替代、堆叠、漂移和转换：国际制度的渐进性变迁*

韩德睿

一、引 言

在新制度主义的文献中，有许多观点和论点证明了为什么制度会随着时间的推移而趋于稳定。人们认为稳定来自习惯或者习以为常的行为1John W.Meyer and Brian Rowan,Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony,American Journal of Sociology,vol.83,no.2,1977,pp.340-363.，来自适当或适应性的行为2J.G.March and J.P.Olsen,Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics,New York: Free Press,1989.，来自感应1A.T.Denzau and D.C.North,Shared Mental Models: Ideologies and Institutions,Kyklos (Basel),vol.47,no.1,Blackwell Publishing Ltd,Feb.1994,pp.3-31.，以及来自日常的渐进主义2Charles E.Lindblom,The Science of Muddling Through,Public Administration Review,vol.19,no.2,1959,pp.79-88.。斯蒂芬·克莱斯勒指出，制度结构不会对国内或国际环境的变化立即做出非常迅速和流畅的反应。制度的改变是很困难的。3Stephen D.Krasner,Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics,Comparative Politics,vol.16,no.2,1984,pp.223-246.有学者探讨了1990—2002年间后共产主义国家的27 种政治制度的变迁，研究表明，后共产主义政权在制度化后的制度变迁是有限的，而锁定效应是强大的。这些国家在脱离共产主义大家庭后，自20 世纪90 年代初以来至今的变化规模都非常有限，且新秩序制度化后的变化比以前少得多。4Armingeon,Klaus and Careja,Romana,Institutional Change and Stability in Postcommunist Countries,1990-2002,European Journal of Political Research,vol.47,no.4,Blackwell Publishing Ltd,June 2008,pp.436-466.可见，制度一旦建立就倾向于趋于稳定。然而，不可否认的是制度确实遵循某些动态的过程，这些过程解释了它们在时间上的演变以及它们在塑造人类互动方面的影响。制度变迁是在各种内生和外生因素结合的基础上发生的，可以涉及不同层次的制度安排。但大量导致制度变迁重复失败尝试的案例表明，变革可能不像试错的过程那么简单。5Meritxell Costejà Florensa,Institutional Stability and Change.A Logic Sequence for Studying Institutional Dynamics,Tenth Biennial Conference of the International Association for the Study of Common Property (IASCP),The Commons in an Age of Global Transition: Challenges,Risks and Opportunities,Oaxaca,México,9-13 August 2004.因此，虽然制度是一种动态的实体随时可能发生变化，但是为什么改变现有的制度会如此困难，如何解释制度随着时间的推移而持续存在？

基于这一问题，本文将分三个主要部分探讨国际制度的渐进性变迁问题。首先，在第二部分探讨了制度稳定且不易剧变的原因是什么；在第三部分探讨了国际制度为什么难以更迭；在第四部分着重探讨了国际制度渐进性变迁的四种主要形态，包括：替代、堆叠、漂移和转换。本文意在阐明：国际制度虽然在不断变化，但这种变化是渐进的。激进的变迁并不契合世界政治的发展趋势。

二、制度因何稳定？

在绝大部分情况下，几乎所有的政治家都会认为政治制度的不稳定一定会导致制度所规范的政治利益共同体陷入混乱之中。更为可怕的是，政治利益共同体内各个成员间的良性竞争与合作的关系也将失去准则。在这种类似无政府状态的情况下，所有人都会选择去无所顾忌地追求自身利益的最大化，人们进而就会陷入到一种循环往复的尔虞我诈状态之中，6李石：《“正义感”与政治制度的稳定性——罗尔斯与霍布斯之争》，《哲学动态》2018 年第3 期，第90～95 页。这正是当今世界所不愿再次回到的野蛮时代。

制度在社会中的主要作用是通过建立一个稳定但不一定有效的人际互动结构来减少不确定性，制度框架的整体稳定性使跨越时间和空间的复杂交换成为可能。但是，制度的稳定特征往往不能保证一个制度就是完全有效的，稳定可能是人类互动的必要条件，但它肯定不是效率的必要条件。1D.C.North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge: Cambridge University Press,1990.稳定是不足以提高效率的。在经济学领域，为了提高制度的质量，就必须对制度进行改革，这就造成一些制度的不稳定。虽然制度质量的提高在制度不稳定的环境下似乎很明显，但制度不稳定性的增长效应在理论上是模糊的。经济学家认为，制度的不稳定增加了不确定性，增加了交易成本，缩短了生产者、投资者和创新者的时间，这些事实会对制度效率本身产生负面影响。那些为了提高制度效率从而推动制度不稳定的行为有时会造成意想不到的破坏性后果。因此，制度的不稳定，即使是由制度改进引起的，也可能导致短期和中期的过渡成本增长。2Niclas Berggren,Andreas Bergh and Christian Bjørnskov,The Growth Effects of Institutional Instability,Journal of Institutional Economics,vol.8,no.2,Cambridge University Press,June 2012,pp.187-224.

罗兰·帕里斯等学者认为，如果没有稳定的制度来确保公共秩序、社会正义和参与式治理，那么民主化和自由市场经济会给社会带来混乱和无序。3R.Paris,At War’s End: Building Peace after Civil Conflict,Cambridge: Cambridge University Press,2004.在一些政治学家的定义中，制度稳定性指的是共同定义一种政体类型的制度特征的持久性：这些整体类型包括民主、专制或混合政体。无论专制或民主政体，都是一种制度的平衡，在这种平衡中，被设计出来的制度的稳定符合所有试图改变制度的行为体的利益。4Scott Gates;Håvard Hegre,Mark P.Jones and Håvard Strand,Institutional Inconsistency and Political Instability: Polity Duration,1800-2000,American Journal of Political Science,vol.50,no.4,Blackwell Publishing,Oct.2006,pp.893-908.独裁政体具有内在的稳定性，是因为政治制度相互加强，将权力集中在当权者手中。独裁政体的政治体制中没有公开的参与，也没有相互竞争的制度，并且即便有广泛基础的反对派也无法挑战非选举产生的领导人的权力基础。5Hegre Fjelde,Political Corruption and Institutional Stability,Studies in Comparative International Development,vol.49,no.3,Springer US,Sept.2014,pp.267-299.民主政体之所以稳定，是因为民主制度反映了公民的偏好，制度化的大众影响力渠道允许政治参与者交替掌权并让在职者对公众负责。分散的权力制度，如选举、对行政权力的限制和制度化的政治参与，互相加强以约束在职者，并确保社会精英的服从。6A.Przeworski,Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America,Cambridge: Cambridge University Press;1991.然而，混合型政体是介于传统的威权政体和多元的民主政体之间的形态，混合型政体是不稳定且容易改变的，因为当权者和民主制度之间存在着固有的紧张关系，这种紧张关系极大地分散了政治权力。7Hegre Fjelde,Political Corruption and Institutional Stability,Studies in Comparative International Development,vol.49,no.3,Springer US,Sept.2014,pp.267-299.

我们可以发现，让制度难以更迭的原因有很多，行为体根据自身利益决定制度是否需要更迭，这种理性选择是制度难以更迭的第一层原因；假设行为体认为制度的变化有必要并积极推动了制度的变化，但制度变化后的成本和不确定性后果对行为体施加了“报复”，这种制度反馈是制度难以更迭的第二层原因；而制度作为一种被设计出来的平衡机制，本身就被行为体赋予了稳定的特性，这是制度难以更迭的第三层原因。

三、国际制度因何难以更迭？

作为制度的一种，国际制度自然会承袭制度的某些固有特质。上述提及制度难以更迭的三层原因，并非不适用于国际制度。但是，由于国际制度的“国际性”，影响其难以更迭的首要原因固然具有外部化的特征倾向。

（一）国际体系单一化与国际制度黏性

关于单极体系可以为我们的世界带来什么，已经有不少学者对此进行了论述。罗伯特·杰维斯认为，在极端情况下，单极体系将各国从无政府状态中解救出来，并以两种相关的方式改变国际政治。首先，对于单极国家和它所保护的其他国家来说，安全方面的担忧大大减少，尽管超级大国本身可能既是一个威胁来源，也是一个保护来源。由于这些担忧是传统国际政治的主要推动力，其影响可能会非常深远。第二，单极体系下的一些关系将体现出一定程度的等级关系。单极不能发号施令，但它至少可以制定一些规则，并可以强制执行其他国家之间的协议，尽管它自己不受约束。如果它选择这样做，它就可以为他国提供很大程度的安全，同时也限制他们的自主权。在单极体系情况下，世界大战的问题更少而且不稳定的因素也更少。由于没有任何其他国家或许也没有任何联盟能够威胁超级大国的安全，战争不再是挑战它和改变体系结构的手段。1Robert Jervis,Unipolarity: A Structural Perspective,World Politics,vol.61,no.1,Cambridge University Press,Jan.2009,pp.188-213.威廉·沃尔弗斯也指出，单极倾向于大国之间不发生战争和相对较低水平的威望或安全竞争是因为两个原因，首先优势国家的权力优势消除了世界政治中的霸权竞争问题，其次它降低了大国之间权力平衡政治的重要性和利害关系。2William Wohlforth,The Stability of a Unipolar World,International Security,vol.24,no.1,MIT Press,July 1999,pp.5-41.斯蒂芬·沃尔特认为单极体系是指单极国家的行动自由比其他大国的行动自由要大。单极国家享有更大的行动自由是因为它不必担心来自任何能力大致相当的国家的直接反对。例如，由于担心苏联的敌对反应，美国在朝鲜战争和越南战争期间的行动未能升级，美国在中东和其他地区也谨慎地行事。如果苏联仍然存在并与伊拉克结盟，美国在2003 年入侵伊拉克之前肯定会三思而后行。3Stephen Walt,Alliances in a Unipolar World,World Politics,vol.61,no.1,Cambridge University Press,Jan.2009,pp.86-120.

但是，单极之下的各个等级的国家并不会像国王的臣民一样安分守己地生活在这个体系之中，每一个国家都会是麻烦的制造者。单极国家如果想要维护这样一个庞大的体系，就一定要付出巨大的成本。所以单极国家会想方设法地寻找一种方式，既维护自身的绝对权力，也让体系内的各个国家在得到满足的同时服从和认同自己的权力。所以基欧汉就指出，战后美国建立国际制度的真实意图是不再让自己为世界提供大量的公共产品，而是退居幕后。4Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.141.战后时代的霸权与合作的互补性，即美国运用其力量推动国际合作的事实，是通过建立一个符合美国利益取向的国际机制，来推动各个国家间的关系。1Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.135.这种国际机制依照的是单极国家可以在其中发挥关键作用的标准构建起来的，从而确保了机制的合法性。2Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.137.

然而，为了获得这种自愿和制度化的合作，主导国家必须克服较弱和次要国家对支配和放弃的恐惧。也就是说，它需要让自己的首要地位更加可预测和克制。伊肯伯里指出，为什么一个新崛起的强大国家想要通过同意限制其权力的使用来限制自己呢？因为它有“兴趣”保留它的权力。强大国家放弃了一些使用权力的自由，以换取一个达成一致的原则和制度程序，从而确保一个持久和可预测的战后秩序。3G.Ikenberry,After Victory: Institutions,Strategic Restraint,and the Rebuilding of Order after Major Wars,STU -Student edition,Princeton: Princeton University Press,2008.pp.52-53.制度协议的安排不但约束了其他的国家，也约束了美国自己，从而导致了其他国家的追随，4Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.137.这就是国际制度的黏性。

战后建立的各种形式的国际制度，其中的规则和规范并不仅仅是由美国独自确定的，也没有在建立之初就立即执行。但是，美国控制的是制定规则的过程，美国将干预和协商相结合，培育出一种不对称的合作模式，即美国为迎合其盟国的需求而不断调整其政策，但同时也不断督促其盟国做出调整，基欧汉称之为规范性压力。5Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.143.在伊肯伯里看来，美国在二战后采取了战略克制，从而使较弱的国家相信，美国更感兴趣的是合作，而不是统治。美国霸权是“不情愿的、开放的、高度制度化的，或者用一句话来说，是自由的”，并且“如果没有大规模战争或全球经济危机，美国霸权秩序似乎对潜在的霸权挑战者免疫”。6G.Ikenberry,Institutions,Strategic Restraint,and the Persistence of American Postwar Order,International Security,vol.23,no.3,MIT Press,Dec.1998,pp.43-78.这种长久以来构成的制度黏性，使得各国难以在制度之外的行为中获得收益的同时，在美国主导的国际制度中获得了大量的收益，这就促使各国减少了国际制度更迭的意愿，最终导致国际制度稳定下来。

（二）全球化不可逆与国际无政府假定

经济全球化既不均衡又不可逆的特点，决定了其必须需要利用一种最大程度上均衡和公平的方式来支撑它平稳有效地继续运行。经济全球化是指由于商品和服务的跨境贸易规模的扩大、国际资本的流动以及技术的广泛而迅速的传播，世界经济之间的相互依赖性日益增强。它反映了资本市场的不断扩张和相互融合，是当今产业链时代全球经济发展不可逆转的趋势。信息在各类生产活动中的重要性和市场化的迅速增长是经济全球化的两大驱动力。7Gao Shangquan,Economic Globalization: Trends,Risks and Risk Prevention,United Nations CDP Background Paper No.1,ST/ESA/2000/CDP/1,2000.经济全球化涉及与经济活动在世界各国之间传播有关的各种进程，机遇和问题。首先，包括发达国家、发展中国家以及像中国这样遵循社会主义市场经济原则的国家在内，世界上绝大多数国家都越来越依赖市场经济而不是政府行政命令主导下的计划经济。第二，许多发展中国家已从早期的大量进口发达国家技术和产品，以提升国内市场发展的阶段，转向了更加开放的外向型出口阶段，这些国家的经济以对外贸易为基础。第三，制造业、服务业和金融业等领域的跨国公司不断向新兴的不同市场扩展，并在各个领域建立起了规模庞大的商业网络。第四，经济全球化还涉及由国际货币基金组织规定的结构调整政策，以此作为向各国提供贷款的条件。这种政策要求政府采取许多措施来进一步促进全球化，但这些措施也使许多国家产生了许多国内问题。第五，主要国际关系行为体在国际关系中的权力发生了一定程度的变化。一方面，大型的跨国公司、国际货币基金组织、世界银行以及世界贸易组织等新兴国际关系行为体的重要性不断上升；与此同时，倡导公民群体权利和倡导延缓气候变化的国际非政府组织也有所增加，这不免会对传统的国家政府的权力产生影响。1J.Pyle,Economic Globalization and Gender,International Encyclopedia of Social &Behavioral Sciences,Elsevier Ltd,2001,pp.4089-4093.

可见，经济全球化给国家带来了前所未有的发展机遇，想要把握住这一机遇，国家就必须像商人一样走出办公室去寻找商机。否则，就像有学者说的那样，在一个日益全球化的世界里，如果没有与其他国家的合作与协调，民族国家就越来越难以适应全球市场的外部性冲击，难以适应全球市场的失灵，以及由此导致的国内政府的失灵等严重的后果。2John-ren Chen,The Role of International Institutions in Globalization: The Challenges of Reform,Cheltenham,UK:Edward Elgar,2003.20 世纪50 年代，著名经济学家贡纳尔·默达尔指出，许多经济发达国家的区域不平等问题由于国家政府的政策而有所缓解，但是，由于当今世界的无政府状态，国家之间的不平等却在增长。他将世界经济中的这些不平等趋势与富裕国家的经验作了对比，认为富裕国家的区域差距往往随时间的推移而缩小。他认为，西欧等富裕国家“旨在促进区域平等的国家政策已经启动，导致反向效应的市场力量得到了抵消，而扩散效应的市场力量得到了支持”。如果没有世界政府，这种被创造出来的和谐就无法在全球经济中建立起来。3G.Myrdal,Rich Lands and Poor Lands.The Road to World Prosperity,Harper and Brothers Publishers,1957.

所以，在没有任何形式的世界政府的情况下，解决这一问题最有效的办法是依靠国际制度，不断改革现有制度并在现有的制度框架内继续工作。许多国际制度是伴随着经济全球化建立起来的，经济全球化没有结构性的逆转，这些国际制度也就不会发生突然性的转变。与国家政府在国家中所起的作用类似，现有的国际制度可以利用经验通过解决市场失灵来提高全球经济的效率；通过已经建立起来的制度网络来影响全球的经济流动性，促进宏观经济的稳定；通过和各国以往长时间的合作，国际制度可以促进全球收入在国家间的公平分配。更重要的是，国际制度和国家之间建立起来的长久关系，可以通过协调各国的国家政策避免大规模贸易战的展开。此外，许多国际非政府组织影响力的增长及其在国际会议上的协调作用，使得许多国家对国际非政府组织形成了一定程度的依赖。可以看出，国际制度的稳定发展对解决全球不平等，特别是富裕的北方和贫穷的南方之间的不平等是很有意义的。1Amitava K.Dutt and Kajal Mukhopadhyay,International Institutions,Globalization and the Inequality among Nations,Progress in Development Studies,vol.9,no.4,2009,pp.323-337.

综上所述，国际制度难以更迭体现在两个方面：第一，国际制度的政治合法性获得了世界上绝大多数国家政府和国内公众的支持，也就是国际制度的政治有效性；第二，初始的国际制度设计被证明有助于解决它本打算帮助解决的全球性问题，有学者称之为国际制度的政策有效性。2Gary Coglianese,Globalization and the Design of International Institutions,in Joseph S.Nye and John D Donahue (eds.),Governance in a Globalizing World,Cambridge,Mass: Visions of Governance for the 21st Century,2000.pp.297-323.虽然多年来众多批判观点不断指出现有的诸如国际货币基金组织和世界银行之类的国际制度越来越受到大国的操纵，对广大发展中国家越来越不公平。但是，正如海伦·米尔纳所说的那样，如果这些国际制度被废弃或根本不存在，发展中国家的境况会不会更好？如果不存在这些国际组织对发展中国家的大量援助和贷款支持，这些国家依然可以凭借自身力量发展起来吗？如果没有这些国际制度的存续，经济全球化会不会和今天一样迅速和广泛地推进？3Helen V.Milner,Globalization,Development,and International Institutions: Normative and Positive Perspectives,Perspectives on Politics,vol.3,no.4,2005,pp.833-854.国际制度纵使存在着诸多的问题，但是它已经最大程度地在一个无政府的国际社会去维护各国应该享有的利益，各国在抱怨声中依然选择尝试去适应和学习，说明现有国际制度的有效性是足够的，它的更迭或许需要更加强烈的冲击才能完成。

四、渐进式的国际制度变迁

国际制度难以更迭，并不是代表国际制度是永远静止不变的。在制度建立之后，往往会随着时间的推移以微妙而渐进的方式发生变化。尽管这些缓慢而零碎的变化没有突然而大规模的转变那么引人注目，但对于塑造人类行为模式和塑造实质性的政治结果来说，它们同样具有重要意义。4Mahoney and Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change,in Mahoney and Thelen (eds.),Explaining Institutional Change,New York: Cambridge University Press,2010,pp.1-37.马洪尼和凯瑟琳·西伦为我们举了一个生动的例子：英国上议院是一个13 世纪英国国王和有权有势的地主之间在非正式的协商中开始形成的一个制度性机构。到19 世纪早期，上议院成员的资格是世袭的并且在英国政治中心实现了完全制度化。谁能想到，这个极其不民主的英国贵族会议能在向民主的过渡过程中幸存下来？早期的工党成立于1900 年，它致力于消除上议院。然而，工党并没有解散上议院，尽管在20 世纪有多次这样做的机会。相反，随着时间的推移，上议院通过一系列慎重的举措进行了改革，在一些方面限制了自己的权力，改变了自己的组成，让自己变得不那么笨拙，并且让一些人看来更加地合法。这些变化的累积效应不仅使上议院得以生存，而且最终使其成为英国捍卫公民自由的重要角色。上议院的变化可以说是相当大的，它从传统利益的不民主堡垒变成了公民权利的捍卫者。这表明，渐进式的制度变迁往往也会导致制度的根本转变。1Mahoney and Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change,in Mahoney and Thelen (eds.),Explaining Institutional Change,New York: Cambridge University Press,2010,p.2.但是从英国上议院的案例中我们也可以很容易地发现，它的变化是多么地缓慢，以至于直到今天许多延续几个世纪的上议院传统依然被完好保留。制度真的不容易变迁，它更倾向于渐进的转变。

渐进性的制度变迁在很大程度上归因于路径依赖的作用。路径依赖通过正向反馈和报酬递增的作用使得制度产生了一种再生产的倾向。2Manuela Moschella and Antje Vetterlein,Self-Reinforcing and Reactive Path Dependence Tracing the IMF’s Path of Policy Change,in Thomas Rixen,Lora Anne Viola,Michael Zü,Thomas Rixen,Michael Zürn and Lora Anne Viola (eds.),Historical Institutionalism and International Relations: Explaining Institutional Development in World Politics,Oxford: Oxford University Press,2016,pp.144-164.我们在之前提到过，路径依赖意味着一旦一个国家或地区开始走上一条道路，逆转的代价将非常高。或许还会有其他的选择，但一些固有的制度安排阻碍了试图改变的选择。保罗·皮尔森用举了一个爬树的例子，同一根树干上有许多不同的大树枝和更小的树枝，虽然人们可以变换方向或者从一根树枝爬到另一根，但攀登者最开始爬的那根树枝就是她倾向于继续依赖的那根。这种路径依赖的概念，即在某一特定方向上前面的步骤会诱导同一方向上的进一步运动，就是报酬递增概念的最好诠释。在报酬递增的过程中，沿着同一路径进一步移动的概率随着路径的每一次移动而增加。这是因为与其他可能的选择相比，当前活动的相对收益会随着时间的推移而增加。相反，退出或者转向之前看似可行的替代方案的成本就会上升。报酬递增过程也可以被描述为自我强化或正向反馈的过程。3Paul Pierson,Increasing Returns,Path Dependence,and the Study of Politics,The American Political Science Review,vol.94,no.2,2000,pp.251-267.

那么，国际制度的变迁是否也存在着渐进性？我们不妨借用历史制度主义者的观点来对这一问题进行回答。沃尔夫冈·斯崔克和凯瑟琳·西伦在2005 年提出了五种主要的渐进但具有变革性的制度变迁模式，分别是替代（displacement）、堆叠（layering）、漂移（drift）、转换（conversion）、衰竭（exhaustion）。

表1.渐进式制度变迁的类型

五年之后，他们将衰竭的模式移除，将前四种作为渐进性制度变迁的基本模式（见表1）。基于此，本文将主要基于以上四种模式来探讨国际制度变迁的渐进性。

（一）国际制度的替代

虽然一些制度安排可能强加一种固有的行动逻辑，但这些安排通常与在不同时间点和不同历史环境下产生的其他安排共存，致使它们的逻辑相互冲突相互矛盾。1Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen,Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford: Oxford University Press,2005,pp.1-39.当现有的规则被新规则取代时，就会出现替代。如果旧制度的支持者无法阻止人们向新制度涌入，那么也会逐渐发生替代。这种变化很可能是突然的，它可能会带来主要制度理论中经常出现的根本性转变。制度的迅速而突然的崩溃；伴随革命而来的新制度的兴起；新的模式出现并扩散并对现有的和以前认为理所当然的制度形式和实践提出质疑，都会涉及替代。2W.Streeck and K.A.Thelen,Beyond continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford:Oxford University Press,2005.然而，替代也可能是一个缓慢的过程。这种情况可能发生在引入新制度并直接与旧制度竞争而不是补充时。比如制度的入侵（Invasion），它指的是用外国的制度和做法取代本土的制度和做法，这可能是胜利者或占领国的制度入侵。尽管我们从历史研究中知道这种做法从来都不完整，更可能的是产生一种杂交形式的新制度。3Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen,Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford: Oxford University Press,2005,pp.1-39.凯瑟琳·西伦认为，“在当代发达资本主义经济体的改革政治中，制度的替代是罕见的。”4Kathleen Thelen,Institutional Change in Advanced Political Economies,British Journal of Industrial Relations,vol.47,no.3,Blackwell Publishing,Sept.2009,pp.471-498.替代不同于分层、转换和漂移，因为在这三种模式下现有的制度部分地、完全地或象征性地被保留。而随着替代的发生，现有的制度会最终被取代。5Jeroen Van Der Heijden,A Short History of Studying Incremental Institutional Change: Does Explaining Institutional Change Provide Any New Explanations? Regulation &Governance,vol.4,no.2,2010,pp.230-243.但这种取代依然是缓慢和渐进的。例如，随着越来越多的人们投入到市场经济的大潮之中，他们就会侵蚀并慢慢超越从前的计划经济体制。6Mahoney and Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change,in Mahoney and Thelen (eds.),Explaining Institutional Change,New York: Cambridge University Press,2010,pp.1-37.

在国际制度中，最能体现替代的或许是国际联盟取代联合国的建立。国际联盟是第一个以维护世界和平为主要使命的世界性政府间国际组织，它于1920 年1 月10 日成立。该组织的主要目标，如其公约所述，包括通过集体安全和裁军防止战争，通过谈判和仲裁解决国际争端，等等。7Denys Myers,The League of Nations Covenant-1939 Model,The American Political Science Review,vol.33,no.2,Cambridge University Press,Apr.1939,pp.193-218.然而随着时间的推移，国际联盟的初衷越来越难以实现，正如其创始人之一劳合·乔治所说：“它的薄弱环节到处都是，没有任何地方可以控制。”20 世纪30 年代，集体安全这一至关重要的概念受到严峻考验，一旦大国开始挑战现状，就像日本在中国东北所做的那样，国联发现它几乎不可能对谁是侵略者做出明确的裁决。在意大利对埃塞俄比亚施压的案例中，虽然意大利的罪责显而易见，但英国和法国这两个关键大国出于更广泛的战略恐惧，不愿与意大利发生对抗。对意大利实施石油禁运的失败尝试表明，任何可信的经济制裁体系都是遥远的。1Charles Townshend,The League of Nations and the United Nations,BBC History,http://www.bbc.co.uk/history/worldwars/wwone/league_nations_01.shtml.最终，在1946 年4 月18 日，国际联盟在将其资产移交联合国之后休会。8 月1 日，在日内瓦举行了一个简单的交接仪式后，国际合作中一项重要的并一度有希望的试验正式结束了。2Leland M.Goodrich,From League of Nations to United Nations,International Organization,vol.1,no.1,1947,pp.3-21.

虽然旧的国际联盟中相当一部分的行动目标和运行规则都得到了联合国的继承，包括国际法院和国际劳工组织等有效的机构，以及秘书处和维和行动等等。3Charles Townshend,The League of Nations and the United Nations,BBC History,http://www.bbc.co.uk/history/worldwars/wwone/league_nations_01.shtml.但是从两个组织的章程来看，二者存在着许多重要和本质性的差别。比如《联合国宪章》第二条所规定的第一项原则明确申明了联合国的基本性质，即“本组织以所有会员国主权平等的原则为基础”。4United Nations,Charter of the United Nations,Chapter I,Art.1,Para.2,24 October 1945.这一原则在《国际联盟盟约》中没有明确规定。5Leland M.Goodrich,From League of Nations to United Nations,International Organization,vol.1,no.1,1947,pp.3-21.又如，对《联合国宪章》中有关联合国大会和安全理事会投票的规定给予了更多的强调。根据《联合国宪章》第18 条，大会的决定可以由出席并参加表决的会员国的三分之二多数做出，6United Nations,Charter of the United Nations,Chapter III,Art.18,Para.2,24 October 1945.而不是像国际联盟大会所要求的那样，由出席的会员国一致投票做出。7Leland M.Goodrich,From League of Nations to United Nations,International Organization,vol.1,no.1,1947,pp.3-21.

有学者指出，虽然我们绝大多数人都会认为国际联盟和联合国具有许多共同的基因。然而在创建联合国的准备阶段，大多数人试图避免这样的想法。这种回避不仅是出于国际联盟笼罩着失败雾霾的原因，也因为它触动了超级大国的敏感神经，而这些超级大国的支持对国际联盟的后继者联合国的成功是至关重要的。8Ruth B.Russell,A History of the United Nations Charter: The Role of the United States,1940-1945,Washington,D.C.:Brookings Institution,1958.因此，国际联盟向联合国的渐进表明了一种制度替代途径，虽然联合国确实重申了一些相同的核心理念，但由于与时代背景以及国际体系背景等众多原因，国际联盟的制度框架已经不足以继续协助当今的国际政治经济新秩序，9M.Cottrell,From League of Nations to United Nations: The Politics of Reaffirmation,The Evolution and Legitimacy of International Security Institutions,2016,pp.65-99.所以制度替代将不可避免地发生。

（二）国际制度的堆叠

当新的规则附加到现有的规则时，就会出现堆叠。堆叠会改变原始规则构建行为的方式。10Kathleen Thelen,How Institutions Evolve: Insights from Comparative Historical Analysis,in James Mahoney and Dietrich Rueschemeyer (eds.),Comparative Historical Analysis in the Social Sciences,Cambridge: Cambridge University Press,2003,pp.305-336.当制度挑战者缺乏真正改变原有规则的能力时，就会出现堆叠的过程。制度挑战者在现有制度体系内工作并在旧制度体系之上添加新的制度或规则。制度现状的维护者能够保留原有的制度和规则，但他们无法阻止修订或修改行为的发生。

与替代不同，堆叠并不引入全新的制度或规则，而是对现有的制度或规则进行修订、修改或补充。当今许多国家决策者的政策选择往往取决于先前做出的选择，而既存的制度往往会致力于维护既定的权力基础。这就导致制度建设者总是试图在原有基础上增加新的制度，而不是拆除旧的。1Eric Schickler,Disjointed Pluralism and Institutional Change,Disjointed Pluralism: Institutional Innovation and the Development of the U.S.Congress,Princeton University Press,Princeton,New Jersey;Woodstock,Oxfordshire,2001,pp.3-26.然而，如果对旧制度的修订改变了整个制度体系的逻辑，或者损害了体系原有核心的稳定，那么堆叠就可能会带来实质性的变化。也就是说每一个新元素本身的变化虽然是小的，然而这些小的变化可以累积起来，从而在长期内导致一个大的变化。2Mahoney and Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change,in Mahoney and Thelen (eds.),Explaining Institutional Change,New York: Cambridge University Press,2010,pp.1-37.在国内政治中，这种依赖既有制度的堆叠过程的一个例子发生在1974 年，当时美国国会成立了预算委员会以提供一项综合财政政策。1974 年的《国会预算和储蓄控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）将新的预算委员会强加于已经有数十年历史的授权委员会、拨款委员会和收入委员会之上。预算委员会整合财政政策的任务很复杂，因为它们必须与那些和新进程的成功没有利害关系的委员会合作。这不免让人怀疑是否要建立一种不同于以往的新的预算制度。但是，由于太多的成员在他们现有的权力基础上有利益关系，所以他们不会允许废除旧的预算制度。3Eric Schickler,Disjointed Pluralism and Institutional Change,Disjointed Pluralism: Institutional Innovation and the Development of the U.S.Congress,Princeton University Press,Princeton,New Jersey;Woodstock,Oxfordshire,2001,pp.3-26.这一堆叠的过程展现出在将新制度引入旧制度的同时，旧制度变迁的渐进性特点。

在国际关系中，有的学者认为跨国堆叠和跨国反馈效应有助于解释制度内在变化过程的机制。在跨国堆叠的情况下，跨国联盟可以利用诸如全球论坛等机制来制定替代国内制度的规则。随着时间的推移，全球性规则的引入和堆叠可能会慢慢吞噬国内制度的基础，从而为国内和全球政策变革创造机会。4A.Newman,Sequencing,Layering,and Feedbacks in Global Regulation,International Politics and Institutions in Time,Oxford: Oxford University Press,2017.p.78.也有学者对欧盟预算的问题做了相关的研究。这些研究表明，最初的预算制度随着时间的推移无法始终如一地实现其基于原有的目标。为了解决这一困境，欧盟没有以潜在的高政治成本对这些制度进行改革，而是在现有制度的基础上增设了一些制度。这向我们展示了一些欧盟预算制度是如何保持不变的，而同时另一些制度是如何随着时间的推移而缓慢变迁的。5Robert Ackrill and Adrian Kay,Historical-Institutionalist Perspectives on the Development of the EU Budget System,Journal of European Public Policy,vol.13,no.1,2006,pp.113-133.还有一些学者以欧盟的监管制度为例，认为欧洲监管制度的发展遵循一种渐进变迁的模式，包括通过一系列步骤逐步地重塑、前阶段影响后阶段以及新制度建立在现有制度之上，等等。尽管存在着经常性全面改革讨论的压力，但现有制度一直在设法限制改革。其结果就是制度上的分层而不是改变以及欧盟独立监管机构网络的逐步加强。因此，该分析表明基于历史制度主义方法的渐进式分析似乎非常适合欧盟。同样，它表明即使存在要求集中监管的强大呼声，现有的制度和组织安排限制并塑造了新制度的供应，这种激进变迁的讨论与渐进性的制度变迁会一直在欧洲的监管制度中共存。1Mark Thatcher and David Coen,Reshaping European Regulatory Space: An evolutionary analysis,West European Politics,vol.31,no.4,2008,pp.806-836.

（三）国际制度的漂移

当现有制度在形式上保持不变但其影响随着外部条件的变化而改变时，就会发生漂移。2Jacob S.Hacker,Policy Drift: The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford: Oxford University Press,2005.pp.40-82.当行为体选择不回应这种环境变化时，他们的不作为就会导致制度的变迁。换句话说，漂移发生在当制度被有意地保留下来，而制度背景发生变化从而改变制度影响的时候。3Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen,Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford: Oxford University Press,2005,pp.1-39.在政策制定中，当政策被有意地保持在适当的位置，而政策的背景发生了改变从而改变了政策的效果时，政策漂移就会发生。总之，漂移描述的是在制度或政策规则没有改变的情况下发生的制度或政策效果的变化。4Hacker Galvin,The Political Effects of Policy Drift: Policy Stalemate and American Political Development, Studies in American Political Development,May 2020,pp.1-23.

在国际制度中，一些国际组织经历了漂移的过程。马修·斯蒂芬以联合国安全理事会为例，解释了这一国际制度的漂移过程和特点。他指出，国际组织经常由于遭遇合法性不足的问题而导致改革的呼声无处不在。那么如何解释合法性赤字的出现以及它们产生了什么影响?通过合法性漂移的概念，斯蒂芬探讨了合法性赤字的逐渐出现。合法性漂移是导致合法性缺失的过程。合法性漂移的概念源于这样一种观察，即国际制度的合法性常常因其老化过程而面临挑战。在创造了国际制度之后，它便被嵌入到不断变化的环境中，而这些制度可能并不能完全适应环境。换句话说，环境变化的速度经常超过组织适应的速度。5Paul J Dimaggio and Walter W Powell,Introduction,in Walter W Powell and Paul J Dimaggio (eds.),The New Institutionalism in Organizational Analysis,Chicago,IL: Chicago University Press,1991,pp.1-38.这就为我们描述了漂移的过程，在这个过程中，一个制度保持不变，但其影响由于广泛的环境变化而改变或变得不那么有效。当合法性维护不能导致对新需求的同步适应时，一个制度的合法性就可能被削弱，产生合法性漂移。这是指一个制度不适应不断变化的整体环境，导致其被认为的合法性下降的情况。其后，斯蒂芬指出了合法性漂移的三个来源：第一，没有达到现有的标准，如联合国安理会履行其最初的合法性标准的能力已被削弱；第二，评估组织的合法性标准发生了变化，如随着时间的推移，安理会受到了各种不同的合法性要求；第三，组织相关公众的变化，如由于联合国成员国的扩大，相关国家也发生了变化。

合法性缺失通常会促使组织做出反应。这种反应就是漂移。没有通过正式改革的安理会重新获得了合法性，导致了不同的应对机制，如调整工作方法、改革以及推进公共关系，等等。斯蒂芬在结论处呼吁将历史制度主义与社会学制度主义结合起来，以便更好地理解国际组织的合法性。合法性漂移模型有助于解释安理会为何具有如此不稳定的合法性，以及它如何应对其持续存在的合法性不足。1Matthew Stephen,Legitimacy Deficits of International Organizations: Design,Drift,and Decoupling at the UN Security Council,Cambridge Review of International Affairs,vol.31,no.1,Routledge,Jan.2018,pp.96-121.还有学者研究了国际生物技术监管中的制度漂移。当今时代，数字化、基因组编辑和合成生物学正在给生物技术领域带来根本性的变化。但与此同时，国际监管制度基本上未能适应这些变化。生物技术创新越来越多地产生了国际制度迄今未能弥合的监管缺口，从而导致相关制度不那么有效，这就产生了制度的漂移，而知识不足是制度漂移的主要原因。2Florian Rabitz,Institutional Drift in International Biotechnology Regulation,Global Policy,vol.10,no.2,May 2019,pp.227-237.

（四）国际制度的转换

转换作为历史制度主义中一个重要的概念，用来描述制度变迁的一种形态，但是少有学者将这一概念运用到权力上。权力的转换和制度的转换一样，都是在既有制度的基础上进行的活动。转换（Conversion）并不是一个复杂的概念。转换是由历史制度主义者提出的一种非激进的制度变迁形式，3Anneliese Dodds and Naonori Kodate,Understanding Institutional Conversion: The Case of the National Reporting and Learning System,Journal of Public Policy,vol.32,no.2,2012,pp.117-139.是解释的制度效应随着时间变化的过程。4Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.转换和漂移（Drift）这两个概念经常被放在一起比较。当制度或政策被有意地保持不变，但他们的背景被转变从而改变了他们的影响时，制度就会发生漂移。一个简单的例子是美国的最低工资，它不与通胀挂钩，因此除非新的联邦立法生效，否则它的价值会随着物价上涨而下降。那些希望通过漂移来实现改变的人只需要阻止现有规则的更新。因此漂移取决于制度的影响对其环境的敏感性，政策的设计方式是否在面对变化的环境时可以促进更新，以及阻止这种更新是容易还是困难。转换和漂移都是通过对现有制度的改造而发生的，而不是大规模的制度替换。政治行为体通过意识到现有正式规则中固有的机会，就会根据这种意识采取行动，一旦漂移或转换改变了制度的运作或影响，他们就会达到保护自己收益的目的。二者不同的是，“漂移是一种在世界变化时保持稳定的策略。转换是一种积极改变制度行为的策略。”5Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,p.195.

在历史制度主义中，转换的概念并没有过多的争议，它指的是通过权威的重新定位、重新解释或重新挪用，对一个已经存在的制度或政策进行转换。6Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen,Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economics,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford University Press,2005,p.31;Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.像漂移一样，转换将制度形式的恒定元素与制度影响的变化相结合。转换也允许改革者追求重要的实质性改变，即使面对更直接的制度再造的强大障碍。然而，与漂移不同的是，转换需要积极地重新解释现有的正式制度，以服务于新的目的。转换一般发生在以下几种情况：第一，制度或规则具有足够的可塑性，可以服务于多种目的；第二，这些目的在政治上存在争议；第三，政治行为体能够改变制度或政策的方向，以发挥新的职能；第四，已有的正式制度和规则保持不变。

转换的概念告诉我们，制度是一种多用途的工具，可以用于不同的目的。因此，制度的目标和功能受到外部和内部团体的争夺。1Charles Perrow,Complex Organizations: A Critical Essay,3rd ed,New York: McGraw-Hill,1986;Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.所以，转换是行为体所追求的，他们试图直接改变甚至颠覆一个已有制度的原始目的或功能，以达到自己的目的。2Paul Pierson,Politics in Time: History,Institutions,and Social Analysis,Princeton,NJ: Princeton University Press,2004;Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.但行为体会尽力避免对现有制度的正面攻击，所以转换是允许对制度进行改革的侧面试探。转换助长了规则的模糊性和政治舞台的多样性。当政治行动者重新解释含糊不清的规则，或利用它们固有的自由裁量权，或将这些规则用于新的目的时，就会发生转换。3Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.也就是说，为了使制度适应不断变化的环境，需要对政策或制度进行积极的重新定位和重新解释。当规则更模糊且有较高的酌情权时，转换的可能性更大。这是因为它给了行为体一个机会利用模糊性来重新定向策略。4Jacob S.Hacker,Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States,American Political Science Review,vol.98,no.2,2004,pp.243-260.

运用制度转换来解释现实案例的研究有许多，制度转换的概念也在和现实案例的结合过程中拓宽了自身的理论范畴。比如，陈慧荣通过研究中国信访制度的内部运作，认为一种较弱制度的制度转换可以分为三个步骤，包括优先级的改变、适应性的应对策略和非常规活动的积累。5Huirong Chen,Institutional Complexity and the Conversion of China's Petition System,China: An International Journal,vol.18 no.2,2020,pp 1-25.又如，有学者从历史制度主义的视角研究了日本国家人事院在日本后占领时代的生存，并指出日本国家人事院之所以成功，是因为在其本土化方面的制度转换。日本国家人事院是战后美国占领者建立的，它从根本上与日本的官僚传统格格不入。它是一个美国式的独立机构，旨在按照美国模式重塑日本的官僚机构。日本恢复独立后不久，国家人事院就放弃了原先的美国化使命，将自己重新定位为本土公共部门与和谐劳资关系的推动者，帮助促进了日本的高增长经济。6Ko Mishima,Institutional Conversion of Japan’s National Personnel Authority: How Indigenous Forces Have Reshaped a U.S.Occupation-imposed Bureaucratic Institution,Journal of American-East Asian Relations,vol.25,no.4,2018,pp.384-412.也有学者以台湾地区石油业和糖业为例，分析了在戒严时期台湾地区的垄断企业中工人们如何对国民党控制的工会制度进行制度转换的渐进过程，也就是台湾地区工会制度从控制式的组织到基层工人投诉中心的演进过程。这一方法挑战了在戒严时期台湾地区工会是无用象征的一种公认观点。1Ming-sho Ho,Beyond Tokenism: The Institutional Conversion of Party-Controlled Labour Unions in Taiwan's State-Owned Enterprises (1951-86),The China Quarterly,vol.212,2012,pp.1019-1039.更有学者认为，在美国一旦立法成为法律，民权律师就会通过向法院提交一系列案件来积极探索立法的边界。其结果是建立了一个强大的私人执行机制，将最初薄弱的正式规则转换为世界上最强大的平权行动制度之一。2Paul Frymer,Black and Blue: African Americans,the Labor Movement,and the Decline of the Democratic Party,Princeton,NJ: Princeton University Press,2007,p.84;Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.

五、结 语

国际制度真的不易变迁，它更倾向于渐进的转变。这是本文探讨的最重要问题。准确把握国际制度具有渐进性这一特质，会引导我们对当今国际政治产生另一种不同的理解，也会对当今世界不断发生的国际关系事件产生不同的认知，更会出现更多的学理性假设。例如，渐进式的国际制度变迁是否会影响权力的转移？渐进式的国际制度变迁是否会使战争的发生变得愈发困难？渐进式的国际制度变迁是否会使霸权的护持变得更加容易，从而在根本上转变崛起国的崛起方式？

对于政策制定者来说，如何看待国际制度，不仅会对其政策取向产生重要作用，更加会对其在国际关系中的形象塑造和身份认知产生巨大影响。如果国家的外交政策制定者认为国际制度的变化是激烈且迅速的，那么国家的外交行为就会倾向激进，这就极有可能反向塑造了其修正主义国家的形象；反之，如果国家的外交政策制定者认为国际制度的变化是渐进且缓慢的，那么其外交行为就会较为折中，其在国际社会中的地位认知也会相应发生转变。总而言之，如何看待国际制度的变迁以及如何认知国际制度的变迁方式，无论在理论层面或政策层面都具有十分重要的意义。