链长制政策扩散与优化

□文/王 莉

（西安财经大学 陕西·西安）

［提要］ 在“双循环”新发展格局背景下，我国地方政府提出并推行链长制的目的是为了更好地协调市场和完善产业链运行机制。通过实施链长制，鼓励和引导企业进入本地产业链，从而促进产业链供应体系实现稳定、有序发展。本文以中央和地方政府实施链长制政策情况为研究对象，基于政策扩散理论，分别从时间和空间角度分析该政策的扩散特征和内在规律，旨在为政策的推广提出建议。

一、概述

（一）诞生背景。我国工业体系在建国以来的不断探索革新中，实现了极为可观的跃进式发展。迄今为止，我国已建构形成系统化、完善化的工业体系，制造领域在世界大国之中也位居前列，产业集群成为助力经济发展的关键推手。不仅如此，以高新科技为引领的市场企业崛起背景下，供应链与产业链亦实现了高效安全发展。中国科技由最初的模仿、学习，发展至现今的创新、引领，直至在世界创新版图中占据至关重要的地位，可谓已经实现里程碑式的进步。在深化改革进程中，日趋现代化、开放化的产业链已然成为全球产业体系的重要构成部分，日后我国产业链于国际市场中的合作发展前景极为可观。然而，新冠肺炎疫情的蔓延严重影响了我国产业链有序运行，外贸交易更是受到极大冲击，出口物流阻滞，境内外企业运转失衡，供应链与运输链难以正常衔接。政府需要重新梳理产业链，找寻新的经济增长点。

目前，我国产业处于创新引领发展的新时期，推行链长制是契合发展需求的有效手段。尤其在新冠肺炎疫情冲击背景下，稳定、安全成为产业链发展的核心诉求，同时也是构建国际国内双向循环协同共进发展局势的前提条件。发展至今，世界竞争格局已不同以往，全球化进程已从高速发展期迈至调整阶段，与此同时全球产业链也将随之调整不断完善。在新冠肺炎疫情与国际形势等多元要素综合作用下，稳定性与安全性成为跨国企业供应链决策的重要考量要素。历经生产要素聚集时期、产业主导时期发展，我国产业已经处于以创新为引领的突破阶段。

（二）现有研究。链长制政策并不是从无到有的政策发明，其政策的提出、施行和规范化与“河长制”有一定相似之处。浙江省长兴县于2003年成为国内首个推行河长制的地区。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年末出台了一系列有关河长制的指导条例，经过为期18个月的试点与实践，河长制已在我国31个省市自治区全面推行，河长制适应了生态文明建设的需要，也切实发挥了政府在生态文明建设领域所应起到的引领价值，在近些年来的实践中产生了积极效果。此后，大致比照河长制，又出现了“街长制”“河湖长制”，究其根本，都是以专人专责制度为基础，拓展管理覆盖范围，促进城市高质量发展。

现存文献中，有关链长制的学术研究极为少见，相关内容多围绕其核心内涵及研究背景展开。链长制最早诞生于2017年，就制度背景而言，可从国内与国际两个层面予以梳理。从国内层面而言，可从“开发区发展模式的转型与优化”层面来解释，这也是为何由浙江省开发区于2018年末推行此制度的合理阐释；从国际层面而言，主要为疫情冲击与贸易战冲击所造成的“双冲击”背景下，产业链与供应链的稳定有序运作受到严重影响。精确界定链长和链主的功能是链长制的关键内涵。通常而言，链主即指产业链中的特定龙头企业，其诞生于产业链市场且可灵活协调产业链的不同项目链接点，并负责协调各生产区段及工序环节。然而此项艰巨任务在无法由“链主”独自承担时，则有必要形成以政府为主体统筹协调产业链的“链长”。

具体来说，政府与企业分别担任“链长”与“链主”的角色，两者之间存在政府与市场的调控与被调控关系。综上所述，所谓链长制，即是“链主”在市场发展过程中承担引领、决策产业链的职权，而其领导过程需由政府所担任的“链长”角色进行协调与维护，从而共同推进产业链的稳定发展。

迄今为止，既有“链长制”相关研究成果可概述为下述两个方面：首先，缺乏同其他“长制”模式的对比分析。在自然资源及公共管理相关研究领域早已出现“湖长制”“林长制”“河长制”等“长制”模式，而“链长制”正是此类模式于经济领域的衍生与实践。但是，目前相关经济学术领域仅针对“链长制”予以研究，并未对其他相关“长制”模式展开横向关联研究。其次，鲜见地方主导产业与“链长制”的融合研究。该模式的核心在于，由地区行政负责人作为“链长”，选择区域经济的支柱产业，以实现产业链稳定、加固、强化、延长为宗旨展开合理制度调整。区域主导产业与新兴产业皆为地区核心产业的重要构成，而实现新兴产业向主导产业的转变亦是地方产业链发展的重要目标。所以，立足于地方主导产业开展有关链长制的融合研究，对于促进区域经济产业链发展具有极大意义。

二、政策扩散过程

扩散前期阶段，地方政府往往会先选择自主扩散模式，经过一段时间的经验积累后逐渐形成政策规范。在中期阶段，省级政府之间绩效竞争机制和政府之间学习机制作用显现，一般地方政府倾向于向与自身区域位置邻近的地区学习，学习其政策采纳后的经验，总结政策实施过程中遇到的问题和困难，扬长避短，让政策效用最大化。在后期阶段，各地逐渐形成系统化、规范化的纵向扩散模式，分别是自下而上扩散的试点模式和自上而下扩散的压力模式。这两种模式共同建立高效、协同的政策扩散机制。

（一）时间演进

1、第一阶段（2017～2018年）。首个产业链推进办公室设于湖南省长沙市，长沙政府于2017年11月组织长沙市产业链工作动员部署会议，会中明确该市将下设22个产业链推进机构，同时成立产业链推进团队，“链长”职位择定市级领导20位，下设88位由各园区所推举选派的业务骨干、单位干部以及负责人作为团队成员，共同促进产业链实现优化转型发展。此次部署会相关报道中，首次提到“链长”一词。

2、第二阶段（2019年）。“链长制”于浙江省首次实现全面实施。浙江省商务厅于2019年8月出台有关推进“链长制”试点工作的系列决议，该项政策中明确强调，浙江省各开发区应明确试点产业链相关内容，保证产业链配套体系完善、产业特色显著、国际竞争力优异，同时应当择定开发区所属市（县、区）负责人作为“链长”。

3、第三阶段（2020年至今）。产业链链长制在全国各地迅速推行，除上海、西藏两地尚未明确实施产业链“链长制”外，其余省市皆在相关报告以及战略规划政策中，将产业链“链长制”作为阶段发展建设重点。截至2021年8月31日，共有18个省份在省级政策/规划文件中明确提出建立产业链“链长制”制度。疫情在全球的蔓延对各国社会发展、经济稳定造成了极大消极影响。据WTO预测，全球贸易将于2022年有30个百分点的下降幅度。而IMF预测世界经济将于2022年萎缩3个百分点。迄今为止，欧美诸多国家的疫情依然难以有效控制。而在疫情防控常态化政策落实背景下，推行“链长制”将显著提升产业链风险抵御能力。同时，各地也陆续引入产业链链长制作为制度革新切入点，各省市政府通过链长制，针对各省市自身发展特点，确立产业链运转规划，从而有序、高效地助力地方产业经济逐渐恢复正常运转。

（二）空间演进

1、纵向分析

（1）自下而上的垂直吸纳。湖南长沙是链长制的诞生之地，湖南政府于2018年7月出台了有关工业新兴优势产业链分工的系列指导规划，自此省级领导成为链长制的主要参与责任人。经过阶段发展，该项制度逐步健全，此时该政策核心在于促进产业链竞争力增长。就政策创新层面而言，链长制政策可作为有效切入点来促进产业链转型优化。

（2）自上而下的垂直辐射。政策扩散最早的定义是指一项新政策被地区政府采纳，在不同地区间传播的过程。也可以解释成地方政府面对新政策时态度改变和选择的过程，即某一地区对于一项新政策的采纳意愿会受到多重因素影响，受到某种或者某些因素的影响后，一项政策扩散的时间、空间特征会受到影响，且在不同阶段呈现不同的特征的过程。特定政策的顶层设计与总体部署，往往始于中央政府。这一特点决定了我国政策扩散路径以行政强制力推动政策垂直方向上的扩散为主，由此也表明，中央层级至地方行政主体的落实机制畅通且高效。就该项政策推广状态而言，国务院在2020年9月第一次于正式文件中提出“链长制”后，便实现了由上至下的全面扩散，其主要原因在于，此项政策是以行政命令形式向下落实的。到2021年8月底，国内于省级文件、政策中明确推行产业链“链长制”制度的省份达到18个。

2、横向分析：学习竞争。我国的政策实践表明，仅依靠垂直层级方向的政策扩散不足以应对问题形势的变化与演进。在考察链长制政策扩散的过程中，还需要重点关注横向维度的扩散路径。当一个地级市开始采纳链长制政策时，往往都会借鉴其他邻近地级市的政策办法来学习政策先行地级市的先进经验。譬如，浙江省的政策推行经验为同级政府起到良好借鉴价值，浙江省推行链长制时实现内驱动力转变，既实现了链长制扩散流程精简化，又可提升政策推行实效，为链长制政策在全国范围内的广泛推广做好了铺垫。

三、优化路径选择

（一）明确职责，完善立法。政府要在产业链发展中起到协同市场的调节作用，就必须合理把控干预力度，在起到引导调节作用的同时规避市场非良性竞争现象。“链主”应起到主导与协调作用，统筹促进产业链各节点活动有序开展，积极引领相关产业的发展。同时，“链主”也应积极承担支持、倡导产业链发展的主要功能，其主要责任是维护和发展产业链，应当转变政府职能，严守中立角色，起到衔接市场与政府沟通协调的媒介功能，维护市场秩序，让市场充满活力，让产业链在竞争与合作中发展升级。

（二）促进合作，加强创新。首先，应促进对外开放与合作机制建设，提升外资吸引力，弥补产业链发展不足。其次，应以创新为引领，加强产业链转型发展内驱力。纵观传统产业发展现状，消费潜能释放受阻、中高端需求供给失衡、产业升级阻滞、产能冗余严重等问题显著。因此，政府有必要在推行“链长制”时，加强创新引领作用，促进产业链同高新技术的协同发展，实现产业链的现代化、高端化转型。

（三）建立激励机制，发挥主观能动性。建立健全激励制度，拓展政策施行渠道。就链长制政策扩散过程特征而言，可分为横向与纵向两个层面。横向扩散特征体现于各地政府横向竞争、学习方面，而纵向扩散特征体现于中央决策层至地区执政机构的协同过程。所以，可在地方政府绩效考核体系中纳入政策再创新成果评价指标，进一步健全激励体系与奖惩机制，由此促使地方政府发挥主观能动性，积极探索政策创新扩散路径。

综上，链长制政策的扩散实施并非是地方政府应付中央的权宜之计，而是具有长远战略意义的动态化政策创新，并在产业链现代化的进程中发挥出了重要的作用。本文从时间和空间两个维度分析政策扩散的路径，在时间维度上，链长制政策的扩散可以分为三个阶段；在空间维度上，本文从纵向和横向方面进行分析，得知链长制政策的扩散不仅受中央政府的影响，还取决于地方政府横向之间的学习与竞争。

链长制政策的扩散整体呈现出一种纵向层级辐射与横向平行交错的网络格局，这是由于我国行政体制决定了政策推动以自上而下为主，但由于各省的经济发展水平与产业结构差异，从而导致链长制政策具体实施情况不同。我国行政主体实施政策倾向于选择学习创新的扩展路径，地方政府间形成了一种良好的竞争学习机制。链长制是强化产业链责任的一种制度创新，要想其具有可持续性和长远的生命力，则必须正确调整产业链发展过程中市场与政府的协同关系，不断加强开放合作，加强自主创新，完善激励机制，构建以政府为引导主体的稳定发展格局。