多途径保障 护航矿产安全——解读《关于切实做好采矿用地保障工作的通知》

◎ 罗讲平,刘敬涛,卢 姗

一、及时雨：采矿用地政策发布

矿产和土地资源是经济稳增长的重要资源要素和经济社会发展的重要物质基础。2023 年10 月24 日,广西自然资源厅印发了《通知》。《通知》围绕保障和规范两条主线,从合理界定采矿用地范围、统筹采矿用地规模和布局、多途径保障采矿用地指标、优化采矿用地审批手续、强化采矿用地全周期监管等5 个方面,明确了采矿用地的具体办理方式,将为规范广西采矿用地管理,推动矿业高质量发展起到积极促进作用。

二、《通知》印发的背景

中国共产党第二十次全国代表大会提出,要实施全面节约战略,推进各类资源节约集约利用。2021 年12 月,中央经济工作会议要求,各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任,要正确认识和把握初级产品供给保障,增强国内资源生产保障能力,统筹安排好煤电油气运保障供应。2022 年11 月18 日,自然资源部印发《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202 号）,同时要求由各省（区、市）结合自身实际制定配套政策,保障采矿用地需求。

三、《通知》的主要内容

（一）合理界定采矿用地范围

《通知》所称的采矿用地是指采矿项目新增建设用地,包括采矿、采石、采砂（沙）场,砖瓦窑等地面生产用地,采掘、选矿、排土（石）、尾矿堆放、进场道路、行政服务等配套设施用地。

（二）统筹采矿用地规模和布局

各级矿产资源总体规划应做好采矿项目布局、规模和时序安排。同时市县乡镇国土空间规划要明确能源矿产资源安全底线管控要求,在符合“三区三线”等红线底线管控规则前提下,合理安排采矿项目新增用地布局、规模和时序,对采矿项目新增建设用地和存量采矿用地复垦修复做出空间安排,列出规划采矿项目清单,统筹纳入国土空间规划“一张图”,作为审批采矿项目新增建设用地的规划依据。

采矿项目新增用地位置范围应尽量明确,并纳入国土空间规划“一张图”；暂时难以明确选址位置的,在国土空间总体规划中以示意方式“上图”,同时纳入规划采矿项目清单。城镇开发边界内原则上不新增采矿项目用地,因特定选址要求确需零星安排城镇建设用地的,纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算。

（三）多途径保障采矿用地指标

各地要统筹使用年度新增建设用地计划指标、增减挂钩节余指标、复垦修复腾退指标（以下简称腾退指标）保障采矿用地,鼓励优先使用腾退指标,千方百计尽量消化存量采矿用地。同一宗报件不能混合使用2 种或2 种以上用地指标。

采矿项目纳入自治区层面统筹推进重大项目、“双百双新”项目的,用地计划指标由自治区予以核销保障。使用增减挂钩节余指标保障采矿用地的,采矿用地建新区方案经设区市自然资源主管部门批准并在国家增减挂钩在线监管系统备案后,不再单独办理农用地转用审批手续。使用腾退指标保障采矿用地的,要严格按照《自然资源部办公厅关于明确存量采矿用地复垦修复土地验收有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕26 号）要求,通过全国存量采矿用地复垦修复验收信息系统关联复垦修复项目验收信息后,可挂钩使用腾退指标,并通过全国国土空间用途管制监管系统交互数据；涉及占用耕地的,在耕地占补平衡动态监管系统中挂钩补充耕地指标。

党中央、国务院确定的涉及稳增长和能源资源安全的采矿项目急需使用土地的,在采矿企业提供复垦修复方案和保函、与所在地政府签订腾退归还指标的协议,并承诺在2 年内归还腾退指标后,可以先行使用与承诺数量对等的采矿用地。采取承诺方式使用腾退指标的,市县要加强督促落实,确保按期完成项目复垦修复和验收入库,按期兑现归还腾退指标。不按期兑现承诺的,按违法用地查处。

（四）优化采矿用地审批手续

采矿项目用地应根据国土空间规划进行选址,按照建设基本程序依法办理项目用地预审和选址手续。采矿用地选址位于国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目用地,油气类“探采合一”和“探转采”钻井及其配套设施建设用地,砂石土矿等具备直接出让采矿权条件且能够明确具体用地范围的采矿用地,露天煤矿接续用地,不需办理建设项目用地预审手续。

按照矿地一体“净矿出让”要求,在矿产资源采矿权出让时应同步或先行办理农用地转用审批手续。对不符合土地征收情形的,鼓励各地探索在办理农用地转用审批手续后,依法按规定通过集体建设用地土地使用权入股、联营,或者按照国家统一部署通过集体经营性建设用地入市等方式取得采矿用地使用权。

（五）强化采矿用地全周期监管

充分利用国土空间规划“一张图”、自然资源综合监测监管系统、存量采矿用地复垦修复验收信息系统、国土空间用途管制监管系统实施信息化监管,提高保障服务效能,对发现问题及时督促整改。

四、特色亮点

（一）扩大采矿用地保障范围

根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51 号）及《第三次全国国土调查技术规程》（2019 年第7 号）,采矿用地仅包括采矿、采石、采砂（沙）场,砖瓦窑等地面生产用地及排土（石）、尾矿堆放用地。经实地调研及会议研讨后,《通知》将进场道路及行政服务等配套设施用地纳入采矿用地保障范围,可随采矿用地一同办理用地审批手续,解决采矿企业用地堵点问题。

（二）拓宽采矿用地保障路径

从行业实际来看,采矿项目用地一般规模较大,办理用地审批手续涉及规划空间规模、计划指标安排、占补平衡落实等方面内容。《通知》坚持目标导向,拓宽了采矿用地的保障路径。一是使用计划指标的,采矿项目纳入自治区层面统筹推进重大项目、“双百双新”项目的,用地计划指标由自治区予以核销保障；二是使用增减挂钩节余指标的,采矿用地建新区方案经设区市自然资源主管部门批准并在国家增减挂钩在线监管系统备案后,不需单独办理农用地转用审批手续；三是尊重矿产资源开发规律,针对部分采矿项目用地可复垦修复的特点,建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制,复垦修复腾退指标可保障采矿用地需求。

（三）缩小采矿用地预审范围

为进一步落实“放管服”改革要求,《通知》明确选址位于国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的采矿用地,油气类“探采合一”和“探转采”钻井及其配套设施建设用地,砂石土矿等具备直接出让采矿权条件且能够明确具体用地范围的采矿用地,露天煤矿接续用地等,不需办理建设项目用地预审手续。这一举措降低了采矿企业的用地成本,加快了采矿项目落地实施。

五、《通知》实施后产生的积极影响

2023 年9 月22 日,广西壮族自治区人民代表大会常务委员会表决通过《广西壮族自治区土地管理条例》,明确采矿用地不再纳入临时用地的适用范围。同时,国家自然资源督察广州局近年来对广西进行例行督察时,对全区以往的采矿用地提出整改要求。《通知》印发实施后对广西采矿项目依法依规使用土地进行规范,同时明确了采矿项目办理建设用地手续的三条具体路径,对推动广西矿产资源高质量发展具有积极且深远的意义。

六、特别提醒

各地应将近年需开发的采矿项目纳入市县乡镇国土空间总体规划,列出规划采矿项目清单,统筹纳入国土空间规划“一张图”,并作为审批采矿项目新增建设用地的规划依据。

各地在组织采矿用地审批报件时,应注意审核,同一宗报件不能混合使用2 种或2 种以上用地指标。

采取承诺方式使用腾退指标的,市县要加强督促落实,确保按期完成项目复垦修复和验收入库,按期兑现归还腾退指标。不按期兑现承诺的,按违法用地查处。