泉州市（地）区域土地综合整治问题研究

杨培源

（泉州市耕地保护中心，福建 泉州 362000）

0 引言

当前，我国农业和乡村经济正面临着一个比较落后且相对困难的发展形势[1-3]，党的十九大明确乡村振兴战略为国家战略。随着泉州市（地）社会经济快速发展，国有土地供需矛盾日益突出，人地矛盾愈演愈烈。土地整治工作就是一项充分利用和保护自然资源改造生态环境的工作，是缓解人地矛盾的重要措施[4]。它既可以实现耕地占补平衡，又能提高居民生产设施条件，改善人民群众生活生产条件，是振兴乡村的重要手段[5]。土地整治是提升城乡生活水平，提高生产条件以及优化生态环境的重要平台，是实现城乡融合发展的有效途径，也是现代经济社会发展的必然要求[6]。乡村要振兴，城乡土地一定要用好。在此背景下，如何兼顾国家、居民集体、居民的权益[7]，构建科学合理的泉州市（地）区域土地综合整治机制，是实现乡村振兴，建立农村生产生活生态空间的重要抓手。

1 泉州市（地）土地利用现状

泉州市（地）位于福建省东南沿海，与台湾隔海相望。现辖鲤城、丰泽、洛江、泉港、晋江、石狮、南安、惠安、安溪、永春、德化、金门（待统一）12个县（市、区）和泉州经济技术开发区、泉州台商投资区。

根据第三次全国国土调查前的数据统计，泉州市（地）土地面积为1.128 9×104平方千米。其中林业用地占比最高，占土地总面积49.70%，面积为0.561×104平方千米；耕地占土地总面积12.86%，面积为0.145 1×104平方千米；园地占土地总面积9.82%，面积为0.110 9×104平方千米；其他分别为：草地占3.06%，面积0.034 6×104平方千米；城镇村及工矿用地占12.82%，面积0.144 7×104平方千米；交通用地占2.89%，面积0.032 6×104平方千米；水利设施用地占土地总面积5.39%，面积0.060 8×104平方千米；其他土地占3.46%，面积0.039 1×104平方千米。

2 泉州市（地）区域土地综合整治实施情况

随着经济和社会发展的需求，泉州市（地）对于建设用地的需求呈直线增长趋势，而泉州市（地）山地、丘陵占土地总面积的五分之四，平地少，各类空间高度重叠，建设用地供需矛盾越发突显。

泉州市（地）各地结合实际的社会经济可持续发展情况，根据本地的自然资源特点，实施土地整治，既优化国土空间布局，又可获得耕地占补平衡及城乡建设用地增减挂钩指标，形成了具有特色的土地整治助推乡村振兴模式。如，安溪县、永春县、德化县等山区县2010年以来通过出售指标，获得收益近百亿元，指标收益资金大部分用于乡村基础设施建设；晋江市探索结合农村土地制度改革的土地综合整治模式，盘活农村闲置低效用地，大幅增加农村居民人均可支配收入；安溪县探索结合矿山地质灾害治理的土地综合整治模式，直接增加林地、建设用地、耕地，盘活土地资源约334公顷。

2.1 基于用地面积变化的分析

泉州市（地）的耕地数量和建设用地数量呈现此消彼长情况。2010年以来，随着经济建设需求的增加，建设用地面积呈直线扩张趋势。2014年开始，泉州市（地）建设用地的增速略有放缓。而在2017—2019年，随着经济发展需求，泉州市（地）建设用地的需求量有所增加。结合各区县经济发展的空间特点，可以发现新增建设用地的需求主要集中在沿海各县（市、区）。

与建设用地大幅增长相反的是泉州市（地）耕地面积的下降。从2014年开始，泉州市（地）耕地面积的减少速度明显放缓，并在2017—2018年略有上升，这与国家落实最严格的耕地保护以及集约节约用地制度有关，泉州市（地）把增加耕地数量与提高耕地质量同步推进，并与促进现代农业和城乡统筹发展的工作紧密结合。

泉州市（地）的耕地占补平衡是通过自行实施土地开发复垦整理项目以及向外地购买两种途径相结合。泉州市（地）各县（市、区）相关部门密切配合，通力协作，在推进土地整治项目、开展高标准农田建设等工作中发挥了不可替代的作用。在调动土地资源支持泉州市（地）经济发展需求方面，泉州市（地）主要通过土地整治的方式保障土地资源的供需平衡。其具体内容包括自行实施土地开发整理及有偿委托相关单位两种途径完成补充耕地任务。2011—2020年泉州市（地）各县（市、区）实施各类土地整治项目规模19 067公顷。

2.2 基于补充耕地情况的分析

由于各区县的实际土地资源和发展需求的不同，2010—2020年，各地政府在实施土地整理和购买/出售的补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩指标的具体情况也有较大的区别。

泉州市（地）的补充耕地指标主要来自市内的自行补充。泉州市（地）所辖县（市、区）的购买方，按照购买数量由高到低排列为：晋江市＞惠安县＞洛江区＞泉港区＞石狮市。由外地市购买补充耕地指标的购买方，按照购买数量由高到低排列为：石狮市＞惠安县＞晋江市＞泉港区。补充耕地指标的供给中，1 532公顷来自泉州市（地）内，572公顷来自外地市。泉州市（地）的补充耕地指标来源是永春县、德化县和安溪县，按照出售数量多少排列为：德化县＞永春县＞安溪县。另外，根据数据库资料调查和实地调研走访得知，各区县的补充耕地指标还存在一定的空间调配关系。另外，根据不完全统计，各区县购买补充耕地指标所使用的预算外支出数额巨大。以石狮市和南安市为例，自2010年至2020年，两市在购买补充耕地指标所使用的预算外支出总额分别超过3.5亿和6.4亿。其中，流出泉州市（地）资金分别为1.8亿和5.5亿元。实地调研发现资金流出泉州市（地）的主要原因是随着沿海地区经济发展的需求，建设用地对高等别耕地的需求也不断加大，山区的县区可开发成为高等别耕地的荒草地资源逐渐减少且开发成本逐年增高。在市场价格的自主调配过程中，泉州市（地）需求方从外地资源供给方寻求低成本资源市场需求增加。

2.3 基于增减挂钩情况的分析

泉州市（地）对于增减挂钩指标的需求与补充耕地指标情况相似。泉州市（地）所辖县（市、区）购买方，按照购买数量由高到低排列为：晋江市＞惠安县＞石狮市。泉州市（地）的指标供给方主要由德化县、永春县和安溪县构成。德化县为泉州市（地）增减挂钩指标的供给之最，而永春县在对外地市的指标出售上占优势地位。

与补充耕地指标的购买和供给情况不同的是，从总体来看，泉州市（地）的增减挂钩指标约70%来自外地市的购买，尤其是石狮市，92%的指标来自于外地市的供给。以石狮市为例，2010年至2020年，石狮市用于购买增减挂钩指标的预算外支出总额为6.31亿元，其中流入泉州市（地）其他县区0.43亿元，流出泉州市（地）5.88亿元。如此的大量资金由本市流出，这也展现了泉州市（地）对于建设“政府主导下，指标资源交易平台”的需求。

3 泉州市（地）区域土地综合整治实施成效

目前泉州市（地）各县市主要实施传统的土地整治项目。通过开发废弃园地、未利用地等宜耕地，复垦农村废弃宅基地、闲置工矿用地等方式垦造耕地。传统的土地整治项目侧重新增指标和经济效益，随着国家对新增耕地指标加大监管，以及地方观念的转变，逐步转向寻求经济效益、社会效益、生态效益的平衡。泉州市（地）通过自行开展土地开发复垦整理工作，对耕地占补平衡指标库的动态扩充具有巨大帮助。

3.1 有效补充耕地，实现耕地占补平衡

通过土地开发整理项目的实施，有效新增耕地面积。县级补充耕地项目1 575个，建设规模6 593公顷，新增耕地5 633公顷，交易面积1 653公顷，交易金额36.33亿元，缓解了泉州市（地）非农建设占用耕地导致耕地不断减少的压力，结合有偿委托相关单位的途径，实现了耕地占补平衡。

3.2 开展旧村复垦，推进城乡统筹发展

2010—2020年，泉州市（地）通过实施旧村复垦项目，通过指标转让交易资金，为城市反哺农村有效地拓宽了渠道，从而改善了农村生活生产条件、优化了农村生态环境。

泉州市（地）实施旧村复垦项目380个，规模820公顷，产生城乡建设用地增减挂钩指标820公顷，指标收益达38亿元。仅2011—2018年，通过高标准农田建设，项目区受益总人数达4 732人，部分农民通过参与土地整治建设及出租耕地收取租金，从而增加收入。

3.3 改善农业生产条件，有效提高耕地质量

通过土地整治，对耕作区内田、水、林、路、渠进行综合治理，建设农田水利设施，提高道路通达度，使农业生产条件得到改善，大幅提高耕地防灾抗灾能力，农业综合生产能力有效提升，亩均粮食生产能力明显提高。

仅2011—2018年，通过土地整治建设高标准农田，新增和提升可机耕面积1 448公顷，项目区道路通达度提高到97.39%以上；新增和提升节水灌溉面积4 861公顷；新增和提升农田防旱抗涝面积5 698公顷。通过土地整治，增加了有效耕地面积，新增耕地1 179.84公顷。建成后高标准农田平均耕地质量提升了0.95个利用等，有效促进粮食生产能力的提高。

4 泉州市（地）区域土地综合整治存在的问题

4.1 单一部门管理，缺乏统筹规划和资金整合，潜力资源开发受限

泉州市（地）单项土地整治项目的主要实施和负责部门为自然资源和规划局下属土地开发整理中心。受到该局的管理职能限制，土地资源的空间调配灵活性较差，这也限制了大量土地资源的优化。例如，根据国土资函〔2009〕1263号文件精神，诸如永春的部分区县有大量废弃园地变更为未利用地，作为补充耕地的重要途径。但是，由于大量历史留存的废弃园地现为林业图斑，容易导致该地区的土地开发被生态环境部门认定为“毁林开发”。同时，泉州市（地）大量项目用地规划范围需要生态环保、林业、农业农村、水利等部门的管辖范围。对于土地资源的空间优化，缺乏多部门协作，是泉州市（地）土地整治项目实施的主要缺陷。

同时，也因为缺乏多部门协作的因素，涉农资金也缺乏有效整合。近年来，中央和地方的支农资金逐年加大，但各部门各司其职，分头实施，没有形成协调机制。同时不同部门项目建设的技术规范存在较大差异，不同部门之间为争抢项目资源，降低标准，致使资金未得到有效利用。

总体来说，土地整治工作是一项系统性的工程，需要多部门良好协作以保证整治规划的顺利实施。从现阶段项目实施情况看，除国土部门外，其他相关部门参与的深度尚显不足，导致规划衔接、资源整合不畅，影响规划实施效果。

4.2 缺乏有效宣传，规划实施积极性有待提高，建后管护有待加强

项目实施和后期管护方面。土地整治项目难以开展机械化、规模化的粮食种植，经营成本较高，为了实现经济效益，农民自发在项目区内的耕地上种植茶叶、苗圃、果树、油茶等有经济效益的作物。然而，按照当前土地整治项目验收标准，除安溪县外，种植经济作物对耕地认定具有较大阻碍，这既增加了项目后期管护和耕地资源保护的难度，又对土地整治项目积极性的提高产生了消极作用。在规划实施过程中，单个项目涉及和涵盖的范围以及内容较狭窄，无法充分考虑到基层政府和农民的实际需求，社会各界尤其是农民群众对土地整治项目实施的积极性没有充分调动，给规划实施带来影响。也因为传统农业在经济、社会和生态等方面的效益不高，造成群众自行管护积极性低，建后管护责任、措施、资金落实极难到位。

由于区域土地综合整治是自然资源管理中的一项新课题，加上省、市自然资源部门对该项目也均处于试点阶段，对区域土地综合整治项目政策、做法等缺乏有效的宣传培训，导致县级自然资源部门、乡、镇、村各级对区域土地综合整治政策不太了解，开展整治的积极性大打折扣。因此，需要进一步完善规划实施的政策保障措施和相关管理机制以及加强宣传力度，以提高实施规划的积极性。

5 泉州市（地）区域土地综合整治改进措施

5.1 加强部门协作

以市政府为主导，相关部门参与，成立专门领导机构，统一对市域内土地综合整治工作负责。把区域土地综合整治纳入国土资源“一张图”管理，充分利用各类卫星遥感监测监管手段，对区域土地综合整治实施全程监管。下级政府依照市级构架成立专门机构，负责本县域土地综合整治的组织实施工作。

5.2 出台政策意见

根据浙江省先行地区经验，区域土地综合整治项目的顺利实施，离不开相关配套政策。因此，泉州市（地）出台了区域土地综合整治相关管理规定。一是规范土地综合整治规章制度和技术规范；二是推进土地综合整治专项资金高效利用。借助土地综合整治平台，为乡村振兴相关项目提供资金保障。

5.3 建立评价体系

建立科学的评价体系，对区域土地综合整治进行可行性评估，是土地综合整治能否成功实施的关键。邀请乡村振兴、土地资源管理、规划利用、土地开发整理复垦等相关领域的专家学者，从项目前期评估，到项目实施、验收后评价，总结先进经验，优化一套项目实施前后的评价体系。并将土地综合整治相关政策传达到乡村振兴项目的相关部门、各县及乡镇。将乡村振兴相关项目纳入土地综合整治范围，为乡村振兴项目注入资金，从而提高土地综合整治在乡村振兴中的地位。

5.4 形成要素保障

近年来，国家加大了基本农田、生态红线等管控力度，泉州市（地）乡村的各类空间布局难以调整优化。区域土地综合整治是国土空间规划布局优化的主要手段，遵循“控制总量、盘活存量、用好流量”的总原则，对乡村生产、生活、生态空间布局优化调整，力求在耕地保护、节约集约利用土地、优化土地利用结构、美化产业布局、推进农民增收上取得突破，为乡村振兴战略和美丽乡村建设的“双轮驱动”提供要素保障。