检察委员会制度及其运行现状与可行路径

姚晓东 朱 辉 徐爱辛 李承华

（1.临沭县人民检察院，山东临沂 276700；2.杭州师范大学，杭州 310000；3.北京工业职业技术学院文法与管理学院，北京 100042）

0 引言

人民检察院检察委员会制度是具有中国时代特色的检察院工作议事制度。在深入推进司法责任制改革的背景下，为更好地迎接司法责任制改革后对检察机关提出的新任务、新挑战，探讨检察委员会工作机制对实践操作具有重要意义。本文将结合《人民检察院检察委员会工作规则》（以下简称《工作规则》），分析检察委员会制度的发展历程和运行现状，指出当前检察委员会制度仍待解决的问题，寻求后续司法责任制改革和基层制度运行的可行路径。

1 检察委员会制度的发展历程

检察委员会制度具有鲜明的中国特色，自确立以来，从饱受学界质疑到获得实践和理论的良好效果，经历了曲折的发展历程。

1．1 检察委员会制度的确定初期

1978年党的十一届三中全会提出 “检察机关和司法机关要保持应有的独立性” “有法可依，有法必依，执法必严，违法必究” 等法治理念，标志着中国依法治国踏上新的征程，也对检察制度司法责任制改革提出了新要求。检察机关的体制和机制一直在随着时代的变化而调整完善。1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称1979年《人民检察院组织法》）对检察委员会作出规定，仅有一条规定涉及检察委员会的设置、议事原则和检察长不同意多数委员意见时的处理程序，可操作性较弱。1980年发布的《人民检察院检察委员会组织条例》和2009年发布的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》属于效力层次较低的内部工作文件，使1979年《人民检察院组织法》的相关规定在效力等级上大打折扣。1999年6月，为充分发挥检察委员会作用，最高人民检察院颁布《关于改进和加强检察委员会工作的通知》（以下简称《通知》），再次明确检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制原则，讨论决定重大案件和其他重大问题。《通知》对健全检察委员会工作机制和制度，采取措施改善检察委员会结构，加强检察委员会决定的贯彻落实，监督检查工作等作出部署，有效提高了检察委员会议事和决策水平。

1．2 司法责任制改革的关键时期

当前，我国正处于百年未有之大变局，检察委员会制度是具有中国特色的社会主义司法制度之一，也正在进行符合当前司法工作需要的改革。1997年党的十五大提出 “依法治国，建设社会主义法治国家” “推进司法责任制改革，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权” 。伴随着党的十七大、十八大、十九大关于 “深化司法体制改革” 的战略部署，我国检察机关也出台了相应的改革文件，深入贯彻落实各项改革举措，从而使得我国检察制度进入了全面深入有序的发展完善阶段［1］。自2015年9月最高人民检察院印发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》以来，各级检察机关逐步进行司法责任制改革，落实 “谁办案、谁决定、谁负责” 。2018年修订的《人民检察院组织法》把检察机关司法责任制改革的成果上升为法律制度［2］，明确检察委员会的职能、组成，会议的启动和召开、议题范围和办案责任等相关内容。经最高人民检察院第十三届检察委员会第三十九次会议通过，《工作规则》自2020年7月31日起公布并施行。《工作规则》进一步贯彻落实《人民检察院组织法》和《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》），吸取检察工作经验，以适应不断变化的司法实践需要。《工作规则》的规范性、科学性、明确性、回溯性和执行性，具有较强的针对性，对实践操作具有重要意义。

在司法体制改革进入重新构建检察权运行机制的阶段，检察委员会制度的基层落实运行和规范目的的实现则尤为重要。司法责任制改革对检察委员会制度运行影响巨大，主要体现在以下四个方面：（1）确立检察官办案主体地位，明确检察委员会是办案组织和重大业务工作议事决策机构的职能定位；（2）进一步厘清检察官与检察委员会之间的权责关系，明确检察委员会委员入选条件；（3）强调检察委员会委员办案的司法化，明确决定的案件和事项范围，完善会议制度和程序，进一步细化决定的执行和督办部分；（4）明确检察长的职责，检察长应切实履行办案职责，应亲自办案、带头办案等。

2 检察委员会制度的运行现状

尽管《工作规则》对检察委员会制度在实践中暴露的主要问题进行了针对性的修改，对曾具有较大争议的问题部分性作出了回应，但阻碍实现制度设计目的的一些根本性问题仍未解决，从根本上反映了检察委员会制度的不足。

2．1 检察委员会委员权责不清

司法机关与司法人员的权力边界，也是一个长期没有厘清的问题［3］。检察委员会采取集体研究、集体讨论、集体决策等方式决定重大案件和其他重大问题，虽更好地体现了民主集中制，但 “少数服从多数” 产生的决定结果将由集体承担，一旦出现决策错误，难以将责任真正落实到个人。检察委员会制度没有明确规定检察委员会委员责任，《工作规则》也缺乏相关责任承担的制度细化规定。

权责不清直接导致部分检察委员会委员产生群体依赖和自我松懈心理。当前，检察委员会讨论案件或者事项时，除了专职委员和承办负责检察官认真研讨外，其他委员在会上习惯做附和性发言或形式性表态，使案件的讨论常常流于形式。兼职委员的作用和地位往往被淡化，导致他们无法在会议中充分发表实质性意见，从而降低了检察委员会决策的权威性和严肃性。此外，权责不清还造成检察委员会委员个人责任虚化，集体责任与个人责任混淆不清，错案责任难以落实，以致出现了 “人人负责又人人都不负责” 的责任机制缺失问题。

2．2 检察委员会委员选任制度不完善

目前，检察委员会委员选任标准和进退机制不完善，不能满足新时代检察委员会对高素质人才的需求，导致基层检察院高素质的专业人才严重匮乏且时常流失，为数不多的政法院校科班出身的年轻检察官难以进入检察委员会发挥专业特长。长此以往，检察委员会便难以注入新鲜血液，间接导致检察委员会委员缺乏专业知识的更新，难以应对新时代背景下花样翻新的网络、电信诈骗以及互联网经济金融违法犯罪等案件。

《工作规则》第五条规定 “检察委员会由检察长、副检察长和若干资深检察官组成，成员应当为单数，并设专职委员” 。在实践中，检察委员会的工作难度决定了其成员应由工作经验丰富、专业素质高的人员组成。然而，在基层检察院的检察委员会组成人员中，适合的专职委员仍为少数，甚至还存在50岁以上专职委员为了待遇而保留身份的情况。兼职委员在其所在部门多担任要职（比如业务部门主任），又是业务骨干，自身业务繁重，对检察委员会事项或案件常常心有余而力不足。上述专职委员不专或兼职委员不给力的现状都导致《工作规则》在实际运行中背离了专职委员规范的设计初衷。

2．3 检察委员会机构设置不健全

基层检察院的检察委员会办事机构设置虚化。基于人员分类管理、内设机构等现实情况，基层检察院大多缺少独立的检察委员会专职委员常设办公室，没有单独设立检察委员会办事机构，往往采取与其他机构合并的模式，出现人员和基础设施配备不足等问题，这些都影响《工作规则》的具体适用。在部分基层检察院，从事检察委员会业务的人员往往身兼数职，平时就有大量的案件信息公开、统计、报表、案件监控等数项工作要做，合并办公后，他们还要处理检察委员会职责范围内的诸多业务，常常顾此失彼，效率低下。

检察委员会办事机构缺位导致其决定执行情况监督不力。没有专门的检察委员会办事机构组织安排、统一管理，就无法专门、有效地对检察委员会决定的执行情况进行跟踪监督反馈，更难以保障决定的真正落实。在实际操作中，对于检察委员会决定不起诉或不捕的案件，在检察委员会决定送达案件承办部门（比如第一检察部）后，第一检察部的案件承办人将本院的检察委员会决定送达侦查机关（即公安机关），由公安机关决定是否采取行政处罚、立即释放还是其他处理。由于办案检察官缺乏后续跟进，检察委员会不能及时得到公安机关对决定执行情况的反馈。

3 检察委员会制度的可行路径

检察委员会制度的设计是具有中国司法特色的创举，为世界司法制度的发展提供了不同的理论视角和实践经验。《工作规则》对检察委员会制度发展具有重大意义，应当从追求制度落地实施的角度实现制度细化。

3．1 完善责任承担机制

权责分明既是司法责任制的法理基础，也是实践基础［4］。司法责任制改革以来， “谁办案、谁决定、谁负责” 的理念已逐渐贯穿在检察机关工作中，也应当实质性地体现在检察委员会案件和事项的讨论过程中。从根本上来说，检察机关议事机制与检察官独立办案并不相悖，集体议事机制下检察官办案仍应相对独立，同时也应当强调检察官办案责任的独立兑现［5］。

各地检察院应当根据本地实际情况明晰检察委员会的责任。建议基层检察院探索施行对上会议题中涉及程序性事项和问题采取口头表决的形式，对上会议题结论的决定采用书面不记名投票方式，从完善上会议题表决方式的形式方面，保障检察委员会委员表达意见的独立性和决定的真实性。检察委员会决定对外的法律文书由参与讨论的委员署名，必要时以检察机关名义向社会公开检察委员会决定书。同时也应当注重案件质量倒查和究责机制，应当注意个人责任和集体责任的区分。在大多数情况下，承办案件的检察官对案件事实认定和证据审查承担责任，检察委员会对案件法律适用和处理决定承担责任。若出现证据存疑，检察委员会也承担对案件证据和事实认定的责任。检察委员会委员对责任的承担应当根据具体案件或事项进行区别，同时也需要保存会议录音录像并如实记录、存档，不可轻易修改已发表的意见和观点。

为增强检察委员会委员的责任心，可探索检察委员会决定书公开制度。对于上会案件，检察委员会可尝试将案件决定书向当事人公开，符合条件的可以向社会公开，此举可以有效提高检察委员会办案的公信力。对决定书的说理部分提出更高要求，让决定书成为一份法治教育宣传书，不仅可以起到检察院办案指导作用，也可以监督检察委员会责任落实。检察委员会决定书公开的内容、方式、流程等需要各机关积极探索并实践。

3．2 细化委员选任制度

在实际运行中促进检察委员会实现制度设计目的，提高决策质量，需积极探索基层检察委员会委员选任、回避、任期、考核制度。基层检察院应根据《工作规则》对检察委员会组成人员的要求严格选任专职委员，根据各地案件和事项的实际需要选任部分非领导职务的检察业务专家和专业素质高的资深检察官为专职委员，减少兼职委员的占比，扩大高素质检察官队伍。除正、副检察长外，其他委员的选任应当弱化职务职级的条件，强化专业能力和素质标准，改善委员结构，提升检察委员会整体工作水平。此外，基层检察院应制定具体的实施细则或操作规范，结合本院检察官整体素质水平、检察工作经验积累程度选任检察委员会委员，并确定回避、任期和考核等事项。

对于专业化程度较高的案件，无论是专职委员还是兼职委员，都可能会存在专业知识欠缺的问题，必须借助专家意见。专家意见可在检察委员会决定时提供专业知识辅助，帮助检察委员会提高决定质量。基层检察院可以成立专家咨询委员会，实现内部行权和外部 “借智” 的有机结合。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中第十五条规定 “完善检察委员会决策咨询机制。建立健全专家咨询委员会、专业研究小组等检察委员会决策辅助机构。检察委员会讨论案件，可以邀请有关专家到场发表咨询意见” 。当遇到涉互联网犯罪案件中的网络技术认定和环境破坏案件中的破坏程度鉴定等实体问题时，可邀请相关领域的专家到场发表咨询意见，提高检察委员会决定的科学性和专业性。

3．3 健全办事机构设置

按照检察委员会制度的要求，案件较多的基层检察院及其上一级检察院原则上都应成立检察委员会办公室。然而，大多数基层检察院缺乏专门的检察委员会办公室，相关工作被合并到检察业务管理部，导致检察委员会的专业性和议题质量常受质疑。事实上，即使案件数量较少或编制人员较少的基层检察院，也应当成立检察委员会办公室，保证工作有专人负责工作。检察委员会办公室需要对上会议题进行程序审查，可尝试授权其负责人进行先前性的实体性审查并针对性地提出可供参考的意见。同时，检察委员会办公室应当结合 “智慧检务” 改进检察委员会会议方式，大力推行线上会议，提倡办案检察官以电子屏幕方式动态汇报案件材料。专家学者通过视频在线方式连线会议现场，节省会议成本，提高会议效率。

办事机构还应承担对议题决定执行情况的跟踪、反馈和落实。对出现决定执行困难、擅自变更决定等情形的，办事机构应当积极提出意见，及时反馈给检察长，切实保障检察委员会落实决定和提高决定质量，维护司法权威。同时，检察委员会需畅通与公安机关的沟通渠道，探索公安机关负责人列席检察委员会的制度，听取公安机关负责人的意见，不仅能够全面了解案件事实，还可以减少两个机关的意见分歧，保障决定后公安机关的顺利执行。

4 结语

《工作规则》作为司法解释，与《检察院组织法》《检察官法》等一起构建了逻辑完整的检察委员会运作体系，为检察委员会与时俱进提供了坚实的法律依据。法律的生命在于实践，法律的适用和制度的落实才是司法工作的重点和难点。在日新月异的新经济常态下，应客观审视当前检察委员会制度运行漏洞，积极探索规则细化和制度落地实施的可行路径，为中国特色的司法改革积累更多实践经验，以适应新时代司法改革的新理念、新方向。