粤港澳大湾区生态协同治理策略研究综述

苟登文 , 宫清华, 陈爱兵, 刘博文, 张沐锋

粤港澳大湾区生态协同治理策略研究综述

苟登文1,2,3, 宫清华2, *, 陈爱兵3, 刘博文4, 张沐锋5

1. 昆明理工大学, 昆明 650504 2. 广州地理研究所, 广州 510070

随着生态环境遭受越来越大的破坏, 区域生态环境问题日益突出, 严重阻碍了经济发展, 甚至危及人类健康和生命安全。解决环境问题, 缓解生态危机已是刻不容缓。然而, 区域生态环境问题的整体性、系统性和不确定性等复杂特点, 给区域生态环境治理带来了极大难度。粤港澳大湾区是我国目前经济建设的重要地区, 是较强的经济带动增长极, 如广州、香港、深圳等城市, 2019年度为我国创造了高达75022亿元的国内生产总值。但是在经济高速发展之下, 环境问题极容易显现。在生态环境遭到破环后, 会极大地阻碍地区经济的可持续发展。因此, 现以粤港澳大湾区为例, 介绍粤港澳大湾区的基本概要, 明确其对于我国经济发展的地位。从生态协同治理的角度出发, 分析粤港澳大湾区生态协同治理现状, 发现存在的主要问题, 并提出相对应的意见和建议。旨在为粤港澳大湾区生态协同治理提供科学的理论依据, 丰富生态协同治理方面的理论研究。

粤港澳大湾区; 区域生态; 环境问题; 协同治理

0 前言

在生态环境不断遭到破坏的情况下, 如何有效治理区域生态环境并能够使之与经济、社会协调发展, 已然成为一个迫在眉睫的问题。基于任何单一的治理主体或机制都无法完全解决生态环境问题, 这使得多中心生态环境治理的概念得到支持, 并提出了协同治理的多元合作机制。

在研究思路上主要是: 论述基本概念界定及相关理论基础。在理论基础上探讨我国区域生态环境协同治理的成功经验及存在问题, 然后针对粤港澳区域生态环境协同治理存在问题进行剖析, 最后, 针对完善粤港澳区域生态环境协同治理的问题, 根据具体情况提出相应的对策方针。以保障大湾区城市群长远发展和综合生态系统治理与保护为主导, 结合粤港澳大湾区城市群发展定位和规划, 将山山水水各生态层次互联互通, 合理配置区域内生态设施和资源, 合力建成大湾区生态绿城, 稳定粤港澳大湾区区域生态安全为目标。

加强粤港澳大湾区生态文明建设和生态协同治理, 将其建设成为世界一流湾区是粤港澳大湾区的一个重要目标。广东、香港、澳门三地生态文化思想接近, 使得粤港澳大湾区实现生态协同治理成为可能。广东、香港、澳门和海湾地区在探索生态协同治理的实现方面起着带头作用, 为粤港澳大湾区和城市群的生态协同治理建设提供了宝贵经验。多年来, 广东、香港和澳门一直重视生态空间的协同发展, 逐步完善发展合作机制, 在协同治理中的法律法规体系建立、规划研究、理念共识等领域取得了良好的成效[1]。对比美国旧金山湾区创新生态发展, 粤港澳区域的生态治理存在问题较大[2]。目前, 粤港澳大湾区进入建设加速阶段, 既有的区域环境问题可能升级, 新的区域环境问题可能出现, 阻碍粤港澳大湾区实现“宜居、宜业、宜游、宜人”的建设目标。因此, 必须有一个机制来应对新形势、新要求, 全面促进和改善粤港澳大湾区生态协同治理。

1 大湾区

(一)粤港澳大湾区

粤港澳大湾区位于我国华南地区,涉及广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门和肇庆9市以及澳门与香港特别行政区, 海域主要包含大亚湾、珠江口等海域。大湾区处于珠江与南海交接地带, 光热充足, 物质生长循环快, 生态敏感性高, 气流、水流、能量流、经济流、人流等等循环交替和相互作用充分, 不同性质的生态流相互作用、相互依存, 独特的地理区位和肥沃的土地资源造就了大湾区“鱼米之乡”的美称和中国对外开放口岸。水热条件和山水格局的相互搭配, 造就了大湾区城镇空间和农业空间纵横交错的空间布局。全球变化和高强度的人类活动对生态环境产生巨大的影响, 局部区域水体污染严重, 生物种群结构异化, 正面临前所未有的海陆环境压力和区域生态安全风险。

粤港澳大湾区是我国目前开放程度最高、经济活力最强的区域之一, 是全国改革开放前沿阵地, 全球的物流能量流集散地, 也是世界四大湾区之一[3]。我国致力于将其打造成为充满活力的世界级城市群。粤港澳大湾区自建设以来就有着良好的政策扶持力度, 并且依托香港、澳门, 有着良好的经济发展优势和区位优势。粤港澳大湾区的经济建设随着粤港澳大桥的建成, 充分发挥中心城市优势, 尤其是香港、广州等, 充分带动整个湾区的经济发展, 目前已经取得了良好的成效。粤港澳大湾区协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护应按照全球视野、创新融合、协作共赢的思路, 充分利用和发挥粤港澳大湾区自然环境优势和科技创新资源, 全面对接国际一流湾区水准[4]。另外, 国家致力于将粤港澳大湾区建设成为宜居生态城市, 在发展经济的同时, 严格把控生态效应, 不以破坏生态环境为代价, 将粤港澳大湾区建设成为宜居宜游的现代化城市群。坚持以人为本, 在建设过程中兼顾生态理念, 考虑生态协同治理, 确保粤港澳大湾区能够得到经济、生态、社会的可持续发展。

未来, 预计将粤港澳大湾区打造成以创新为主要支撑的经济体系和合理的生态协同治理格局, 国际影响力、国际竞争力等方面都将显著增强。充分发挥区域优势, 带动周边更大的地区的经济发展, 实现湾区内互联互动、各类要素流通高效便捷。同时生态适宜, 空间发展布局合理, 宜居宜业宜游的国际一流湾区全面建成。

(二)生态协同治理

生态协同治理就是指在空间规划布局中, 地域相邻的几个城市有着共同的生态治理理念, 并且大力为之合作, 致力于将该地区建设成为生态宜居宜游的现代化地区。新中国成立以来, 在我国集中于建设用地的开发、城市绿地等非建设用地的扩张、侵占过程中, 建设用地已无价值并逐渐被侵蚀, 带来了一系列区域生态问题, 如城市黑臭水体泛滥、自然生态空间减少和破碎化、生态系统功能破坏严重、区域生物多样性下降、资源配置不合理、河流入海口生态问题凸显以及城市自然景观退化等。其中,自然生态系统退化越来越呈现出大规模、连锁性、成片蔓延的特点,迫切需要在区域的尺度层次上解决因人类干扰等原因引起的生态完整性受破坏、生态过程被中断等自然生态问题。然而, 当下原有针对性的散点式治理方法不能满足当前大面积生态治理之需, 而且有关区域系统的生态治理案例相对较少。针对以上生态问题和现实需求, 需要综合分析粤港澳大湾区综合生态格局, 分析城市群面临主要生态环境问题, 探讨城市群跨区域生态治理的原则和内容,建立大湾区协同生态治理政策体系,为区域生态协同治理实践提供先例参考。

粤港澳大湾区是我国“一带一路”的重点区域, 将迎来重要的发展机遇期[5]。为避免城市无序扩张, 引导空间资源的合理配置, 坚持可持续发展战略, 我国逐步建立了自然保护区的土地制度, 并在地区或城市建设规划中加入“生态协同治理”的理念, 致力于从源头解决建设用地浪费和城市生态环境破坏的现象[6]。粤港澳大湾区正在高速发展中, 为避免在发展过程中出现的一系列问题, 有必要对其进行生态协同治理规划。

2 粤港澳生态协同治理现状

(一)粤港澳区域生态格局现状

近几年来, 粤港澳大湾区的城镇和草地面积迅速增长, 而森林湿地的面积明显下降, 与其它生态系统的面积相比, 粤港澳大湾区的城镇建设用地规模增加约14倍, 农业和生态空间持续转换为城镇用地。过度城市化导致自然生态系统的面积骤减, 相应的生态系统服务下降, 但是通过土地利用优化与景观格局优化, 可以形成提升生态系统服务价值的有效优化平台和实际操作工具[7]。粤港澳地区生态系统体现的自然因素逐渐缺少, 人为因素占比越来越大的特征, 在这样的背景下, 大湾区生态格局框架在合理的生态空间规划下愈加合理, 园地、湿地等通通划入生态保护范围。依据重要生态功能区、生态敏感区或脆弱区、禁止开发区三大类对粤港澳地区的基本生态控制线进行划定, 加强基本生态控制线的管制已初见成效。在生态系统稳定性较高的地区, 生态系统稳定性变化受气象和社会经济因素的相互作用影响, 在生态系统稳定性薄弱的地区, 社会经济因素是连接和加强其它因素的桥梁[8]。粤港澳大湾区城镇化加速发展, 土地主要来源于森林、农田、湿地等, 深圳、东莞等城市的土地开发强度已逼近50%; 另外一个不利影响是绿地的破碎化, 孤岛化问题严重, 生态廊道断裂度较高, 生态风险增高。这给粤港澳地区的发展提出了新的要求, 在未来城市发展过程中, 应当控制城镇发展的速度和规模, 为未来发展规划留有退路, 这也是可持续发展的要求。综合评价框架和结合土地利用/土地覆盖变化和景观格局的分析是生态系统健康评价的有意义探索, 聚类分析为政府针对性地制定区域规划和管理政策提供了依据[9]。通过划定生态红线控制城镇生态系统扩张, 并通过增加绿地面积、改善绿地质量、增加立体绿化、加强森林的保护和修复以及构建生态廊道增加生态斑块之间的连通度等方式提高区域生态系统服务[10]。

(二)粤港生态协同治理现状

自20世纪80年代初以来, 粤港生态发展交流已进行了30多年。从最初的信息和技术交流开始, 区域生态发展合作机制逐步建立, 粤港生态发展合作也随之不断扩大, 目前已形成了决策层、协调层和执行层的线上“三级经营”合作模式。决策层为“粤港合作合资企业”。会议于1998年召开, 由双方的主要行政首长主持, 通过签署各项环保协议, 为粤港环保工作提供宏观指导。协调层面为“粤港可持续发展”。香港环境局与广东省于2000年成立环保合作小组, 共同成立生态环境署[11]。两地环保联络与合作联席会议的指导成果, 已转化为具体的实施方案。执行层由一个“专家组”和一个“工作组”组成。粤港可持续发展与环境合作小组的专家小组将共同制定工作计划, 落实具体政策, 并对七项特别项目的实施小组进行监督和指导。工作组包括空气质量管理和监控专家、粤港持续发展与生态协同治理合作林业和自然保护工作小组、粤港持续发展与生态协同治理合作海洋资源保护工作小组、珠江三角洲水质保护工作小组、东江水质保护工作小组、深湾(深圳湾)区域环境管理工作组、香港海洋环境管理工作小组, 负责编制特定领域环境环节的年度工作计划, 并将指导协议转化为具体实施计划。到目前为止, 香港与广东省已成功举行了22次联席会议, 粤港可持续发展与环境保护合作小组会议16次, 粤港可持续发展与环境保护合作小组会议15次。

(三)粤澳生态协同治理现状

粤澳生态协同治理合作始于上世纪90年代初, 并于2002年5月和2月成立了“粤澳环保合作专责小组”。近年来, 在粤澳合作联席会议框架下, 双方分别开展了生态环境宣传教育、生态环保产业。在监测、固体废物处理、水葫芦处理等方面开展了交流与合作, 取得了显著成绩。广东省与澳门环保部门分别于2013年和2017年签署了《粤澳环保合作框架协议》和《粤澳环保合作协议2017-2020》, 旨在促进粤澳在环境监测领域的合作。此外, 为推动珠海和澳门进一步密切合作, 建立两地直通机制, 深化两地经贸交流与合作, 2008年12月, 粤澳合作联席会议在小组委员会下成立了双边合作工作组。

(四)港澳生态协同治理现状

2008年以来, 香港和澳门建立了年度港澳环境合作会议机制。在一年一度的港澳环保合作大会的监督下, 开展了各种生态协同治理的交流合作活动。2016年,香港和澳门签署了一份合同,环境保护合作协会加强两地在空气污染预防、环境影响评估和废物管理、污水管理、环境监测和研究、环境保护的宣传和教育、环境保护培训和交流等方面的合作,并在环保产业的各领域开展交流与合作。

(五)粤港澳三方生态协同治理现状

粤港澳大湾区在前期的发展过程中, 未能对环境问题给予高度关注。工业化的迅速发展, 随之而来的是大气、水、土壤的污染, 由于历史因素, 在治理上, 同中国其它地区相比, 增加了除治理之外的地域差距的困难; 又由于粤港澳的一些地区靠近海洋, 城市为求发展, 填海造陆, 对当地的环境造成严重的污染和破坏。为实现粤港澳大湾区的可持续发展, 必须在资金和政策上进行投入。目前, 已经建立了粤澳、港澳规划策略的框架, 推动重大跨境事务的合作。建立区域规划的自上而下统筹实施机制, 建立重大性区域事务的统筹建设机制[12]。为解决湾区内各个地方政府财政、统筹和出资等方面的问题, 粤港澳地区在大气污染联防联控等具体领域建立了合作机制[13]。2014年9月, 粤港澳环境保护部门共同签署了《粤港澳大气污染防治合作协议》, 致力于从双边合作转向粤港澳在大气污染防治领域的三方合作。双边合作是最具成本效益的区域合作形式, 目前粤港澳大湾区的生态协同治理仍然是处于双边合作的状态下, 例如, 广州与深圳建立生态城市合作[14], 广州与珠海建立了大气污染治理的合作, 其他城市也参与其中, 但是参与程度不高。当前粤港澳地区的大气污染治理实践仍占主导地位。双边合作的优势在于双方能够有效进行互相监督, 合作机制的设立也符合双方的发展现状, 但是双边合作对周围地区极为不利, 会在一定程度上限制地区的发展。因此, 在2005年, 广东、香港、澳门等8省市共同参与并签署了《泛珠三角区域环保合作协议》, 标志着泛粤港澳台区域环保合作平台的建立, 实现了一定程度上的区域生态协同治理合作。

3 粤港澳生态协同治理存在的主要问题

(一)粤港澳区域生态问题

粤港澳大湾区的发展方式也没能避免“先污染后治理”的老路。随着经济技术的发展, 生态问题越来越多, 相关部门也积极采取措施, 阻止生态的进一步恶化, 由于对生态造成的影响太过严重, 短时间内无法根本性改变, 区域生态问题主要表现在跨界性和复合型污染问题上。

河流要素性质特殊, 改善粤港澳大湾区的水环境质量, 目光需要放在更大的空间尺度上, 在跨界河流的治理中, 不可避免的遇到行政、经济、法律等方面的问题, 为生态环境的治理增加更大难度。粤港澳地区位置特殊, 城市群人地大密度交互导致高度复杂的跨界性和复合型污染问题突出。根据《广东省环境质量公报(2010-2018)》年的监测, 广佛跨界河、莞深跨界的石马河等河流水质常年不达标。优于Ⅱ类水质的优质饮用水水源仅占地表水饮用水的四分之一。河流型水源地受面源污染影响突出, 总氮、粪大肠菌群普遍超标, 部分湖库型水源地存在中度富营养化问题。水环境治理需要考虑到珠江的影响, 联合制定水环境的综合整治计划, 避免在实施过程中出现对双方产生不利影响的情况发生。大湾区有珠江水系作为支撑, 水量充足, 但是仍然存在一定的缺水问题, 主要表现在水质型缺水; 南山河、龙岗河、坪山河、深圳河、东莞运河6个河段水质均属重度污染, 主要污染指标为氨氮、总磷和耗氧有机物。随着化工、陶瓷等产业向珠三角以外地区转移, 北部饮用水源发展地也开始受到污染的威胁。2018年, 珠三角仍有6个地表水国考断面为劣V类, 占全省的66.7%。粤港澳大湾区城市群的黑臭水体数占全省水体总数的63.2%。

上下游开发保护的矛盾突出。上游地区开发和经济发展的诉求与下游生态环境的需求产生越来越多的冲突。城市扩张、工业园区开发、经济林改造、采矿、水力发电、航运、农业灌溉等, 影响到土地利用变化、植被条件、水源涵养、河流水文、水质污染等问题。水源保护区、自然保护区、森林公园等生态空间不同程度被占用。

粤港澳地区的大气环境表现出明显的区域性和复合性特征。臭氧超标、细颗粒物连片污染严重且影响范围广阔, 空气质量与世界上的大多数发达国家相比, 仍然有较大差距[15]。国际著名的湾区都充分利用了港口群, 加强国内与其他国家之间的经贸交易, 并且以湾区为信息获取处, 加强与国际经济的交流[16]。粤港澳大湾区拥有相似的地理位置, 经济发展水平与国际著名的湾区还有差距, 有很大一部分原因在于生态质量差, 粤港澳大湾区建设用地扩张和城市热岛扩张具有明显阶段性特征, 总体上, 大湾区建设用地面积变化趋势与城市热岛面积变化趋势相一致, 具有同步性。

(二)现有粤港澳生态协同治理合作机制缺乏决策功能

与世界一流海湾地区和世界一流城市群相比、粤港澳大湾区的生态协同治理还面临着一系列问题和挑战, 在政治、经济、城市、环境、发展等方面, 广东、珠三角地区更加注重规划发展等方面的措施, 而香港、澳门则遵循自由发展的理念。在环境协同发展方面, 经常会面临对接不上等问题。生态协同治理需要自然资源转化为自然资本, 遵循生态经济规律, 实现自然资源对生态的促进作用[17], 大湾区缺乏统领全局的总体规划和协调机制, 导致湾区在产业发展、基础设施建设、生态环境保护等方面缺乏统筹、开发无序的问题[18]。粤港澳大湾区已逐步将生态协同治理确立为顶层考虑项目, 生态协同治理的政府间框架已初步建立, 并不断扩大和深化, 取得了显著的效果。目前粤港澳环境保护合作机制以政治合作为主, 基本涵盖区域环境合作的重大问题。但是, 粤港澳大湾区乃至世界现有的生态协同治理合作机制还达不到世界一流水平, 无法为生态协同治理层面上的城市群协调建设提供有力保障。

粤港澳大湾区公共管理基本形成并不断发展完善, 其机制是“一国两制”下的行政主导的网络治理。当前, 粤港澳环保合作联盟通过粤港澳经济合作联盟建立了“粤港澳合作联席会议”的机制框架, 但这主要是由中央政府批准的“一党制”推动, 实行中央决策模式, 然而广东、香港和澳门很少自发地做出决定。因此, 粤港澳大湾区的生态协同治理合作机制仍待完善。目前, 只有在粤港之间的珠江三角洲地区的空气质量管理中, 才制定了区域联合战略, 提出了共同的、可衡量的目标。同时, 对目标的完成情况进行评估并提出建议。其它粤港澳生态协同治理合作项目, 在各领域缺乏有约束力的实施协议和目标。例如, 《建设高质量生命周期专项规划》内包括区域生态环境, 但未提出粤港澳地区整体生态协同治理目标, 对粤港澳大湾区环境保护合作指导力度薄弱。同时, 2016年颁布的《粤港合作框架协议》中环境合作事项的安排性条款中仅仅指出双方的合作机制, 没有涉及权利义务条款、成本条款等[19]。

(三)合作模式很难促进粤港澳大湾区的综合决策

粤港澳在环境合作方面做了大量工作, 并且也提出了较为先进的合作机制, 具有重要的现实意义, 但是由于地缘问题的存在导致合作模式难以实行, 在实际的在生态协同治理合作中, 当前的合作机制通只常是只针对某一特定的事件进行小范围、短期的规划[20], 以期在短期内解决当前所面临的问题, 这种“急救”的方式在解决当下问题的时候具有极大的现实意义, 能够很好的解决发展中所面临的问题, 但是在实际操作过程中, 通常会出现急功近利的现象, 究其原因是粤港澳地区合作方式的转变引起的。2015年后, 粤港澳地区的协作上升为国家战略, 合作方式由双边发展转变为多边推动, 合作机制不断完善, 标志着区域协同发展进入共生阶段[21]。例如, 以牺牲环境为代价, 或者没有考虑到可持续发展的理念, 将会出现越治理越差的情况。因此, 粤港澳大湾区的生态协同治理合作模式应做好长期规划, 充分考虑可持续发展的区域愿景, 进行全面的环境战略和政策研究。粤港澳现有的环境保护合作模式解决了当下区域环境保护的问题, 可是缺乏远见, 对新的环境问题反应迟缓。例如深圳市发布《深圳市国家可持续发展议程创新示范区建设方案(2017-2020年)》, 提出环境治理和社会治理现代化的系统解决方案, 其规划时间短, 没有涉及到粤港澳整体的生态协同治理。生态协同治理涉及领域广, 部门多, 包括自然资源、农业、林业、水利、海洋、财政等多部门, 容易出现协同治理碎片化和多头管理, 统筹协调工作难度大。由于各部门、区域之间的归属不清晰、权责不明确, 导致协同治理进程审批存在部门间推诿扯皮、项目监督不到位、未批先建、违建乱建、管理不严、施工粗糙等现象。针对快速提高区域社会经济一体化和区域跨境环境问题的大湾区建设,有必要建立一个生态协同治理合作机制, 广东、香港、澳门要尽快做出全面的区域发展决定。

(四)现有制度已成为湾区生态环境整体协调的障碍

粤港澳大湾区存在体制机制障碍、配套法规和政策不完善、标准缺失、以及定位不清晰等问题。首先, 在“一国两制、三种货币、三种金融体制”的特殊条件下, 大湾区内部行政壁垒问题突出, 阻碍了资源和要素的自由流动。其次, 区域内部对环境相关的各个要素指标存在显著差异, 缺乏统筹协调机制。在实际操作中, 也没有统一的执行标准和规范。除此之外, 缺乏系统性的合作规划可能导致大湾区内的城市之间竞争加剧, 也不利于大湾区的深度合作和长期有效发展。环境优势难以在短期内迅速转变为经济优势。不同地区的政府部门可以通过减少污染排放、减少资源耗竭、改善生态环境等举措, 产生环境效益和社会效益。生态治理落实到每个人, 要求每个人都可以树立社会效益大于私人效益的观念。最后, 信息不对称。信息不对称问题带来的治理成本是导致粤港澳地区大湾区生态协同治理效率低下的重要原因。地区与地区之间、环境与企业指标之间的信息不对称。企业环境数据披露不足导致有关机构难以有效识别真正的绿色企业, 增加业务成本。

根据2019 年《广东省各市统计年鉴》、香港特区政府统计处和澳门统计处普查局的数据来看, 粤港澳大湾区各城市间的经济发展情况不同, 区域发展不平衡的问题, 将对整个粤港澳大湾区的整体实力产生较大影响, 同时也会影响到对粤港澳大湾区周边的辐射能力。这直接导致粤港澳大湾区内的各城市之间存在着行政层次的差异, 直接影响着湾区内生态协同治理平等合作。在广东省来看, 广州可作为最高级的行政指挥层次, 对广东省的各个城市进行整体的统筹规划, 但是放眼粤港澳大湾区, 其行政建制复杂, 香港特别行政区与内陆地区实行不同的政治制度, 这在一定程度上限制了粤港澳大湾区的生态协同治理的进展。而且, 随着粤港澳大湾区的建设和发展, 很多过去实施的制度和政策已经不再适用于当下, 甚至抑制了当前的发展。按照“一国两制”的原则, 粤港澳大湾区的环境法律法规、环境标准等异质性较高, 在生态协同治理的过程中难免会出现一些问题。以粤港澳大湾区环境影响评价为例, 影响评估只针对局部地区, 将会带来跨区域的生态空间和社会风险。粤、港、澳三地环境影响评价机制的差异导致港珠澳大桥香港段因环评报告不合格而暂停建设, 虽然后来完善环评报告并重新开工建设, 却造成了数十亿元的经济损失[22]。

4 建立粤港澳大湾区生态文明共建机制的若干建议

实现大湾区区域生态环境建设, 需要借鉴其它大型海湾地区的经验和区域生态环境合作管理方式,建立完善的决策机制,协调生态环境管理系统,并提供足够的资金和材料的基本保证。根据粤港澳台大湾区生态文明建设的历史使命要求, 将逐步全面优化和提升现有环保合作机制, 建立粤港澳大湾区综合生态文明建设机制[23]。

(一)生态协同治理与保护

(1)区域协同治理

守住生态红线, 协调治理与保护大湾区城市群生态空间, 维护大湾区城市群区域生态底线。城市群整体协同治理建成“生态绿网, 山水交融”的区域生态格局。依靠大湾区北部山丘构建环大湾区北部绿色生态屏障, 协同治理与保护鼎湖山、罗浮山、莲花山等外围连绵山地丘陵的整体性, 提升生态屏障的生态治理与保护、水源涵养、生物多样性保护的承载力。依托主干江河水系形成连接生态绿网的廊道网络, 推动支流水系以及绿化缓冲带串联生态空间, 形成有山有水的生态网络。开展自然保护地治理与保护, 严格保护红树林等滨海湿地, 注重湖泊、河口等淡水湿地资源的保护与治理, 构建功能完备的湾区自然保护地体系[24]。控制填海规模, 串联湾区海岸带, 打通深港、珠澳跨界绿道, 实现湾区生态廊道的互连互通。以协同治理为主要手段, 协调破损山体、污染水体、土地退化、植被和生态绿地萎缩、生物多样性破坏等突出问题, 将分散的生态治理“局域网”建成城市群生态协同治理“全域网”。

(2)编制区域生态规划

粤港澳大湾区目前统计数据多基于行政辖区的统计, 既不完备, 准确度又不高。加强对湾区内统计数据更加细致的分类, 有利于制定出科学的区域生态发展规划，如采用 3S 技术、无人机、卫星等手段收集实时信息;建立实时更新的湾区生态现状评价数据库, 进而基于数据库的评价结果来制定粤港澳大湾区区域生态系统的指标体系, 由指标体系引导粤港澳区域的生态发展, 并向先进的生态协同治理地区学习经验。在明确生态治理与保护目标的基础上, 编制区域生态发展规划, 统筹设置区域生态保护红线, 并设置保护区、重点保护区以及特殊保护区, 因地制宜制定生态长久发展规划。

(3)发展生态产业, 促进湾区升级

生态友好型产业是促进生态治理与保护的保障。一是建立粤港澳环保示范工程。通过建立粤港澳环保示范工程引导和培育更多的节能环保型产业, 并为产业的发展提供良好的市场, 加大对新能源、高新技术产业的支持力度, 积极引导和鼓励企业转变发展方式, 有利于粤港澳区域生态协同治理与保护的进行。二是构建粤港澳循环产业创新区。进一步创新循环经济发展模式, 合理布局、合理规划、合理迁移, 稳步推进粤港澳再生资源回收与处理系统科学规范发展, 构建粤港澳循环经济产业创新区, 为粤港澳区域生态协同发展不断注入新动力。

(4)加强大气污染协同治理与控制

建立科学合理的湾区城市群空间分布格局, 从污染源头控制形成有利于大气污染物减排和流通的空间结构, 加强对高排放企业, 如煤炭、钢铁、石化、火电等重点行业企业的科学选址。构建城市群生态廊道体系, 降低大气中的污染物浓度, 力争形成贯穿大湾区的生态廊道, 有利于污染物浓度降低、稀释, 如白云山-古兜山-五桂山一带、大岭山-银屏山一带等生态廊道。以广州为中心的珠三角重点地区, 大力推进大气污染防治, 禁止新建、扩建高排放高污染火力发电厂以及其它电厂。

(5)水环境协同治理

重点推进广佛跨界河流、淡水河、石马河等重污染上下游流域水环境协同治理, 协同推进环境基础设施建设、工业及养殖业污染治理、重污染企业集聚及集中治污等工作。强化大湾区城市建成区黑臭水体治理, 综合采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态治理与保护等措施。推行水污染第三方治理, 突出上下游、支流连片区域联防联治, 加快消除城区黑臭水体。探索实施流域生态补偿, 重点保证供水水质安全。推动建立、完善大湾区区域性水污染联防联治机制。

(6)统筹环保基础设施布局

建立覆盖城乡的环保基础设施体系。加大城乡污水处理设施建设力度, 大湾区所有镇级行政单元、集中饮用水源保护区、重要水库和重要河流水源保护区, 全部建成生活污水集中处理设施。加快城乡生活垃圾无害化处理设施建设, 加快推进农村地区垃圾处理厂建设, 实现城乡生活垃圾收运处理设施全覆盖。加强固体废物安全处置设施建设, 建成覆盖湾区范围的危险废物集中处置设施。

(二)积极推进共建粤港澳大湾区生态协同治理领导小组

在“一国两制”构想下, 粤港澳大湾区生态文明建设面临并将很快面临诸多跨境问题。实践证明, 单纯依靠现有的粤港澳双边或三方磋商机制, 难以对区域生态协同治理建设作出全面决策[25]。领导小组的建设能够有效发挥领导优势, 从全局进行把控, 促进粤港澳大湾区生态协同治理的全面进行。因此, 有必要向北京、天津、河北及周边地区的大气污染防治领导小组学习, 建设领导小组实现粤港澳大湾区生态协同治理整体协调，以全面协调为导向, 构建面向区域的生态环境治理体系[26]。无论是打破制度壁垒, 减少产业同质化竞争, 还是促进区域均衡发展, 都需要强大的政府力量。建议中央牵头成立由四个方面组成的粤港澳大湾区合作与发展委员会(以下简称委员会)。委员会能够协调沟通, 有效消除阻碍香港、澳门和珠江三角洲人才、资本和生产要素流动的制度障碍, 使得优势互补、合作发展。成立粤港澳大湾区生态协调治理委员会, 并设立办公室, 加强对粤港澳大湾区生态协同治理的组织领导和检查指导, 对重大区域生态项目进行统一部署、综合决策, 协调各部门之间的行动; 明确委员会工作组的法律地位, 建立健全《领导小组工作制度》。实行环境与发展综合决策制度, 定期研究解决粤港澳大湾区生态治理中的重大问题。粤港澳大湾区生态协调治理委员会及其办公机构明确分管领导和责任部门, 形成分级管理、部门协调、上下联动、良性循环的和谐工作局面。

需要指出的是, 在“一国两制”基本国策的背景下, 消除香港、澳门和珠江三角洲地区的制度性障碍必将是复杂而艰巨的。与我国其它地区不同, “一国两制”是广东在粤港澳大湾区建设生态协同治理首先面对的特殊形势, 只要建立协调的生态协同治理体系, 与港澳大湾区生态协同治理的摩擦就可以从前端最小化, 推进广东、香港、澳门生态协同治理的对外开放。建立有效准入制度, 建立一个整体和统一的系统来促进粤港澳大湾区生态协同治理, 系统应首先加强协同发展机制,实现整个过程的监督和协调发展,并建立一个跨境生态环境影响评估和磋商机制。其次, 我们应该尊重历史, 相互联系, 尽可能消除区域内由于历史因素留下来的制约粤港澳大湾区协同发展的不利因素, 为更大的海湾地区制定统一的生态协同治理制度以及环境质量标准体系。跨界合作是粤港澳大湾区的最大主题, 委员会的最主要任务就是协调各方要素, 促进粤港澳地区的互联互通。在粤港澳大湾区原有互补性明显减弱的情况下, 积极研究未来可以深化、拓展、联动的方向。最后, 我们应该主动在粤港澳大湾区建立一个领先的生态协同治理示范区。明确建设目标, 统一规划湾区生态协同治理建设战略, 全面建设协调发展的生态空间管控体系和绿色生态水网[27], 促进湾区的发展, 防治大气污染, 环境保护基础设施统一安排。

(三)构建粤港澳大湾区生态协同治理科技支撑体系

粤港澳大湾区生态协同治理建设将面临制度和技术的挑战, 应该采用新思想、新技术和新模式, 推进粤港澳大湾区创新型生态系统的建立, 加快建立粤港澳大湾区环境保护技术支撑体系, 加强大湾区生态协同治理建设的整体科技支撑。粤港澳大湾区拥有良好的经济基础, 产业体系完备, 制造业和现代服务业发达, 粤港澳三地大湾区拥有多所研究机构和学校, 聚集了众多科技公司, 具备国际水平的创新基础[28]。在粤港澳合作的框架下, 成立粤港澳大湾区生态协同治理建设技术委员会，委员会的目标是推动粤港澳大湾区形成面向全国和高层次学生群体的国家文明科技支撑体系。委员会重点研究粤港澳大湾区生态协同治理建设的生态战略、总体形势和重大问题, 提出大湾区生态协同治理的中长期规划、法律法规和标准, 并结合重要的环境保护措施, 提出大湾区生态协同治理建设的政策平台, 总结和推进广东、香港、澳门、台湾等特大城市生态协同治理, 验证生态环境科学技术的新成果, 将湾区内的城市协同起来, 打造粤港澳核心生态圈。

(四)鼓励发展生态协同治理多元化机制, 保障湾区环保投入

粤港澳大湾区跨境、区域和综合生态协同治理建设需要强有力的资金支持。随着未来合作的不断扩大和深化, 粤港澳地区的金融体系需要完善, 这可能成为未来一些跨境生态环境项目推进的主要障碍。改革创新现有金融工具, 探索财政政策和绿色政策融资渠道, 保证粤港澳大湾区生态协同治理建设的投资。营造权利平等、机会均等、规则平等的投资环境, 创新生态治理投融资模式, 努力拓宽投融资渠道, 不断健全多元投资机制。第一, 拓宽政策性融资渠道, 制定适用于生态治理的财政补助、银行贷款、担保贴息等财政金融政策, 鼓励商业性、政策性、开发性等金融机构在依法合规、风险可控的前提下, 为生态治理项目提供信贷支持等金融服务。第二, 健全社会资本参与政策, 制定社会资本投资生态治理的优惠政策, 鼓励单位、个人投资生态治理工程; 出台相关指导意见, 明确社会资本进入生态治理领域的资质条件和实施路径; 同时, 研究制定规范实施管理的措施办法, 特别是要对如何实施有效监管、防止企业不当得利提出具体政策建议。另外, 粤港澳大湾区内的城市之间可以共同设立生态协同治理促进基金, 为区域和跨界生态环境保护提供资金保障。

(五)明确科学分工机制, 保障生态协同治理有序进行

在生态协同治理过程中, 涉及到不同等级的多个地区、多个部门, 因此需要建立科学的分工机制, 保障生态协同治理的有序进行[29]。

首先广州作为粤港澳地区中心城市之一, 对周围地区具有极强的带动作用。因此, 广州应担负起总领全局的作用, 对生态治理过程中出现的问题及时调控, 同时对粤港澳中部地区进行积极的带动, 与周边地区形成良好的协同治理关系[30]。香港是另一中心城市, 其辐射带动作用比广州强许多, 由于其自身的经济基础, 香港可以作为生态协同治理先发地区、示范区, 为其它地区做表率。深圳由于其特殊的地理位置, 与香港只有一线之隔, 深圳可以优先与香港进行生态协同治理的共同发展, 然后再带动周边地区。粤港澳大桥的建成, 极大的提高了珠海的区位优势, 在此基础上, 珠海经深圳和香港的辐射带动, 积极发挥自身的资源优势, 参与到生态协同的治理中来, 同时对粤港澳的西部地区起到带动作用。根据大湾区城市的现状, 各大城市各具特色和优势, 找到自身定位, 集中优势, 发挥所长, 利用粤港澳大湾区的交通枢纽, 促进广州、香港、深圳、珠海等几个重要中心城市协同治理, 最终达到粤港澳地区整体的生态协同治理[31]。

各级政府部门要认真落实职能职责, 环境保护部门要加强对生态治理的指导、协调、监督和综合管理。发展改革、城乡规划等部门要加强对城市发展的宏观调控, 合理规划,贯彻绿色发展理念, 调整产业结构和能源结构, 从源头防治生态环境污染。工业部门要加大产业结构调整力度, 激励落后产能退出机制, 加强工业污染防治管理。自然资源部门要加强土地利用宏观调控, 增加生态用地, 加强资源开发项目治理、污染场地环境评价和治理。农业部门要组织加强农村环境整治, 开展农村生态创建, 推进农业污染减排。水务部门要统筹水资源, 组织生活污水集中处理设施和配套管网建设, 开展重点水系环境整治, 防止地下水污染, 保障生态用水。其它部门要根据部门职责, 加强行业管理, 共同推进生态协同治理工作。

各城市之间科学分工, 保障生态协同治理的有序进行。

5 结论

生态环境保护是我国一项基本国策, 但我国的生态环境保护面临着两难困境。生态环境保护和经济协调还需付出相当大的努力, 尤其是粤港澳大湾区包含省市众多, 在不同经济政策和区域发展水平的影响下, 粤港澳大湾区的区域生态现状存在差异, 区域生态问题多样, 为实现生态协同治理, 解决问题的思路需要从多个角度进行考虑。现如今, 粤港、粤澳、港澳生态协同发展从最初萌芽的双边合作开始至今, 交流愈加深入，但仍存在一些问题, 比如大部分举措中, 仍然以发展较快的城市为主导, 其它城市参与感不强,诸多举措不能有效解决资源环境承载能力不足的问题[32-33]。因此, 成立区域生态协同共建小组、构建区域生态协同治理科技支撑体系、明确科学分工机制势在必行。加强粤港澳大湾区的生态协同治理, 不仅能促进粤港澳地区的生态建设, 而且生态协同治理先例可适用于全国, 具有极高的战略意义。

随着我国经济社会的高速发展, 粤港澳大湾区的经济建设始终处于全国领先地位, 随之而来的城市生态问题逐渐显现, 若是不提前做好规划, 导致粤港澳地区出现生态问题, 则直接影响到该地区的经济发展。因此, 加强粤港澳地区的经济建设, 首先就要加强粤港澳地区生态协同治理建设。加强生态协同治理建设, 不仅要加强城市空间的建设, 还要格外注意城市生态空间的治理, 当前生态协同治理的研究正在不断完善, 有利于促进粤港澳地区的生态协同治理以及大湾区城市群空间和生态空间的和谐发展。

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A review of ecological coordination governance strategies inGuangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

GOU Dengwen1,2,3,GONG Qinghua2, *,CHEN Aibing3, LIU Bowen4, ZHANG Mufeng5

1. Kunming University of technology, Kunming650504 2. Guangzhou Institute of Geography, Guangzhou 510070

With more and more damage to the ecological environment, ecological and environmental problems have become increasingly prominent, seriously hindering economic development, and even endangering human health and life safety. It is urgent to solve the environmental problems and alleviate the ecological crisis. However, the complex characteristics of regional ecological environment issues such as integrity, systemicity and uncertainty have brought great difficulties to regional eco-environment governance.Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is an important area of China's economic construction at present. It has strong economic growth pole, such as Guangzhou, Hong Kong, Shenzhen and other cities, which create a high GDP of up to 7502.2 billion yuan for China in 2019. However, with the rapid economic development, environmental problems appeared extremely easily. After the ecological environment was broken, it will greatly hinder the sustainable development of regional economy. Therefore, Now taking the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area as an example, this paper introduces the basic outline of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and clarifies its position for China's economic development. From the perspective of ecological collaborative governance, this paper analyzes the current situation of ecological collaborative governance in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, founds the main problems, and puts forward corresponding opinions and suggestions. It aims to provide a scientific theoretical basis for the ecological collaborative governance of Guangdong-Hong Kong -Macao Greater Bay Area and enrich the theoretical research on Ecological collaborative governance.

Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; regional ecology; environmental problems; collaborative governance

10.14108/j.cnki.1008-8873.2022.02.029

S157.2

A

1008-8873(2022)02-249-10

2020-06-24;

2020-08-20

国家自然科学基金(41671506, 41977413); 广东省科技计划项目(2018B030324002)

苟登文(1995—), 男, 四川广元人, 硕士, E-mail:1334642847@qq.com

通信作者:宫清华, 女, 博士, 研究员, 主要从事地表过程与防灾减灾, E-mail:gongqh020@foxmail.com

苟登文,宫清华, 陈爱兵, 等. 粤港澳大湾区生态协同治理策略研究综述[J]. 生态科学, 2022, 41(2): 249–258.

GOU Dengwen, GONG Qinghua, CHEN Aibing, et al. A review of ecological coordination governance strategies in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area[J]. Ecological Science, 2022, 41(2): 249–258.