数字政府建设应以自主开发为主

文｜潘国刚 施四平

一、引言

政务信息化建设应采用何种方式，业务外包与自主开发都是可行的，关键在于成本与效果的对比，在于交易成本与管理成本的权衡。长期以来，我们有意、无意地相信一个观念：政务信息化是一个复杂、庞大的系统工程，政府缺乏相关的知识、技术和人才，政府不能大包大揽，自建自管是不切实际的想法。总之，对于信息化建设，政府不会建，也建不好。在这种观念的引导下，政府的信息化工作，逐渐被外包形式所主导，“不会”成为不做的理由，“外援”成为懒政的借口。信息化建设逐渐陷入恶性循环，因为不会，所以交给别人；因为交给别人，所以愈发不会。久而久之，政务信息化建设索性成为交钥匙工程。再到后来，你不仅要帮我建设，还要帮我管理。本文认为，当前很多的政务信息化问题，都与过度外包相关，数字政府的建设，应更多强调自主开发与维护。

二、数字政府与业务外包

（一）数字政府的含义

数字政府是党和政府的重大战略决策。建设数字政府，是提高治理能力的重要手段，是实现网络强国的先导工程，是适应数字经济、数字社会的必然要求。2021年3月，《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出：要提高数字政府建设水平，将数字技术广泛应用于政府管理服务。2021年12月《“十四五”推进国家政务信息化规划》中提出：加快推进数字政府建设，是政务信息化工作面临的新要求。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中，再次强调建设数字政府的重要性，并提出建设的总体目标和七项具体要求。这体现了建设数字政府的重要性与紧迫性。在未来的一个阶段内，建设数字政府是行政改革的工作重点和主要目标之一。

数字政府并非手段升级，而是主体转型。建设数字政府是政务信息化的新阶段、新任务，与以往的政务信息化存在本质区别。中国政务信息化建设一直在进步，相关概念层出不穷，从上世纪末的办公自动化，到本世纪初的网上政府，再到之后以信息系统为主的电子政务，以及现在融合5G、云计算、大数据、人工智能的智慧政务。这些概念虽侧重点不同，但也有很多共通之处。现在，政府又提出数字政府，很多人认为是新瓶装旧酒，没什么本质区别，本文不认同这一说法。相较于之前的概念，数字政府最大的不同是主体转型。以往的信息化建设，主要是将信息技术作为工具，交付政府使用，以提高行政效率，政府自身并没有变。而数字政府建设，是将政府自身进行变革，以适应信息技术，发挥其的最大效能。数字政府建设，必将导致政府机构、权力、职能、流程的全方位变革，成功的关键不是技术应用，而是体制改革。当前的阶段，相似于晚清的体用之争。

数字政府是一场更深入、更艰巨的变革。建设数字政府是十分艰难的，如果缺乏深刻认识，其实现将付出更多代价，更长时间。通俗地解释这种艰难，可以对比商务信息化。当前，信息技术早已渗入商业活动的各个领域，正如比尔·盖茨所预言的，要么电子商务，要么无商可务。但是，市场中的企业主体仍可分为两类：互联网企业与信息化的传统企业。从经验上看，传统企业完全可以利用信息技术从事商业活动，但很少能彻底转型为互联网企业。对于这一现象，业内笼统地解释为缺乏“互联网基因”。我们暂不管是什么原因，至少很多人形成一种共识：将传统企业改造为互联网企业很难，比重新创造一个互联网企业更难。以此类推，将信息化的传统政府改造成数字政府，其难度可见一斑。政府有没有数字基因？

（二）信息化建设的外包

业务外包，是指将属于企业内部人员负责的部分工作，以签订合同的方式，委托给外部企业完成。这样不仅可以节约成本、提高质量，还可以使组织将更多精力集中在核心业务上。在信息时代，经营环境瞬息万变，企业间的合作日益紧密，传统的纵向一体化、完全独立的组织模式已不再适用，业务外包是充分利用外部资源、提高企业竞争力的一种手段。其本质是把自身做不了、做不好的业务，交给更专业、更高效的服务提供商，以更好地实现组织目标。在新公共管理理论的倡导下，业务外包也逐渐被政府采用，应用于行政的诸多领域。

如前所述，中国政务信息化建设，绝大多数项目是通过业务外包方式实现。需要承认的是，在早期建设中，业务外包方式有其合理性与必要性，它使政务信息化在短时间实现快速发展，使信息技术在政府部门得到广泛普及，同时积累了信息化建设的宝贵经验。在早期，政府内部缺乏信息化相关人才与技术，政府对信息技术的应用方式也模糊不清，只知道信息化是趋势、是未来。因此，政府从上到下鼓励各地方、各部门积极申报项目，探索信息技术可能的应用模式，项目建成后，再对各个项目总结经验、形成标准、指导推广。在这一过程中，各地方、各部门是建设主体，他们没有条件、也没有必要，为此养活专门的开发团队，因此，业务外包成为必然选择。这一阶段，相关的信息技术服务提供商，为政务信息化建设贡献了诸多的聪明才智。

但是，在数字政府阶段，数字化、信息化已成为政府的核心业务，因此，政务信息化建设不能再以外包为主导。经验证明，核心业务外包会削弱组织的相关能力，就数字政府而言，主要体现为系统建设缺乏高级人才，无法做出全面的、整体的规划，系统维护响应速度慢等等。一旦发生重大事件，这种问题将会更加突出。当今的政务信息化建设，应以自主开发为主。

三、自主开发的优势

以自主开发为主导，并非政府完全自己干，禁止外部企业参与。项目开发是一个复杂的系统工程，在实践中，一个项目往往既有自主的成本，也有外包的部分。自主开发的关键，是主导权问题。有以下特征：1、政府可以做的，决不委托给企业。2、有专业的开发和维护团队。3、政府主导需求分析，提出建设要求。自主开发是让政府成为开发过程的主导，而非将所有的工作交给企业，做甩手掌柜，只挂名、不做事。当今的现状是，一个项目委托开发的比例过高。硬件设备外包、软件开发外包、项目论证外包、需求分析外包、工程监理外包，甚至项目建议书、后期运营也要外包，过度外包造成了诸多问题。

（一）自主开发可以降低项目成本

业务外包与自主开发，哪个成本更低。首先取决于专业性，如果政府没有专业的团队，业务外包更可靠、更经济；如果政府有专业的团队，自主开发是成本更低、效果更好的选择。好比装修房子，不专业的人选择全包，专业的人选择清包。其次从开发成本上看，不同层级、不同地方的政府软件，具有极大相似性，是可复制的。中央政府网站稍作改动，就可以作为地方政府网站，A市政务服务热线系统稍作改动，就可以作为B市政务服务热线系统。自主开发可以避免项目重复设计和开发的成本。再次从维护角度上看，信息系统不是一成不变的，需要不断地更新与维护，如果业务外包，则可能成为财务无底洞。自主开发的维护成本相对可控。问题的关键是，政府能不能养活一个专业的技术团队。个人认为，每个部门都配一个技术团队是不现实，但是，每个省或市拥有一个技术团队，从成本上看，比委托开发更划算。

（二）自主开发可以提高服务质量

首先，自主开发更能满足建设单位的需求。没有人比自己更了解自己，也没有人比自己更关心自己的利益。自主开发可以确保政府从实际状况，以及真实需求出发开发系统。其次，自主开发更有利于统一标准。在开发过程中，沟通交流更顺畅，使预留接口、资源分布、界面设计等工作更为合理，有助于保留完整的开发文档。再次，自主开发有利于后期的更新与维护。优秀的企业网站或APP，平均三个月更新一次，而有些政府网站或APP几年都不做更新。即使考虑政府工作的稳定性，这种更新速度也是极慢的。究其原因，不是没有更新的必要，也不是没有更新的需求。因为不是自主开发，政府没有技术支持，每次更新必须请示审批，大改小改必须对接开发公司，费时费力。例如，近些年各级政府网站推出“网站纠错”栏目，统计群众反映的问题，60%是信息不更新、无法访问、功能无法使用。解决这些问题并没有技术难度，主要是因为委托开发导致缺乏技术团队。

（三）自主开发可以促进人才培养

自主开发意味着政府要参与信息化建设的全过程，亲自完成大部分工作。它对政府的信息化能力要求很高，政府必须组建专业的技术团队、配备专业的相关管理者。因为要求很高，客观上也达到了锻炼队伍的目的。当前，数字政府建设，急需一批既懂政府业务、又懂信息技术的复合型人才。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中提出，“要把提高领导干部数字治理能力，作为各级党校、行政学院的重要教学培训内容，持续提升干部队伍数字思维、数字技能和数字素养”。但是，培养数字政府的高级人才，仅靠教学是不够的。纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。只有通过自主开发，深入参与其中，才能深入了解数字政府建设的核心问题，找到解决问题的出路和方法。

（四）自主开发可以强化安全保障

安全可靠是数字政府的底线，相较于业务外包，自主开发更有利于保障信息安全。首先，自主开发相对独立、封闭。对于涉密系统以及核心应用，例如国产密码体制制定，自主开发更加安全可控。其次，自主开发的响应速度更快。自主开发，既可以保证对系统的定期维护和更新，也可以实现对突发事件更及时地处理。再次，自主开发的权责更明确。委托开发往往涉及多方主体，主体责任和监督责任混乱，容易相互推卸责任。自主开发有一个核心的责任主体，方便问责。最后，自主开发有利于安全合作。自主开发可以冲破政府内部的壁垒，有利于形成跨地区、跨部门、跨层级的协同联动机制，以更好地应对信息安全问题。

四、自主开发的可行性

如前文所述，数字政府是政务信息化的升级，是政务信息化的终点，是政府从物理实体向虚拟实体的彻底转变。在这一阶段，实体政府将居于次席，数字政府取而代之，主导政府的日常运行。要实现这一目标，既需要合理的制度改革，也需要强大的技术团队，这些需要是委托开发无法满足的。业务外包有其自身的优点，具有应急与辅助的作用，特殊情况下，可以弥补主体能力的不足。但是核心业务的外包，会使主体空心化，丧失核心竞争力。

坚持自主开发的关键问题，是建设专业的技术团队。从现状来讲，人员、财务、技术等相关条件是具备的。从人员上看，采用聘用制的方式是可以组建技术团队的。从财务上看，目前政务信息系统的规模足以支撑相关支出。从技术上看，很多建设与维护的技术难度并不大，既然互联网企业能做好，凭什么政府做不好。客观地说，建设高效的技术团队，确实很困难，但不能因为困难而一直逃避。