基于生态保护成本的跨界流域水生态保护补偿标准思考

单开进 陈开宁 王 伟 章启兵

水生态保护补偿是实现水生态产品价值的重要方式，建立流域水生态保护补偿机制是现阶段水生态产品价值实现的主要途径。尤其是跨界流域上下游横向水生态保护补偿有助于提升流域上下游协同治理能力、推动水环境质量改善。

水生态保护补偿主要包括水生态保护补偿和水生态损害赔偿两个方面。流域水生态补偿机制是指为平衡流域水资源的循环利用，为恢复、维持和增强流域生态系统的生态功能，由流域水资源的受益者、污染者对贡献者、受害者进行补偿和赔偿，以达到保护和改善流域水生态目的的机制。本文以提升公共服务保障功能为出发点，从水文循环过程和水生态系统服务功能的视角，着眼平衡跨界流域水资源的循环利用，以恢复、维持和增强流域水生态系统的生态功能来研究水生态保护成本法，重点界定水生态保护直接成本，并叠加基于分类核算为标准的间接成本（发展机会成本）和水生态损害赔偿，构成水生态保护成本的要素体系，为建立以生态保护成本为主要依据的跨界流域水生态保护补偿标准提供依据。

一、确定跨界流域水生态保护成本的边界

关于跨界流域水生态保护补偿边界：一个区域要保持水资源的相对平衡和减少水流污染物通量，保持跨界流域上下游断面水功能区达标，除降雨因素不可控外，控制蒸发和改善地表（地下）径流是最有效手段。而控制蒸发的最有效措施就是减少裸露地表、增强植被覆盖率以达到降低地表温度、增加近地表空气湿度，尽而实现减少地表的蒸发量。为此，在直接成本方面，应将流域内林业建设投入、自然保护区投入和因缓解水源涵养生态压力移民产生的费用作为水生态保护补偿直接成本。而改善地表径流的最有效手段是采取水土保持措施，为此，应将流域内水土保持投入的成本作为水生态保护补偿直接成本。在水文循环过程中，一部分水流被人类生活和工农业生产活动使用后再部分返回进入地表（地下）水流，返回的这部分水流携带着人类生产生活产生的污染物，对水流的生态服务功能产生直接影响，为减少影响，必须采取相应措施加以消减，以保持水流的生态服务功能不退化。这些措施主要包括减少农业面源污染、消减工业和生活出水污染物、工业农业节水减排和配套的水质水量监测等，应将这几个方面的措施成本纳入水生态保护补偿直接成本。此外，因人类生产生活和自然灾害造成水流生态服务功能已退化，无法满足人类生产生活的需求，需要进行水生态修复的费用也应纳入水生态保护补偿直接成本。间接成本方面，因保护水流不受或少受污染，对工业、农业和政府的发展机会造成影响最大，应将工业、农业和政府发展机会的损失作为水生态保护补偿间接成本。

关于跨界流域水生态损失赔偿边界：对于跨界流域水生态保护受益方和补偿方是相互的，当上游水流不能满足下游水功能区要求时，为满足下游地区取（用）水户取水水质要求，对农业、工业、生活、景观用水和污水处理等采取综合措施所需费用应作为上游地区的水流生态赔偿成本费用。

二、建立与水流相关生态保护成本核算体系

跨界流域水生态保护成本核算体系涵盖下游地区对上游地区的水生态补偿和上游地区对下游地区的水生态赔偿两部分内容。

若流域跨界断面水质达标，下游地区补偿上游地区水生态成本核算公式为：

式中，M直为跨界流域上游水生态保护的直接成本，M间为跨界流域上游水生态保护的间接成本；直接成本核算公式为：

式中，MC1为水源涵养区提高森林覆盖率的投入成本，主要包括：退耕还林、公益林建设、封山育林、林业资源保护等项目的相应投入。MC2为水土流失治理投入成本，主要包括：小流域综合治理、坡改梯、溪沟整治等项目建设和运行投入。MC3为节水减排投入的费用，主要包括：小型蓄水设施建设费用，集中供水工程建设费用，工业企业节水设施改造费用，农田节水灌溉设施建设费用，农业渠道防渗费用等。MC4为生态移民投入成本，主要包括：移民补偿款，基础设施损失和建设等投入。MC5：若上游地区为自然生态保护区，可参照王昌海等提出的秦岭自然保护区群保护成本计量研究成果，将保护区的直接投入成本、间接投入成本和机会成本累加投入作为自然保护区的投入成本。若投入成本核算中与其他成本内容有重复的，应预以核减。MC6为农业面源污染治理的投入成本，主要包括：畜禽养殖的污染物收集处理费用，沼气设施建设费用，面源污染治理工程措施投入费用，改变农业耕作方式和减少农药化肥施用量发生的相应费用等。MC7为工业和生活污水处理费用，主要包括：城镇（村）生活污水和工业废水的处理设施及其配套设施的建设、运行维护费用，垃圾处理设施的建设、运行和维护费用等。MC8为雨污分流改造投入费用，主要包括雨污分流建设和运行维护管理费用。MC9为流域上游水生态修复费用，主要包括：水生态湿地建设及运行维护费用、底泥清淤费用、水生植物构建费用、生态护坡费用等。MC10为水质水量监测费用，主要包括：建设水质、水量监测站点和购买仪器设备的费用及水质、水量监测站点的运行维护等费用。MC11为上游地区生态保护科研等费用，主要包括：科技攻关、科普宣传教育等项目的投入及运行管理费用。

间接成本费用公式为：

M1i为农业机会成本，主要包括：种植业（N1i）、畜牧业（N2i）和渔业（N3i）三个方面，核算公式为：

M2i为工业机会成本，选择与水源涵养区地理位置相近、产业结构相似的地区，但没有作为水生态保护的地区作为参照地区。

式中，GDPn损为上游保护后第n 年的人均第二产业增加值损失，Nn为上游第n 年的人口总量；mn为收益调整系数，由上游保护后第n 年的财政收入与当年GDP 的比值确定。

M3i为政府机会成本，主要包括：工业、种植业、畜牧业和渔业流入市场的商品税收损失。

式中，M2i、N1i、N2i和N3i分别为工业、种植业、畜牧业和渔业机会成本损失，Ri为税收率。

若流域跨界断面水质不达标，依据附表水流生态损害赔偿界定内容，赔偿公式为：

式中，E 为上游对下游地区的生态损害赔偿量。E1为因流域跨界水质不达标造成下游直接取用该水的农业经济损失量，主要包括种植业、畜牧业、渔业减产损失。E2为因流域跨界水质不达标造成下游直接取用该水的工业企业停产或增加水处理工艺造成的损失。E3为因流域跨界水质不达标造成下游城乡居民生活取用水改进处理工艺或因无法使用该水源而另开辟新水源增加的费用。E4为下游污水处理厂因流域跨界水质不达标需要改进处理工艺所产生的费用。E5为因流域跨界水质不达标造成下游水体整体功能或部分功能丧失，需采取水生态修复措施产生的费用，包括底泥清淤、水生生物操控、应急生态补水等费用。

三、基于成本核算的跨界流域水生态保护补偿标准需要研究的问题

一是流域跨界水生态保护补偿标准核算有多种方法，基于成本的核算方法更能体现公平性，为了避免单纯成本补偿（赔偿）核算的局限性，可以通过在不同地区试点实验修正相关系数来改进核算方法，并与水环境容量价值法、水资源保护价值法等方法进行相互验证，确保以成本核算为主要依据的核算方法更加科学合理。

二是成本核算以年度为计算单位比较科学。一方面，各项经济社会发展指标比较完整，也比较好收集，便于进行系统分析核算；另一方面采取水污染综合指数法、污染物通量法等方法界定年度水质类别和污染物贡献率也完全可行，如新安江流域水环境补偿试点实施方案和安徽省水环境生态补偿实施方案，都采取以年度为单位进行补偿（赔偿）核算。

三是跨界流域可能涉及多个行政区域和多个跨界水流断面，某个跨界断面对其下游区域来说是上游，对其上游来说就是下游，要坚持生态共享、损害共担的原则，在进行水生态补偿核算时，应以跨界水流断面为分水岭，分别核算上游几个地区的水流生态保护贡献率，并按贡献率大小接受下游地区的生态补偿；在进行水流生态赔偿核算时，也应以上游各跨界断面间污染物贡献率（生态保护损失率）的大小分摊生态赔偿金额。

四是补偿形式要灵活多样，坚持以横向补偿为主，纵向补偿为辅；要结合上下游地区经济社会发展情况，以成本核算费用为基础，采取多种措施增强受偿地区的造血功能。

四、结语

以水生态保护成本为主要依据的流域水生态补偿标准虽然可以弥补流域上下游的水生态建设者在生态建设中所付出的额外成本，并保证其在生态建设中依然拥有与生态建设前一样的收益。但是，从纯理论角度来看，该补偿额度只是补偿多付出的成本，生态建设的外溢效益还不能完全体现。为此，以成本费用为依据的水生态补偿（赔偿），还需要进行大量的实践论证，需要在试点的基础上进一步完善。在当前我国普遍缺乏对流域水生态建设者进行经济补偿，生态系统服务的受益地区缺乏补偿意识的前提下，以流域上游生态建设者在水生态保护中付出的直接成本和间接成本作为补偿额度和以水生态损害成本费用作为生态赔偿额度，相对来说是补偿方和受偿方较为容易达成协议的补偿标准确定方式，具有较好的现实可行性，能起到生态保护与建设的激励作用■