关于免征特种设备检验检测费用政策合理性的思考

毕陈帅 郑 畅

（1.天津市特种设备监督检验技术研究院 天津 300192）

（2.国家市场监管重点实验室（特种设备数字孪生共性技术） 天津 300192）

（3.杰科（天津）生物医药有限公司 天津 300450）

为推进国家特种设备治理体系和治理能力现代化，促进我国特种设备安全与节能事业可持续发展，近年来以电梯安全监管工作为改革突破口，在顶层设计层面出台了一系列规范性文件，其中最具典型性的有《特种设备安全监管改革顶层设计方案》（国质检特〔2016〕91号）（以下简称91号方案）、《国务院办公厅关于加强电梯质量安全工作的意见》（国办发〔2018〕8号）（以下简称8号意见）、《市场监管总局关于进一步做好改进电梯维护保养模式和调整电梯检验检测方式试点工作的意见》（国市监特设〔2020〕56号）（以下简称56号意见）等，这些文件均从不同层面强调了特种设备检验本身及其供给主体“公益属性”的定位。然而，由于我国检验资源的市场配置和供给严重不足，“存在着一些检验机构的政府主管部门以追求经济效益为中心，以检验收入作为检验机构考核目标，导致检验机构公益性质定位受到严重影响”[1]，从而进一步导致法定检验本身及其供给主体（检验机构）的公信力、公正性和公益性受到社会公众的质疑[1-3]。

为深入贯彻落实“放管服”改革要求，进一步降低企业制度性交易成本，优化营商环境，近年来，广东省、湖北省、天津市等部分省市相继出台了一系列地方规范性文件[4-6]，明确了降低、取消、免征或者暂停部分涉企行政事业性收费，其中免征特种设备检验检测费用也列于其中。这些利好政策一经推出便被媒体以特种设备“检验检测‘公益性’回归”而竞相解读和报道，以至于在社会上似乎达成一种基本“共识”，即特种设备检验检测本身及其市场供给主体应当坚守“公益性”，应当由地方政府财政为其开展的保障人民群众生产生活基本安全需求的检验检测工作（活动或行为）全额买单、兜底，这才能真正体现“公益性”的初衷和内涵。其实不然，究其原因是人们对支撑该政策的合理性依据缺少理性思考，试问：前述“共识”是否无可指摘？是否只有“免费”才是“公益性”的真正体现？既定的行政事业性收费是否必然导致“公益性”的丧失？“公益性”与“免费”的关系究竟是怎样的？地方财政是否有能力支撑起检验机构的正常履职和特检事业的可持续发展？等等，人们对于诸如此类问题在理论和实践层面上研究较少。

鉴于此，本文以当前特种设备检验检测机构及其开展的法定检验检测活动为例，对供给主体和检验本身“公益性”、检验本身“公益性”与“免费”及两者关系进行探析，以期为推进特种设备检验检测改革事业提供一定的理论支撑。

1 特种设备检验检测机构类型及改革现状

在我国现行特种设备安全监管体制下，目前全国特种设备检验机构仍以注册所在地市场监管部门的直属事业单位为主，按照财政供养和编制类型，其分为全额拨款、差额拨款和自收自支3类。根据社会公益类事业单位的功能特点，可以划分为公益一类和公益二类2种类别。其中公益一类是完全承担公益服务和管理职能的事业单位（如基础科研等），属于政府全额拨款类。公益二类不仅承担公益服务职能，还承担部分生产经营职能。实践证明，自收自支或公益二类因具有绩效激励机制、易于调动人员积极性、收入分配有一定的弹性和灵活性等优点而被全国绝大部分特种设备检验机构广泛采用。

在基层改革实践层面上来看，尤其是自91号方案、8号意见和56号意见等不同层级的规范性文件印发以来，关于特种设备检验检测机构改革呼声不断，主要改革方式有：一是维持现有体制（公益二类）不变，二是完全转成第三方社会检验机构，三是转变为公益一类。在国家务实层面上来看，2018年11月15日印发的《中央编办关于国家市场监督管理总局所属事业单位机构编制的批复》（中央编办复字〔2018〕118号）将中国特种设备检测研究院定位为公益二类事业单位，即维持现行的体制和运行机制不变，某种程度上讲，这也是未来一段时间内我国特种设备检验机构改革的风向标。

2 几个重要概念辨析

2.1 公益、公益性关系探析

根据文献回顾分析，人们对“公益性”及其内涵缺乏明确界定，即便是政府官方、媒体和社会公众等使用这一概念时，也均是基于最基本的语言学涵义加以认知的，即“公益”是“公共利益”的缩写，这种缺乏统一的认知标准进一步致使“公益性”在公共政策制定的外延性泛化，“当政府考虑进行干预的范围和重点时，公益性是一个必要标准。但是一项特定的公益性服务需要什么样的干预形式，是监管、付费，还是直接提供，‘公益性’这个概念会因过于空泛而没有实际操作意义，并不能说明政府应该扮演什么角色”。[7]

所谓“公益性”，这里尝试借助其对立概念——“私益性”来予以界定，可以理解为满足普遍性社会公众的需求或效用的属性，是全体社会成员的共同利益和公共福利的重要价值体现，而公益性是公益组织的价值取向和本质属性。“公益性”体现了公共部门提供物品（或服务）本身属性和物品（或服务）供给过程的双重特征，就物品（或服务）本身而言，主要表现为公共物品的非竞争性和非排他性特征，具有经济学上的正（或负）外部效应；就物品（或服务）供给过程来看，表现为物品（或服务）的可得性、可及性和高质量等特性。因此，首先须明确检验实施主体（如依法核准的特种设备检验检测机构）公益性和其供给的特种设备检验工作公益性的区别。后者突出检验技术活动服务普惠社会公众，前者除了具备后者满足的伴随公益属性要求外，通常还应当突出“非营利性”，以示与市场上的营利性检验检测机构的区别。贾国栋[1]在探究我国特种设备检验机构未来改革方向时，得出特种设备检验机构采用不以营利为目的的公益性第三方检验检测机构方式更具操作性的结论。

2.2 特种设备检验检测的“公益性”与“免费”关系探析

探讨“公益性”与“免费”两者之间的关系，笔者不准备直接作正面分析，转而从以下2个侧面尝试予以回应：一是 “免费”是否必然促进“公益性”改善？二是“收费”是否必然致使“公益性”丧失？

1）对于问题一，易言之，“免费”是否必然促进公共利益、公共福利的改善或者最大化？表面上看答案似乎是肯定的，其实不然。从根本上讲，社会公众在日常生产生活中对特种设备存在客观的使用安全需求，特种设备检验检测机构作为供给方不仅要承担为保障设备使用安全而提供检验检测技术性服务活动，还需要承担人员薪酬、交通差旅、科学研究、公益宣传、仪器设备、人才引进等运营成本。有观点认为采用政府购买服务方式或依靠政府财政拨款补贴，笔者认为该观点有失公允。需要注意的是，一味地强调“公益性”等同于“免费”，在很大程度上忽略了基本客观事实：此种语境下的“免费”也并非真正意义上的“免费”，公共部门提供的公共物品或者服务均是依靠广大纳税人的税费来支撑的，而用广大纳税人的税费为少数使用特种设备的特定对象提供无偿的技术服务本身是不合理的，违背了“谁受益，谁付费”的基本原则，同样可能会涉及“公平性”问题。以既定的基层电梯检验工作实际为例，一方面，该政策的少数受益者是部分在大城市拥有配置电梯的住房产权的中、高收入群体，而将占绝对比例的无固定居所的广大纳税人群体排除在外，丧失了政策合理性的依据。另一方面，对于政府机关、医院、学校等非涉企主体[4-6]，征收检验费也只不过是将收缴上来的税费从“左口袋”掏出放进“右口袋”，除了增加核算手续、虚增GDP等外，疑似无其他益处。

2）对于问题二，易言之，“收费”是否必然导致公共利益、公共福利的最小化或丧失？按照“谁受益，谁付费”和公平性原则，为少数使用特种设备的市场主体和自然人提供检验技术服务并向其收取少量不以营利为目的的检验费用，最大限度地提升社会整体公共利益和福利（安全需求），足以见得“收费”兼具政策合理性依据选择的工具取向（提升社会整体安全效益等）和正义取向（体现社会公平公正等）[8]。至于市场主体早已觊觎特种设备检验这块“肥肉”，尤其是电梯检验的投入-收益比外溢让市场甚为垂涎，但其更多涉及的是检验费用核算标准设计的合理性，以及部分地方政府机关、事业单位“唯检验费GDP”错误导向和检验廉洁自律、少部分检验人员职业道德等问题给市场释放出错误导向[2，3]。而对于大型游乐设施、锅炉等危险性大、收益（产出）-投入比较小，以及西藏、青海等部分偏远地区因其行政区域范围内特种设备数量和特种设备密度较低、特种设备使用地点分散等特点，致使其检验成本较高、投入较大、质量安全责任较大，其备受市场冷落已被多年实践经验得以证实，这是由市场主体逐利本性所致，本是无可厚非的。因此，笔者认为特种设备检验作为一种技术性较强的安全技术性服务活动，其成本是客观存在的，且“收费”并不必然导致检验“公益性”的丧失，与其将免费作为彰显“公益性”的唯一途径，还不如思考：特种设备检验费用“收多少”“怎么收”以及“如何用”，即在既定的经济社会发展水平下，如何以科学、经济和高效的成本核算方式方法向享受安全检验技术服务的特定对象征缴一定比例的合理费用，并将征缴的费用投入到提升社会整体的公共利益和福利的事业中去，这也正是文献[1]提出的不以营利为目的的公益性第三方检验检测机构必须具备4个条件的具体表现。

3 特种设备检验检测收费的法理依据

事实上，自国家实施特种设备检验检测这一制度开始，对提供安全检验检测技术服务活动科学合理地征收一定的费用一直沿用至今，对特种设备检验检测行业可持续发展起到了积极推动作用。从国家有关法律法规来看，《中华人民共和国特种设备安全法》第九十九条和《特种设备安全监察条例》第一百零二条均明确了特种设备的检验应当按照国家有关法律法规规定收取费用；2022年6月1日正式实施的TSG Z7001—2021《特种设备检验机构核准规则》[9]，其对于地方人民政府设立的负有特种设备安全保障职责的具有公益类事业单位属性的特种设备检验机构，也明确了须执行当地特种设备检验政策要求。从国家政策角度来看，依据《国家发展改革委、财政部关于特种设备检验检测收费标准等有关问题的通知》（发改价格〔2009〕3212号，以下简称《通知》）[10]规定，《通知》对特种设备检验检测收费标准制定原则（按照补偿检验成本原则，参照规定的同类产品的收费标准制定）、成本核算项目明细（材料费、水电燃料费、检验用房维修费、仪器设备折旧费、仪器设备维修费、管理费等）、经营服务性收费管理要求等作出了明确规定。同时，《通知》还给出了《特种设备检验检测收费标准》《特种设备检验检测收费的有关规定》，使得《通知》及特种设备检验检测收费标准明细在基层实践层面更具可操作性、指导意义和参考价值。

4 免征检验费用的不合理性和弊端

关于文献[4-6]免征特种设备检验费用的不合理性，前文第1、2节已分别从特种设备检验改革理论研究与实践层面、检验本身的基本属性及“谁受益，谁付费”和公平性原则等方面分别予以阐述，此处不再赘述。至于免征检验费用的弊端，笔者将结合天津市免征检验费用政策[6]前后，在基层实践层面的微观表现来予以探讨。

4.1 检验需求侧的真实安全需求被侵害

以电梯检验为例，由于安全技术规范仅规定了检验结论为不合格的电梯，受检单位应当在规定时限内落实整改问题，并申请复检，但对整改期限[11]、复检的次数（原则上可以无限多次整改、复检）并未作出规定，更重要的是，考虑民生和维稳等因素，基层行政执法措施往往无法落到实处。既定的基层检验工作实践表明，毫无经济成本投入的技术性服务（免征检验费用，含初检和复检）更是促使受检单位及其配合方（维保单位）对检验结论的不重视，不仅加重了受检单位和维保单位（监督性质的法定检验异化为代替了企业的自检）主体责任难以落实的政策制定初衷，而且在当前“人机比”失衡现状下极大地浪费了原本就极为紧缺的安全监察、检验资源。同时，最能彰显公众利益和公共福利的广大业主们的真实的安全需求也惨遭少数既得利益者（物业公司和业委会成员）的损害。事实上，完全可以基于科学的核算标准来合理定价检验费用，将征缴的费用除了用于必要运营（人员薪资、科学研究、人才引进、安全公益宣传等）外，用部分经费设立奖励制度，用于鼓励特种设备管理好的企业，体现“取之于企，用之于企”宗旨，同时树立榜样典型，引导正向激励，促进行业良性发展。

4.2 检验供给侧的发展必要投入受限制

正如文献[4-6]关于免征涉企的特种设备检验费用的目的是“减轻企业负担，优化营商环境”，而该类事业单位性质的检验机构日常经费支出能否如文件表述的“自收自支事业单位的经费支出，通过安排其上级主管部门项目支出予以解决”的那样？其实不然，现实的困境是基层实际情况远没有向政策制定者们初步设想的趋势运转，随着“放管服”和事业单位改革政策的落地，以及近年来国家经济发展导向和理念的转变，地方财政也逐步开始吃紧，实现“各执收单位不得因免征收费而影响正常履行职责和正常工作”似乎没有大的问题，但是要实现特种设备检验事业的可持续发展、创建区域性或国际性特检品牌并走向世界的发展愿景受到很大制约。特检事业要发展离不开人、财、物的大量投入，而完全依靠政府财政拨款的有限投入无异于杯水车薪，而且这种吃财政的“等靠要”思想也是被当前政策环境形势所摒弃。从这个角度来讲，特检事业供给侧改革势在必行，随着56号意见改革方案的落地、试点和实践，进一步促进特种设备检验供给侧形势向好。

5 结束语

通过分析，特种设备检验具有经济学上不完全的非竞争性和非排他性特征，是典型的准公共物品，具有经济学上的正外部效应，应当由不以营利为目的的公益性事业单位性质检验机构或社会组织承担。将公益性写在特种设备检验事业上，坚持特种设备检验本身的公益属性，需要在理论和务实层面上对“免费”究竟在多大程度上能够体现“公益性”共识上酌以批判性审视和考量，这样有助于准确认知“免费”与“公益性”两者之间的关系。

本文认为，特种设备安全检验检测技术服务“公益性”与“免费”两者无必然联系，“免费”是彰显检验“公益性”的重要途径，但不是唯一途径，“免费”不必然促进检验“公益性”的改善，“收费”也不一定导致检验“公益性”的丧失。易言之，免征特种设备检验费不能增进整体安全效益，反而会侵害公众利益，故为少数人提供的特种设备安全检验技术服务不宜直接由财政或广大纳税人的税额承担，而应当秉持着“谁受益，谁付费”的公平原则，于法于理于情应当由享受特种设备安全检验技术服务的特定群体买单。