生态环境专管员模式管理研究

广东绿友环保科技有限公司 李文锦

一、引言

2021年1月6日，国家生态环境部印发《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，要求积极探索第三方辅助执法机制，探索以政府公共采购方式委托第三方社会机构辅助执法，开展污染源排查、污染防治设施运行评估、整改措施跟踪等工作。利用第三方服务加强遥感监测、大数据分析等技术手段运用，为精准发现生态环境违法问题提供技术支持。

2020年，广东省东莞市生态环境局颁布了《关于印发<东莞市推行生态环境专管员制度试点工作方案>的通知》（东环〔2020〕50号），对东莞市推行第三方辅助执法工作有其存在的必要性和紧迫性。

（1）监管任务重。根据全国第二次污染源普查数据，东莞市共有涉污企业10多万家，全市企业环境监管任务异常繁重。近年来查处环境违法行为，呈现查处案件数量逐年递增的态势。一方面说明保持严打环境违法行为高压态势，另一方面也说明企业的环境守法意识普遍薄弱，环境违法行为较为普遍。

（2）监管人力不足。按东莞市共有涉污企业10多万家，全市各镇街基层生态环境执法人员不到四百人，人均监管企业三百多家；而广州市监管执法人员人均监管企业22家；深圳市监管执法人员人均监管企业52家，均远远低于东莞市。

（3）污染防治形势迫切。东莞市保水质断面、保大气指标、保环境质量工作繁重，任务重大，时间急迫，开展运动式专项行动模式无法持续，容易形成反弹，在专项行动的基础上，仍要坚持依靠日常的全覆盖监管。

同时，采购第三方技术服务更能体现专业性，符合环境监管领域的改革发展趋势。借助“专职”“专业”的生态环境专管员队伍，全面强化生态环境监管效能，主要体现在：

（1）第三方技术服务更能体现监管执法的中立。生态环境专管员劳动关系、人事管理在第三方服务单位，根据服务协议约定和生态环境部门的任务开展工作，工作成效由技术服务单位把关负责，第三方技术服务单位对生态环境部门负责并接受生态环境部门考评和约束。这种模式最大程度剥离地方利益因素，能客观如实反映企业污染治理现状和环境管理水平。

（2）第三方技术服务具有专业优势。第三方技术服务单位配置环保、法律等专业技术人员，配置科技化的执法装备，按要求实施监督管理、培训和考核、廉政廉洁教育等事宜。在全面核查污染源、辅助环境执法等方面，可以充分发挥第三方服务单位的主观能动性、专业性和技术优势。

二、模式介绍

2020年3月起，按照《关于印发<东莞市推行生态环境专管员制度试点工作方案>的通知》（东环〔2020〕50号）要求，东莞市生态环境局选择了13个镇街开展生态环境专管员试点工作，8个镇街采取购买第三方技术服务模式、5个镇街采取自行招聘模式，相继组建了生态环境专管员队伍。

2021年3月，在试点工作取得良好成效后，东莞市生态环境局出台了《关于印发<东莞市推广生态环境专管员制度实施方案>的通知》（东环【2021】53号），在全市范围内采取购买第三方技术服务的模式，推广生态环境专管员制度，组建了一支1288人“专职”“专业”的生态环境专管员队伍，有效补充基层执法力量。

（一）运作模式

目前，东莞市有27个镇街采取购买第三方技术服务的模式，实施了专业性的生态环境监管服务。第三方技术服务单位采取三级管理架构：项目部—事务小组—一线专管员。项目部负责生态环境专管员的统筹管理、技术审核、后勤保障、培训考核、阶段性评估等技术性服务工作，向生态环境部门提交阶段性评估报告，并按意见和要求优化服务。事务小组负责本镇街生态环境专管员的监督管理、技术指导、培训考核、廉洁教育、一源一档等事务性工作。一线专管员主要从事基础的技术性服务工作，实现对全市污染源全覆盖监管。

接受服务方组织确定生态环境专管员的考核指标，编制考核方案，制定惩罚训诫措施，建立考核挂钩机制。

（二）主要工作内容

生态环境专管员职业定位专业化，招聘入职时即要求拥有生态环境相关专业知识。其主要工作内容包括：

（1）污染源日常监管。将辖区污染源全面纳入监管范围。检查项目有：环保手续、排污证、自行监测落实和达标情况、环境管理情况、污染治理设施运行情况、行政处罚和行政命令执行整改情况等。检查过程中发现存在环境违法线索，实时上报生态环境部门，对违法现场进行现场保护，待执法人员到达后协助做好现场取证工作。

（2）协助开展环保执法行动。在进行污染源现场检查时发现环境保护违法违规事件时，第一时间通知生态环境部门，并保护好现场，执法监管工作人员到达现场后继续协助现场工作。协助生态环境部门开展交叉执法检查、污染天气应急执法等专项工作。

（3）开展“散乱污”企业核查。对现有“散乱污”企业数据库进行现场核查，全面核清整治整改情况，实时更新企业数据库。加强涉污企业检查，深化“散乱污”整治工作。

（4）加强生态环境保护巡查。加强生态环境保护，积极配合生态环境部门打好城市黑臭水体治理攻坚战，对推广辖区内的大小河涌进行巡查，主要就河面面貌、河岸违建治理、水污染治理设备运行、水面垃圾清理等情况进行实地巡查。协助生态环境部门排查和整治水源保护区内违法违规问题，对自然保护区、森林公园等环境敏感点实施巡查。

（5）信访投诉案件调处。协助开展信访群众调处，回应群众呼声和需求；开展信访投诉案件的现场核查，落实整改措施，开展满意度调查；及时了解污染源企业对环境友好情况。

（6）开展环境安全隐患排查和环境应急处理。加强对辖区内存在较大风险点进行环境安全隐患排查工作。发现环境突发事件时，应第一时间向生态环境部门进行报告，并根据实际情况现场采取应对措施。控制事态恶化，防止其进一步扩大影响范围，配合做好环境突发事件的应急处置工作。

（7）开展生态环境专管员培训。通过制定内部培训规章制度，定期对一线生态环境专管员进行技术能力的培训提升，使生态环境专管员及时更新有效环保行业知识，不断增强队员的专业素养与服务技能。

（8）开展环境宣传教育。协助生态环境部门开展生态环境保护的政策、法律法规宣传工作和环保公益行动；督促企业主动履行环境法律义务；强化企业环保自律，推动企业参与环境保护。

（三）主要制度

随着生态环境专管员队伍的组建，针对管理工作制度方面，建立起了《巡查工作手册》《应急管理工作制度》《队伍绩效考核制度》《巡查办法》《工作车辆管理办法》《队员请休假管理制度》《队伍考勤奖罚制度》《队伍廉洁管理制度》等一系列队伍管理制度，建章立制持续完善队伍管理机制，强化队伍管理建设。

三、工作成效

现阶段东莞市有27个镇街采取购买第三方技术服务的方式，实施了专业生态环境监管服务。从2020年3月开始，广东绿友环保科技有限公司与广东省绿色供应链协会组成的联合体，陆续承接了其中14个镇街的第三方生态环境监管技术服务，现仍处于服务期中。在服务过程中，创建了自身服务特色，在原有管理模式、制度安排、服务内容、技术辅助性方面也进行了深化和创新，取得一定成效，体现在以下三个方面：

（1）管理架构和功能上进行了充实。项目部设置正经理、副经理和主管层级，除了承担起统筹管理、技术审核、后勤保障、培训考核、阶段性评估等技术性服务工作外，还重点承担起与属地镇街生态环境部门的沟通协调，探索和优化运营管理模式，提高执法辅助成效。同时开展廉洁督导，对巡查的污染源进行抽检，查阅检查资料考核专管员是否按制度完成工作，同步现场检查是否对问题点进行了全面梳理，发现存在问题。对被巡查企业进行调查回访，对于专管员的服务态度、技术指导等各方面听取企业意见，杜绝违规事件的发生。

（2）在服务的技术性上，依托广东省绿色供应链协会“灯塔行动计划”的专家力量，以及与省内高等院校建立的职业培训教育平台，为生态环境专管员制度持续优化开展提供了技术培训、专项提升培训等。对日常服务过程中遇到的痛点难点，组成专家组定点攻关、持续改进，真正达到了技术服务的初衷，全面提升了生态环境的监管能力和服务能力。同时建立校企人才引育平台，与省内外重点院校及前程无忧、智联网、BOSS招聘等网络企业共同建立人才引育平台，面向全国高校应届生、社会人员、省内政府部门开展常态化环保专业管理人才引进工作，确保队伍技术性人才得到保障。

（3）在工作的主动性上，充分释放生态环境专管员的专业性和主观能动性，协会专家库的技术支持、运营模式优越性等，针对生态环境监管中的难点开展专项工作。服务的有效推行解决了基层执法力量不足的突出问题，同时把基层一线执法人员从日常监管和事务工作中解脱出来，工作重心重新回归执法任务上。在东莞的实践过程中，当地执法力量和监管力度都得到有效提升。1000多名生态环境辅助监管执法队员基本上能够实现将70%的力量集中在污染源常态化监管和专项辅助执法工作中，为东莞市一线监管执法工作提升了一倍多的监管力量。2021年当地在五类案件办理数较2019年生态环境专管员进驻前提升了12%；2021年行政处罚数和罚金数较2019年分别提升了25%和63%。同时2021年生态环境辅助执法队伍合计排查了24万余家企业，发现涉嫌环境违法行为约3万多起。

四、困境和存在问题

（1）不同镇街分局辖区管理内的污染源数不同、管理人员的配备不同，造成人员与管理难度的压力也不尽相同，也带来了不同的工作模式。部分镇街的生态环境专管员均直接参与到生态环境分局工作中，接受其工作安排，失去了污染源监管的主动权，导致无法有效达到全覆盖监管的目的。久而久之，也阻碍了第三方服务的技术发展，无法促进生态环境专管员第三方技术服务的良性优化和发展。

（2）人员身份的模糊。生态环境专管员属于第三方技术服务人员，不属于国家公务员，也不是事业单位工作人员，但在实际工作服务过程中，又承担或者叠加了生态环境执法人员的职能，身份模糊，工作职权、界限没有政策来界定，无法达到完全分离分割的状态。而且环境辅助服务人员属于技能型人才，学历大多为大专学历水平，工资低、流动性大，监督考核机制仍然缺失，导致环境监管辅助服务面临较大的廉政风险考验。

（3）第三方辅助执法机制在生态环境领域尚属新生事物，暂未出台相关标准规范，都是自行探索、各自成章，导致在环境辅助监管执法过程中无统一标准可循，无法有效规范第三方服务行业的服务质量。虽然东莞市初步组建了一支环境辅助监管执法队伍，并顺利开展生态环境监管工作，在各项辅助执法工作及管理制度完善上的确取得了阶段性成效，但是总体实践工作时间仍然较短，推行辅助监管的地区相对较少。

五、建议及对策

（1）规范行业标准，省绿色供应链协会要优化提升会员企业生态环境辅助监管服务能力和水平。加强组织会员企业大力开展环境辅助监管服务，加强对环境辅助监管服务各项管理制度制定的调研与沟通，不断优化会员企业职业化环境辅助监管的服务能力，进一步通过统一服务标准、整合服务资源、创新服务方法，促使企业共同参与到生态环境辅助监管服务体系的打造工作中。

（2）回归初衷，即将生态环境专管员模式的中心和原则回归在技术服务、辅助执法上，体现在“技术”“辅助”两个关键上。

技术上，依托协会的专家力量，不同行业的、不同专业的、不同领域的专家技术力量，为生态环境专管员提供技术服务工程的技术支撑。针对环保监管过程中的痛点难点问题，有针对性进行点对点的技术指导、面对面的技术服务，形成服务体系后推广到整个生态专管员队伍，将技术知识固化，继而以点带面，全面提高整个生态环境专管员队伍的技术服务能力。“技术”支撑上的实施，前提是工作具有较强的自主性，因其需要调用的资源较多、持续的时间也会相对较长，需要得到生态环境部门的支持。“辅助”主要体现在涉及现场“口头形式”的行政要求、命令上。由于生态环境专管员属于社会第三方服务人员，不具备生态环境管理部门的行政身份和执法身份，在工作过程中，容易造成企业的误解和抵触，同时也带来一定的廉洁风险。

（3）转变观念。生态环境专管员属第三方技术服务，服务对象为生态环境部门，服务内容为协助对污染源的全面覆盖监管和辅助执法，对象为污染源企业。在对企业监管过程时，应将“监管”和“服务”并重，适当将针对污染源企业的工作重心着重体现在“服务”上，即在对企业进行巡查检查过程中发现的问题，更多的是指出问题点，告知其应怎么去完善、整改，可以选用的措施有哪些，引导指导污染源企业完善环境管理制度，提升环境管理水平，降低环境污染影响和风险，使生态环境专管员的工作由“主动监管”到“主动服务”转变，污染源企业由“被动监管”“被动整改”主动提升到“欢迎指导”“主动提升”上来。

（4）提升专项技能。生态环境专管员解决了基层环境执法人手不足的问题，同时专管员的整体素质较高，最低都为大专毕业生，且大部分均是环保专业和法律专业，具备开展环境监管的良好条件。但也随着社会经济发展和技术手段的提高，违法企业的违法手段也愈加高明且层出不穷，现有的、普适性的培训无法满足应对。建议可以针对此类违法行为建立专项工作机制，组建专业技术服务力量进行攻坚，对环境监管一线执法专项能力进行补充。

六、结语

本文详细介绍了生态环境专管员模式的出台背景、实施情况、存在的问题和取得的成效。生态环境专管员制度作为生态环境管理部门探索构建的第三方职业化的环境辅助监管系统，在近两年的实施过程中，解决了基层生态环境监管人手力量薄弱、监管机制不顺、监管效能低下等难点痛点问题，卓有成效。同时在实施过程中分镇街试点和全面推广有步骤地实施，不断对该制度进行充实，作为一项系统工作和基础的运行机制也趋于完善，具备继续推行条件，可以进一步实践和完善职业化辅助监管服务体系，持续加强基层环境监管力量，助力稳步推进生态环境保护工作。