对深圳市光明区耕地保护利用模式的思考

◎ 邱晓佳

耕地是人类赖以生存的基本资源,也是国家的重要战略资源。随着城市化进程的不断加速,高度城市化地区耕地数量逐渐减少,且受工业化发展、农业投入品滥用等因素影响,耕地质量总体偏低,耕地保护面临前所未有的压力。为了保护和利用好耕地这一重要资源,高度城市化地区应在优化耕地空间布局的基础上,创新耕地保护利用模式,实施耕地多功能管理,充分发挥耕地的生态功能,多措并举拓宽补充耕地途径。笔者在分析总结深圳市光明区耕地保护利用经验的基础上,对高度城市化地区的耕地保护利用工作进行初探。

一、研究区概况

光明区是深圳市北部的科技创新中心,是一个生态型高新技术产业新城。光明区总面积15 538 公顷,约占深圳市总面积的8%,是深圳市耕地占比最高的区（不含深汕特别合作区）,但耕地保护目标却占深圳市的近一半。

在第三次全国国土调查时,光明区耕地面积973.33 公顷,略低于《深圳市土地利用总体规划（2006—2020 年）》调整完善方案规定的1 013.33 公顷耕地保有量。为完成耕地保有量任务,从2019 年起,光明区陆续开垦了200多公顷耕地,在2021 年度国土变更调查中被认定为新增耕地。目前现有耕地1 166.67 公顷,其中以水浇地为主,占96.00%,水田和旱地分别为40 公顷和6.67 公顷。

根据光明区2018 年耕地质量等别数据可知,光明区耕地的质量等别集中在4 等,占耕地总面积的77.53%；耕地坡度级别主要为1 级,占耕地总面积的67.86%,其次是2 级和3 级,共占31.46%。总体而言,光明区的耕地质量分布较均匀,辖区内无1 等、2 等级别的优质耕地,耕地坡度较为平缓,普遍适合粮食作物的生长发育。

近年来,光明区建设用地需求急剧增加,土地资源十分紧缺,耕地资源拓展空间有限,耕地保护压力巨大。

二、创新做法与成效

（一）提前部署,量质并重,集中开垦连片耕地

2019 年以来,光明区结合耕地空间布局和发展需求,提前部署了永久基本农田优化工作,统筹考虑城镇开发边界、生态保护红线布局,研判未来5～10 年的重大项目用地需求,提前开垦部分集中连片耕地,以国土空间规划“三区三线”划定为契机,将开垦的新增耕地和优质耕地划入新一轮永久基本农田中,将部分零散的、不适宜稳定利用以及需生态退耕的耕地调出现有永久基本农田,优化全域耕地和永久基本农田的布局。这样的做法既提升了耕地管理的便利性,又为重点建设项目用地落地提供了坚实的保障。

（二）夯实智慧查违模式,建立多元化联动管理机制

近年来,光明区夯实智慧查违模式,全面启动无人机项目,共设置监控点300 余个,无缝覆盖光明区除国有土地监管范围以外区域,对违规占用耕地开展绿化造林、挖湖造景、非农建设等耕地“非农化”行为加大查处力度,对有令不行、有禁不止的严肃追究责任。此外,建立自然资源、农业、水利等多部门多元化联动管理机制,全力保障农田灌溉用水。

（三）采取“一揽子”管护措施,创新开展农用地租赁权招标

光明区积极创新耕地保护机制和方法,采取“一揽子”管护措施,成立区属农业公司对已征收的耕地进行管理,持续加大耕地管护力度。2021 年12 月,光明区率先在全国建立了统一的自然资源资产市场,同步构建了自然资源资产交易平台,并在光明街道迳口社区推出了首宗农用地租赁权的公开招标。通过公布试点信息、选定试点地块、制定租赁方案、发布租赁公告、组织公开招标等一系列工作,试点地块于2022年1 月成功租赁,首宗通过平台租赁农用地的创新租赁方式取得圆满成功。

三、存在的问题

（一）零散耕地占比大,存在撂荒弃耕现象

第三次全国国土调查数据显示,光明区耕地总面积973.33 公顷,耕地图斑个数1 710 个,单个图斑平均面积不足0.67 公顷,其中0.67公顷以下图斑面积占耕地总面积的53%。耕地布局零散,不利于集约化、规模化的农业生产。

受城市化快速发展的影响,与2009 年相比,光明区耕地碎片化程度进一步加剧。光明区耕地减少部分主要集中在东南部,这与城区重点建设发展趋势相吻合。

目前,光明区零散耕地多采用以家庭为单位的传统农耕模式,主要种植蔬菜,易出现撂荒弃耕、乱搭乱建等现象。

（二）监管缺位,耕地生态功能发挥不足

耕地是半人工半自然生态系统,除了提供粮食生产功能,还提供维持生物多样性等多种生态功能。光明区耕地生物种群结构较为单一,生态功能暂未受到高度关注,未能充分发挥耕地的生态价值。全区裸土地面积120 公顷,覆绿难度大,农田生态环境较脆弱,耕地生态系统的稳定性及抗逆性弱。部分耕地承租企业过于追求经济效益,存在占耕挖塘、种植花卉果树及滥用化肥等现象,忽视了耕地的生态价值。

（三）土地供需不平衡,耕地后备资源紧缺

随着城市化进程的加快,光明区建设用地需求增大,人口居住和工业仓储用地占用耕地的比例显著提高,耕地减少势头加快。当前,光明区勇担国家科技自立自强重大使命,努力建设世界一流科学城和深圳北部中心,建设用地和生态用地的需求短期内难以改变,耕地保护形势不容乐观。

为弥补经济发展和生态环境建设所引起的耕地面积减少,光明区新开垦出200 公顷新增耕地,大部分被纳入新一轮永久基本农田。目前,光明区可开垦的新增耕地所剩无几,耕地后备资源十分紧缺,落实耕地“占补平衡”“进出平衡”等任务的压力非常大。

四、建议

（一）实施差别化用途管制,优化普惠性补偿机制

光明区应建立耕地种植用途管控机制,禁止非农业建设占用耕地,并明确耕地利用优先序,落实好耕地用途管制和耕地“双平衡”制度。参照上海郊野单元规划模式,基于街道单元整合各类专项规划,明确规划责任主体和耕地管制底线,落实城镇空间、农业空间、生态空间的管控要求。对建设和农用地占用耕地行为实施差别化用途管制,以乡村建设规划许可管控占用耕地违法行为,以产权许可管控农用地的使用,促进耕地的合理利用、治理和保护。

针对辖区内零散耕地做好引导复耕,优化耕地保护及普惠性补偿机制,制定光明区保护普惠性补偿实施细则,对上一年度按耕地规定落实种植的集体土地所有权单位和国有农用地使用权单位进行补偿,加大对零散耕地种植粮食作物的补偿力度。力争以耕地补偿资金代替耕地整改资金,充分调动农业单位和农户种植粮食的积极性,防止耕地抛荒,维持耕地资源的稳定利用。

（二）强化耕地生态功能,改善区域整体生态环境

在保障粮食安全的基础上,光明区应优化耕地利用结构和方式,布局自然生境与栖息地保护、蓝色海湾保护修复、清碧水廊整治修复、生态绿廊整治修复、城市生态品质提升、生态保护修复支撑体系等六类重要生态系统保护修复重大工程,增强耕地的土壤保持、生物多样性保护等多重生态系统服务功能；合理规划用地空间结构,把耕地和永久基本农田纳入光明区生态安全格局,完善绿色基础设施建设,缓解湿地系统退化,治理生态用地破碎化等问题；保持区域生态系统连续、完整,按照山水林田湖草沙系统保护要求,全域统筹耕地、林地、河流水系等布局,提升光明区生态环境质量。

借鉴欧美农业发达国家经验,将规划配置、转变生产发展方式、市场调控、政策协同等纳入耕地多功能管理的统一框架,加强对农业科技的支持。对承租企业进行筛选、统一培训,引进高新技术企业,推广高效农业技术,大力发展生物育种产业,创新科研试验田,打造特区种业高地行业,既防止承租企业滥用耕地,又切实提高耕地利用效率。完善耕地生态产品价值体系,开展生态产品调查和开发适宜性评价,初步建立生态产品价值核算成果应用路径。探索建立以污染物总量、能耗强度、碳排放强度、生态系统生产总值核算等减污降碳指标为基础的奖惩制度,以分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进的生态补偿机制,建立健全生态产品风险分担机制,为生态产品价值实现提供融资风险担保,强化耕地的生态功能。

（三）拓宽补充耕地途径,减少建设占用耕地

在符合生态保护的前提下,积极拓宽补充耕地途径,如土地整理复垦、耕地异地开垦、合理购买补充耕地指标等方式,划定耕地集中整治区,开发新的耕地资源。制定林果业发展区域规划,制定激励性补偿机制,引导林果业“上山”,将平原地区种植林果业的地块逐步退出,恢复为可长期利用的稳定耕地。

科学编制耕地“进出平衡”总体方案,实施“小田并大田”,对耕地进行集中优化调整,将布局零散、实际用途改变及规划冲突的耕地调出,在耕地周边选取园、林、草、坑塘水面等适合整改开垦的非耕地作为调入地块,促进耕地集中连片。同时,完善批后监管制度,细化监管片区,以盘活存量促进土地开发利用为主要目的,降低闲置土地及批而未供土地处置率,减轻城市建设对耕地的占用以及耕地占补平衡压力,实现一般耕地“上图落地”,助力耕地保护任务落实到位。