机构编制事项论证工作的实践与思考

●南京市玄武区委编办

论证是机构编制工作承上启下的重要一环。南京市玄武区研究出台了工作规定，规范论证流程，细化评估标准，在论证安排上，抓好“四个环节”，在论证内容上，明确“八项必查”，在论证实施上，运用“三种方法”，在程序衔接上，开展“两项审核”，着力在“论证什么”“怎么论证”上进行了积极探索。

论证是《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）规定的机构编制工作程序之一，是做好机构编制工作承上启下的重要一环，论证工作的质效关系机构编制资源配置，影响机构编制管理的科学化、规范化和法治化水平。编委体制调整以来，南京市玄武区委编办共开展机构编制事项论证65项。从实践来看，机构编制论证存在以下难点。

一是论证内容细化难。对于动议事项，机构编制部门首先需要考虑“论证什么”，如何将法条规定转化为具体论证内容和指标，论证内容和指标是否必要且全面，有无缺项、漏项，对照这些内容和指标开展论证能否得出相对合理的结论等。《条例》第十条至第十二条对论证内容进行规定，但更多从宏观角度阐明原则，比如，机构设置应当具有比较完整且相对稳定的独立职能，编制配备应当符合编制种类、结构和总额等规定。其中，部分条款易于理解，比如，事业编制核定要符合总额规定，在总量外新增事业编制不符合要求；部分规定具体操作时存在困难，比如，独立职能如何把握较难认定。同时，机构编制部门还需要关注“怎么论证”，通过执行哪些程序、开展哪些工作，确保规定要求落下来、论证工作有效果。《条例》规定，论证要充分听取各方面意见，进行深入调查研究和合法合规性审查，重大问题应当进行专家论证和风险评估。具体操作中，如何开展研究和审查，具体听取哪些方面的意见，哪些情况需要开展专家论证和风险评估，尚缺乏具备操作性的流程指引。

二是论证与动议环节衔接不畅。论证和动议是相对独立的两个环节，但两者并不割裂。动议环节是单位围绕机构编制调整事项开展的自主性论证，论证环节是机构编制部门开展的核实性论证。实践中，单位在提出正式动议前，往往已提前与机构编制部门沟通，此时机构编制部门需考虑是否介入并开展先期论证工作以及多大程度上介入，即“度”的把握较为困难。机构编制部门过多参与，在单位未最终提交动议时将产生资源浪费，参与不够可能影响动议质量，不利于后续工作开展。

为切实做好机构编制事项论证工作，围绕上述难点，玄武区委编办从论证事项的必要性、合理性、可行性出发，研究制定出台《玄武区机构编制动议事项论证工作规定（试行）》，通过规范论证流程，细化评估标准，探索解决“论证什么”“怎么论证”等问题。

首先，在总体安排上抓好“四个环节”。将论证划分为“动议衔接、分析研判、组织会商、会议讨论”四个环节，建立科室、分管领导、室务会议分级审核机制，确保从正式受理到室务会议讨论决定期间，充分审查机构编制动议事项。明确每个环节审查要求，比如，分析研判包括承办科室初审和分管领导复审，初审突出全面，全方位审核动议事项的必要性、合理性和可行性；复审突出重点，分管领导在论证切入点是否准确、论证事项是否全面、论证方法是否科学、疑难复杂问题是否阐述或说明、初步论证结论是否成立等。如区政府某直属参公管理事业单位申请调整主要职责，承办科室初审后，分管领导进行复审，组织科室学习中组部参公管理单位审批办法等制度规定，以“参公管理职能优化”为切入点，按照“三定”规定制定有关要求，充分征求与该事业单位存在职责相关、管理指导关系等单位及组织部门意见。

其次，在论证内容上明确“八项必查”。按照逻辑和历史演变，围绕审查机构编制事项的必要性、合理性、可行性。综合考虑机构编制政策规定和现实需要，初步建立两级指标体系（见表1），一级指标为必要性、合理性、可行性3个指标，其中必要性指标下设法规政策精神、治理能力提升、形势任务需要3个二级指标，合理性指标下设其他解决方式、机构编制规定2个二级指标，可行性指标下设外部相关做法、风险控制情况、程序是否规范3个二级指标，每个方面均细化若干子项，确保审查内容全覆盖。论证不采取得分制，而是按照一级指标顺序逐项推进，当某一指标不符合规定时，则直接不予通过，不再进入下个指标。如某区级部门依据省级条口部门文件提出新增信息化建设科室，编办论证后认为，仅以上级部门文件作为机构编制调整依据，理由不够充分，涉及职责及工作任务已由现有内设机构承担，申请事项不符合“必要性”指标要求，论证不予同意并做好反馈，得到部门的理解。

表1 机构编制论证指标体系

再次，在论证实施上运用“三种方法”。针对机构编制动议报告内容观点多、信息提取难的情况，创设原因分析、现状调查、横向比对三种论证方法。原因分析法是对机构编制事项的申请理由进行调查核实，研判真实性，分析必要性，如教育“双减”、离退休干部党的建设等重大部署，可作为论证调整事项必要性的依据。现状调查法是深入了解申请单位的机构、职能、编制、职数现状，查看定岗、定责、定员和领导分工情况，对申请事项的合理性、可行性进行分析论证。横向比对法是选择机构编制情况相当的单位，进行对应部门间机构设置和编制配备、职数配置情况的比对。

最后，在程序衔接上开展“两项审核”。着眼动议、论证平稳过渡、有效衔接，设计施行动议衔接流程。一是动议提交前，加强与单位沟通，了解单位诉求，做好工作指导，对于明显不符合“三性”要求，明显不符合机构编制政策法规的，积极沟通建议。二是动议提交后，开展形式审查，包括报送主体及主送单位是否适格、文件材料是否齐全等，存在问题的一次告知单位补正，对于因机构编制问题整改不力或拒不整改被列为暂停受理机构编制事项申请的，待反馈单位整改完成后再正式受理。