不绝的申请许可投机行为，一边又饱含对申请人遵循法律所要求的理性期待。如此的契约治理，倚重承诺的制度设计理念在社会信用建设尚未成熟的情况下，不仅可能沦为机会主义盛行的温床，也忽视了对第三人合法权益的保护。

（二）第二重风险：大规模侵权风险

1.立法端：告知承诺的适用边际朝着风险领域扩张

告知承诺制无效力层级较高的狭义法律立法，最高层次的《指导意见》因其指导性而成为各部委、地方推行告知承诺制的指导依据，这使得证明事项告知承诺制的适用范围不断扩张，在更多、更广泛的行政审批事项中推广适用，从而导致追求行政效率和预防公共风险的价值目标之间产生激烈冲突。具体而言，《指导意见》在告知承诺制的适用范围上的表述模糊，如“风险较大”“纠错成本高”“公共安全”等没有具体标准的表述，给了各部委、地方立法较大的裁量空间，在各省、自治区、直辖市的实践中，告知承诺制的适用边际也远远突破了排他性列举事项的限定边界，如应急管理部于2019 年11 月印发了《关于在自由贸易试验区试行公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制的通知》，告知承诺制打破了公众安全的界限。再如，2019 年6 月上海市将特定区域、特定行业内的环评审批纳入了告知承诺辐射范围，告知承诺制进入了生态安全领域。

告知承诺制从2001 年出现，到2015 年成为“证照分离”改革试点，再到2020 年全面铺开，二十多年的改革，告知承诺制改革的效果随着时间的推移呈现出“边际递减效应”。一方面，告知承诺制以信用担保缩短审批流程效果的出现具有一定滞后性，地方政府往往采取“量变引起质变”以谋求政府工作成效的凸显，这导致可纳入告知承诺制审批事项的空间日渐缩小，进一步精简审批事项的压力增加，合规整改成本高；另一方面，随着公民参与趋势的上升，政务公开的监督，公民对告知承诺制的流程、服务质量会愈发严格，由此改革的外部效果会日渐消减[5]。告知承诺制推进领域的增量空间缩小，完善制度的投入与产出效果比值的下降，地方政府要进一步提升政府效能，只能开拓新的增长点。所以，不论是上述两方面改革的压力或者是各地区各部门之间的“跟风”，都会导致告知承诺制的适用边际不断拓展，造成上述无序扩张的现象，改革也面临“内卷化”风险[6]。

2.保障端：社会信用体系建设不完善

有学者认为，从外部看，告知承诺制相当于原审批程序的简易程序；从内部看，是以信用审查代替实质审查，申请人的信用担保是告知承诺制的灵魂[7]。何以激活市场活力，按照当前放管服的改革方案，借助告知承诺制等政府规制工具，实现一松一紧，松的是前端的审批程序，紧的是中后端的监督体系，松紧协调从而实现多方参与、合力规制的多元互动市场机制。诚如一项制度的推行先要试点，若行之有效再全面铺开一样，制度的运行是建立在安全可控的基础之上的。同理，既然告知承诺制通过制度设计将审查的重心转移到事中、事后，那么告知承诺制的推行理应建立了足够可靠的事中、事后监管机制来应对前期放松审查而出现的风险。我国现阶段的社会信用建设虽然已出台大量规范并取得较为显著的成效，但依然有诸多问题有待解决，如失信惩戒的法律根据较为混乱，行政性惩戒中失信行为的法律界定还有待厘清，惩戒措施的正当性还需要平衡，失信行为人的信用修复制度还需要完善[8]。但是，改革的浪潮还在继续，告知承诺制依在如火如荼地推进。若是社会信用建设还没达到“违背承诺的失信责任不亚于甚至重于违法责任”的程度，那么告知承诺制改革就会陷入进退两难的尴尬境地，要么在风险的压力下在信用审查中附加条件，变成“换汤不换药”且徒增成本的虚假治理；要么造成风险的大规模释放，恶化市场生态和公共安全环境[9]。

3.立法端以及保障端的不完善共同导致大规模侵权的释放

大规模侵权是风险社会的必然产物，“风险社会”的立论基础在于如何缓解以及分散社会发展带来的巨大风险[1]168。关于大规模侵权的具体定义，因其作为一种新兴的侵权形式还未明晰，但经过不少学者的研究，已有大致的概念，比较有代表意义的是中国人民大学朱岩教授给出的，他认为大规模侵权是指基于一个不法行为或者多个具有同质性的事由，如瑕疵产品，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者上述两种损害[10]，其侵权领域一般发生在安全生产、环境污染、公共安全等领域。简而言之，大规模侵权侵害的是社会公共利益，而这种公共利益是社会各种价值目标如安全、安宁、健康等的凝结。典型事件如“三鹿奶粉事件”，突发性强且受害人人数众多，直接影响着公众的生命健康以及社会稳定。告知承诺制在创造市场活力增加社会财富的同时，在信用监管不到位的情况下扩大了适用范围。此外，告知承诺制作为优化营商环境的抓手之一，而商业行为往往面临多数不确定的第三人，这样的制度运行方式极其容易导致大规模侵权风险的释放。

（三）第三重风险：行政赔偿风险

行政行为具有公定力是行政制度运行的前提原理，支持着一系列法律规则[11]。告知承诺制尽管还存在瑕疵，但仍具有公定力，行政相对人仍有服从的义务，那么与义务相对应的获得救济的权利通道也应畅通，但现在的告知承诺制存在不合理的行政赔偿。在制度正确、无滥用职权不履行法定职责的语境下，不符合条件的申请人获得申请利益而对第三人的合法权益造成损害，应按照侵权法的归责原理，做到责任的个别化和具体化。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千一百六十五条、第一千二百零六条、第一千二百三十四条等都对侵权人的损害赔偿责任作出了规定。此外，《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国环境保护法》等专门法律中也存在相应的规定，所得之结论也就是谁侵权谁赔偿。按照法理来说，侵权责任由侵权主体自己承担，不能波及其他无责任主体，这是与传统的正义观相符合的。

《指导意见》中强调“强化风险防范措施……以探索引入责任保险制度，降低实行告知承诺制可能引发的行政赔偿风险”中用了“行政赔偿”，这里存在两个问题。第一，用词不妥，应是“救济”，政府并非侵权人，面对在危机中等待救助的受害人，在国家中心主义的传统下，政府在发生大规模侵权后，一般从尽快消除影响，维护社会稳定的角度出发，对众多的受害者进行精神安抚，以国家财政进行经济赔付。此处的赔付并非基于《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》），故用“救济”更为贴切。不论是法理上的行政救济还是《指导意见》中所用的“行政赔偿”，最终资金来源都是全体纳税人。第二，这种“赔偿”模式是不合理的。大规模侵权的发生对侵权者来说意味巨额的赔偿，但企业往往无力赔偿或面临赔偿后即破产。“在我国行政主导的模式下，政府采取的也是行政主导的补偿机制，表现为由政府补足筛查、救治费用和补偿，这种模式虽然具有高效救济的优势，但是也存在国家买单的嫌疑。”[12]将全体纳税人缴纳的税款，拿来替大规模侵权的侵权人承担责任，有欠缺公平性之虞。国家财政虽承担着社会救济的重任，但绝不是可以随意索取，肆意动用的。所以，此种以政府行政主导救济大规模侵权损害的模式，虽然发挥了一定的作用，但这种模式对于告知承诺制来说绝不是可持续的发展方式（如表1 所示）。

表1 大规模侵权事件及赔偿情况事例（部分）

三、责任保险制于告知承诺制的必要性与可行性

从“事前审批”向“事中、事后规制”的变革并非一朝一夕，需要制度的持续发力以及创新，告知承诺制现阶段尽管存在种种不足，但人们应该对其抱有美好的期待。探索式的改革进程总是充满不确定性、风险性，“一切变革与发展在效率、公平与稳定的三维空间里探索着自己前行的合理轨迹”[13]。责任保险旨在降低社会风险成本，分担政府责任，实现效率和稳定的统一，其适用范围与告知承诺制的扩张范围以及大规模侵权的发生领域具有高度的重合性，对于告知承诺制来说是适格的风险治理工具（如表2 所示）。

表2 告知承诺制的扩张范围、大规模侵权的发生领域、责任保险制适用

（一）责任保险制何以成为最优解

告知承诺制本身的合法性缺陷易释放大规模侵权风险，进而导致行政赔偿，三重风险层层递进。以管理大规模侵权作为告知承诺制与责任保险制的连接点，可以有效促进告知承诺制自身的制度完善以及修正行政主导下的救济模式，从而避免无根据的大笔行政支出。

在告知承诺制中管理规制大规模侵权有三条路径。第一，从推进端入手，限缩立法权限，严格把控告知承诺制在相对安全的领域推行。限缩立法权限，细化行政法规虽然能从根源上杜绝告知承诺适用的风险，但是创新性不足，制度发展潜力被抑制，不符合探究改革的理念，也与市场化经济的发展趋势背道而驰。第二，从保障端入手，健全社会信用体系与监督体系，保证告知承诺真实性以及事后的有效履行性。当前全方位覆盖政府、社会、市场、司法领域的社会信用体系建设，虽是为了提高个人及社会的诚信，但从实质上有加强法律的实施的意味。且以“一处失信，处处受限”为政策导向，其功效虽有积极意义，但也有使人陷入失信恶性循环的弊端，具体到利益至上的商业领域，社会信用存在有效性边界[14]。此外，以失信惩戒为核心机制之一的社会信用体系建设，由于各种因素的干扰，不能满足告知承诺制的信用标准。第三，从救济端入手，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》指出，保险是文明社会的标志性产业，是社会治理体系的重要促成组成部分，要让保险成为政府、企业、居民分散风险的基本手段。引入责任保险制，利用企业前置的成本以及事后救济的保证来规制市场行为的规范性，为告知承诺制的创新与发展提供合理且有效益的托底保障，分担社会信用体系建设规制作用的压力，让其在经济社会中逐步扎实发展，避免拔苗助长而违背社会发展规律。从现实来说，从救济端来解决现阶段告知承诺制的困境，既有利于发挥地方政府的创新，也有利于保障市场主体的合法权益，是折中的应对方案。

（二）告知承诺制引入责任保险的可行性证成

实现告知承诺制和责任保险的有效衔接，关键在于从理论到实践上贯通“告知承诺制—大规模侵权—责任保险”这个假定的行为模式。预防视野下，“告知承诺制—大规模侵权”属于因果关系，制度缺陷往往伴随制度风险，故其衔接与贯通无须论证。然而，“大规模侵权—责任保险”是选择性救济关系，首先，在理论基础上，告知承诺制引发的大规模风险必须具有可保性，这是将责任保险引入告知承诺领域的前提；其次，在具体实践方面，要有相关的法律法规为实际操作提供合法性基础以及具体的指引。

1.理论上告知承诺制释放的大规模侵权风险具有可保性

在传统的保险理论中，保险人将风险分为可保风险和不可保风险。保险学界对可保风险的构成论述不同，但都大同小异。总的来看，可保风险须包含以下几个要点：其一，同一性质的风险事故发生造成的损失共同体；其二，风险事故发生的或然性、意外性、未来性；其三，风险事故的承保范围事先约定；其四，风险大小的可测定；其五，风险事故及其损失可以确定并且容易确定；其六，损失不要偏大或者偏小[15]。观之大规模侵权，其风险的大小难以预测，那么其损失也就难以计算，而且大规模侵权涉及公共领域，其风险往往偏大，易导致保险人因大量现金流出而突然丧失其偿付能力。所以，按照传统的保险要件大规模侵权是不可保的。

但是，作为“精巧的社会稳定器”的保险，根据经济社会风险结构的变化，必须实现理论突破才能让保险适应日新月异的社会需求。在保险实践中，承保人群体突破了风险可保性的限制，采取更多元的手段来分散经营风险，创造条件以满足大数法则的要求。“不存在一个铁律来决定哪种风险可保，哪种风险不可保，保险合同本质上是一份契约合同，能否达成合意主要依靠的是保险人与被保险人基于各自的立场和价值判断来作出决策。可保性限制实际上很灵活，风险可不可保只是价格的问题，只要保费足够高，可承保的风险就可足够大。”[16]可保性方面比较典型的创新就是再保险和共同保险。再保险就是分保，保险人以与投保人签订的合同为基础，以此再与其他保险公司签订分保合同，将其承受能力以外的风险向其他保险人投保，让风险承受主体增多，扩大风险分散面。共同保险即共保，在保险事故发生时，各保险人按各自承保的保险金额比例分摊损失。共同保险是对可保风险的一次性横向转移，各个保险人只用对被分割成“独立的”风险单位负责[17]。

2.制度上基础责任保险法律规范体系初具规模

风险格局的变化使得可保险的范围扩大，并促进产品开发。当告知承诺制的法律风险具有可保性后，需要政策以及法律的支持，保险公司才能够提供契合需求的责任保险产品并保持良好运营，这是责任保险进入告知承诺制的关键一步。大规模侵权责任作为民事侵权责任的补充，也必须符合这一要求，相关的法律法规是大规模侵权责任保险得以适用的依据。

总体上看，我国没有专门规制大规模风险的侵权责任法，有关大规模侵权责任保险的规定在适当突破《民法典》规则原则的基础上，以《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）为基础，加之以行政法规、部门规章、地方规范性文件组成保险法规体系，虽不完善，但初具规模。《民法典》作为民事法律的基本法，其一般侵权规定是责任保险的法律依据，大规模侵权本质上仍然是侵权行为，只是因赔偿属性大于惩罚属性而作为侵权救济的有效补充，责任保险法规则是《民法典》的侵权特殊法，优先于《民法典》的规定适用。《保险法》第六十五条为责任保险的根本依据，规定了责任保险的概念、赔偿原理。另在其他法律法规中明确了责任保险的适用，如适用于公众责任保险的《中华人民共和国环境保护法》肯定了责任保险在治理环境污染中的价值，并指出国家要鼓励污染险的投保。再如，《中华人民共和国消防法》中不仅鼓励易燃易爆品经营企业在生产流动的过程中要积极投保，也鼓励保险公司积极承保，给了保险公司承保此类风险的承保依据。除法律、行政法规外，还有1806 份部门规章（包含部门规范性文件、工作文件、行政许可批复）以及2 万多份地方法规、政府规章共同组成庞大的责任保险规则体系。总的来说，我国有关大规模侵权责任保险的法律基础已经具备，从基本法到相关的部门法，内容涉及责任保险的投保规则、保险业的经营、保险的监督以及调整保险合同双方权利与义务等相关保险的规制，基本上实现了有法可依。

综上所述，从告知承诺制的角度看，由其引发的大规模风险可以纳入责任保险的承保范围，从责任保险的角度看，相关的大规模侵权都能在责任保险法律群中寻求到相应的依据，所以将责任保险引入告知承诺制是切实可行的。

四、告知承诺制引入责任保险的困境与路径构建

理论上，告知承诺制的风险扩张范围与大规模侵权的发生领域具有高度的重合性，而责任保险与大规模侵权具有天然的联系，故用责任保险来管理大规模侵权的风险，以达到将告知承诺制的风险掌握在可控的范围内，从而让不完善的告知承诺制在政府与市场的自发规律中实现自身制度圆满的改革目标。在实践中，因《指导意见》出台时间短，且较为宏观，地方政府实施时出现两种情况：第一，或是因为没有系统的理论指导，抑或不敢放开手脚探索，绝大部分地区的政府还未出台在告知承诺制中引入责任保险的实施细则；第二，少部分地区虽然根据《指导意见》的要求探索责任保险制的引入，但存在政府站位错误的现象，故构建合理的引入路径亟待解决。

（一）告知承诺制引入责任保险的困境

1.大规模侵权风险管理意识滞后

政府风险管理中，所追求的目标常以“底线思维”的理念来考量，通俗地来说有两点：生命健康保障的最大化与财产损失的最小化。实践中，政府通常以“负面清单”的方式呈现，如在《指导意见》中采用否定性列举的方式排除了涉及国家安全、公共安全、生态环境保护等直接关系人身健康、生命财产安全的证明事项。政府风险管理力度常面临失衡的窘境：或是管得过松，迁就群众的需求，该预防的风险没有预防；或是管得过严，事事设卡，增加群众办事的制度成本。过松的风险管理不利于社会稳定；过严的管理又忽略了公共服务，导致了政府冗长的办事周期。因此，政府风险管理要同时兼顾公共安全和服务满意度两个维度，以公共安全为底线，在底线的基础上进行效率与便民的创新。告知承诺制显然对群众满意度过于迁就，忽略了公共安全的底线。政府作为社会的管理者，既有制定制度的权利，也有规制制度风险的义务，从政府的视角出发，风险有已知和未知两种状态，相应的风险管理也必然存在被动预防和主动预防[18]。告知承诺制释放的大规模风险显而易见，但相应的预防措施建设相对迟缓，政府出现了主动预防的失误。

具体到成文规制上来说，法制建设是风险管理的保障，政府风险内控必须以规制的形式呈现固定下来，才能按部就班从容面对风险。相比于告知承诺制在全国各地各领域的遍地开花，责任保险对于告知承诺制的立法显得粗放且空泛。一般而言，根据国务院指导文件制定的地方工作文件是对上位法的细化，但在告知承诺制中引入责任保险制的构想与要求，绝大部分地方政府只是将《指导意见》中的要求一字不落地照搬下来，并束之高阁，不遗漏、不细化、不实施。截至2023 年1 月，对责任保险制的引入真正开始探索并实施的只有广州。这对于全面铺开的告知承诺制来说是远远不够的，总体上表现出风险管理意识滞后。

2.政府定位价值偏移

告知承诺制作为行政审批程序再造的改革成果之一，在责任保险制的引进过程中，面临着传统思想观念束缚的问题。行政审批流程再造，从本质上来说，就是重塑政府与市场需求、公众需求之间的格局[19]。在政府与公众需求之间，告知承诺制实现了服务型政府的改革目标，在户籍管理、资格考试、健康体检、法律服务等不涉及第三人的事项上极大地方便群众的生活；但在政府与市场方面，从广州市引入责任保险的过程来看，政府依旧有管得过宽之嫌。

作为国内首次将责任保险引入承诺制的实践，广州市“承诺制信任审批改革3.0”中的措施是：扎紧告知承诺制的“安全绳”，创新地将引入责任保险制度引入告知承诺的流程之中，政府事前购买责任保险，当发生行政赔偿时，将由保险公司理赔，这在一定程度降低了行政赔偿风险，为审批部门提供一颗“定心丸”。让政府成为投保人与被保险人，此举虽是为加速推进责任保险在告知承诺制的落地，促进告知承诺制进入改革纵深，但存在着政府职能定位的价值偏移以及易导致行政人员滥用职权，不履行法定职权的发生。亚当·斯密在《国富论》中指出：“比政府有所为更重要的，是有所不为。”行政审批申请人作为市场经济的主体，拥有是否适用告知承诺制的选择权，并根据市场的经济规律选择适合的模式。在社会中存在着“受害人有权向加害人要求赔偿”这样一个天经地义的理念，这个理念完全可以适用于企业责任或资源配置中，该理论的观点是“行为者应当负担成本”“只有在行业能承担损害结果时，竞争才可能是公平的”[20]。因此，受害人的损失应当由行为者来承担，而无须政府买单来影响市场主体的选择。政府为自己买保险的行为，就是“大家长政府”面对自身、市场主体、第三人利益权衡的情况下，牺牲大家长的利益与第三人的法安全感来换取市场主体的效率，此种投保模式是否合适，值得商榷。此外，保险虽为政府提供了一颗“定心丸”，但当下告知承诺制改革还未趋于完善，行政许可机关在缺乏明确规范的指引情况下，一方面，难以从根深蒂固的一般许可观念中抽离；另一方面，也无法准确把握信用审查的运用。这容易在改革试验中形成额外的自由裁量权，额外自由裁量权的赋予也意味着风险的增加，不排除行政机关利用这溢出的权利规避后期实质审查的义务[21]。改革的推进需要稳扎稳打，切勿为了效率而罔顾公平。

（二）告知承诺制引入责任保险的路径构建

1.厘定告知承诺制的适用边界

可以明确的是告知承诺制释放了新的市场活力，要大力推行，但要在风险可控、救济通畅的前提下进行。制度改革与社会稳定是一对天然的矛盾，改革直接触动原来的稳定而产生了不安定的因素，长久的稳定必然会促使改革的发生，改革虽然往往要触动社会一部分的稳定，但没有改革也就不会有长久的稳定，改革和稳定处于一种“互动共演”的良性作用与反作用状态之中。平衡点就是探索性改革与保守性稳定互相妥协，妥协产物就是：合理厘定掌握告知承诺制扩张的范围。告知承诺制适用边界的无序扩张是大规模侵权以及行政赔偿风险的源泉，只有将告知承诺制适用范围、速率掌握在合理的范围内，才能将制度的风险控制在政府和人民能承受的限度中。告知承诺制风险管理要服务于营商环境优化，为生产保驾护航，必须以时代特色为背景，以社会生产力水平为依据，有步骤、有计划、有论证、有顺序地放开承诺制的危险领域，并确保放开的领域都有成熟的信用监管以及通畅的责任保险救济。

2.扭正改革中的政府定位

市场取向的改革不深、不广与过深、过广现象并存，是中国向市场经济转轨过程中存在的一个突出问题。因此，深入推进行政审批市场化改革，要大力纠偏政府与市场关系，让市场的归市场，让政府的归政府。“有效市场+有为政府”的双强体制模式，为构建高标准市场体系提供了有力支撑[22]。前文已述，广州市“承诺制信任审批改革3.0”的施行，标志着告知承诺制向责任保险迈出了第一步。在告知承诺制引入责任保险的过程中，“有效市场+有为政府”的打造需要以告知承诺制分类适用责任保险为基础。

在无风险领域打造有为政府。以告知承诺制所涉及的利益为标准，将告知承诺制适用领域分为风险领域和无风险领域，且领域范围会随着保险技术、社会生产力的水平调整。现阶段，在个人户籍管理、考试资格证明、社会救助、公共法律服务等无风险领域，广州市“承诺制信任审批改革3.0”确定的“政府为投保人、被保险人”模式有三个“有为”：其一，能够更好地保障相对人权益。当审批部分违法侵害当事人的合法权益，并符合《国家赔偿法》的行政赔偿要件时，保险公司可以第一时间启动理赔程序，而不必等待漫长的行政赔偿周期，当事人的相关权益快速得到保障；其二，为审批部门提供一颗“定心丸”，不被赔偿束缚手脚，在上述领域为更便捷地服务群众而增强制度探索的动力；其三，随着经济发展和时代进步，为政府配置资源既要考虑“资源稀缺”，也要考虑“资源生成”，现阶段，政府在“资源生成”领域大有可为[23]。资源生成不是计划设定的产物，而是挖掘与盘活客观存在的社会资源，使某种社会资源从静态进入动态。具体到责任保险制来说，与告知承诺制的结合能够把潜在规模优势转化为现实市场规模优势，进一步完善市场经济保险体系。

在风险领域建设有效市场。这里的风险领域指的是信用监管建设不完全，风险预防措施不到位，损害救济途径不通畅的领域，如公共安全、生态环境保护领域。风险领域责任保险的设定应是“市场主体为投保人、被保险人”，把责任保险作为市场主体适用风险领域的告知承诺制作为一道风险预防门槛。根据市场规律理论，市场主体对于某一许可事项，选不选择采取责任保险制需要进行“成本—效益”分析，只有在预期收益大于制度成本的情形下，才会选择支付保费用以适用告知承诺制，这也是政府顺应市场经济的基础上实行的风险和效益的价值权衡。

3.优化制度安排

在风险领域适用告知承诺制，首先，在公告阶段赋予申请人是否启动程序选择权，体现对自由市场的尊重。市场主体根据自己的现实情况，衡量效率利益与制度成本，从而作出是否使用此快捷通道的选择，行政机关不能越俎代庖。此外，回转机制的设置实属必要，如果申请人具有合理理由的，可撤回承诺申请，并转为一般程序。而且，这种转换是申请人主动提起的，已经购买的作为申请条件之一的责任保险的损失由申请人自己承担。其次，构建风险领域告知承诺公开机制，体现对公共利益的维护。将风险事项置于大众视野中，在保障公众知情权的同时，也培育了公众的风险接受能力，更为重要的是压缩了申请人违法空间，倒逼申请人自律。最后，构建责任保险实质审查机制，告知承诺制的制度优势在于快速准予申请事项，节省申请人获得审批所需的时间和人力成本。理论上讲，行政审批事项所影响的公共利益越大，核查时限设定就应越短，两者之间呈现负相关性关系。这是因为风险领域对公共安全的影响大，为防范申请人信用缺失造成不可挽救的损害，需要尽快进行实质审查，而这又导致新的问题，如是否需要根据不同审批事项规定不同的审查期限。因此，面对风险领域的审批事项，或许可以探索依据购买责任保险与否来设置实质审查的期限。

4.政策的高位推动

公共政策是变革与发展的风向标与催化剂，政策工具论视野下，公共政策依据政府的管理目标从公共利益的立场出发，具有其他规制工具所无法达到的短时间内快速有效解决的功能[24]，可打造“协调+指导+惩罚+优惠”的模式为责任保险制的引入保驾护航。首先，欲促进责任保险制在告知承诺制中的发展，政府需要搭建起各部门、各行业在制度层面、技术层面、信息层面的合作桥梁，努力打造协调统一的外部环境。其次，各级监管部门要加强对保险公司实施大规模侵权责任保险的指导和监督，出台相关政策明晰大规模侵权事故查勘定损与责任认定、规范理赔程序，同时督促保险公司加强对投保企业的大规模侵权事故预防能力的审查。再次，根据政府的强制政策规定，对于缴纳保费获得许可利益，但事实上并不符合审批条件的主体，虽未发生大规模侵权，主管机关依旧可采取相应的措施施以处罚。最后，高位推动还体现在政策的保障功能。一味地强制难免有过分干预之嫌，可以采取如税收优惠之类的措施来引导告知承诺制领域适用责任保险实现从强制到自愿的过渡，直至社会信用体系建设完善。