全方位全地域全过程加强生态文明建设的实践创新

□ 姚 文

（中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421008）

党的二十大报告深刻总结了党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的魄力，全方位、全地域、全过程发力，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，取得了举世瞩目的成就。

一、全方位谋划：体现鲜明的辩证统一性

生态文明建设是实现中华民族永续发展的必然选择，是践行“以人民为中心”理念的内在要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断总结提升对人与自然关系与规律的认识，以理论创新推动实践创新，使生态文明建设在重点突破中实现整体推进，体现了鲜明的辩证统一性。在习近平生态文明思想中，生态文明建设与全人类发展相互关联，展现出生态文明认知的新发展，全方位呈现出我国生态文明认知所达到的新高度。［1］

（一）辩证把握国际压力挑战与国内现实需求的关系

我国长期以来“三高一低”的粗放型经济增长模式，对资源的过度开发使得生态环境遭到极大的破坏。面对国际国内环境带来的压力与挑战，中国政府积极应对。

一方面，积极参与全球环境治理，不仅承担起一个发展中大国的责任，也积极向全世界提供生态环境治理方面的中国方案，贡献中国智慧；另一方面，及时将国际压力挑战与中国转型发展的现实需要结合起来，变压力为动力。及时回应人民群众对美好生活环境的现实需求，结合社会主要矛盾的变化，将良好的生态公共产品作为人民群众的民生福祉，突出生态修复与环境保护，以美丽中国与美丽乡村建设为载体，努力打造人民群众满意的良好环境。

（二）辩证把握经济发展与环境保护的关系

全面建成小康，生态环境是重要内容之一。在打赢脱贫攻坚战的过程中，各地把生态扶贫作为精准脱贫的重要方式广泛运用，比较典型的如：三江源生态保护、京津风沙源治理、三北防护林、湿地保护与恢复等一批重点工程的实施，推动我国一些深度贫困地区通过生态治理实现脱贫摘帽，人民群众过上小康生活。截至2021年底，湖南省已有浏阳市、桃花源旅游管理区、永定区、资兴市获批“两山”实践创新基地，形成了一批可复制、可推广的“两山”转化实践经验。［2］浙江安吉、塞汗坝林场、湖南十八洞村、贵州塘约村等一批绿色发展的先进典型，通过生态价值的转化，实现绿水青山向金山银山的转变，使经济发展与环境保护辩证统一的关系在具体实践中得到印证与检验。

（三）辩证把握重点突破与整体推进的关系

生态文明建设是一个系统工程，从哪里突破尤为关键。针对这一系统工程，中央着眼于体制机制上的顶层设计来确保整体推进。2015年，我国先后出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等相关制度文件。为了与制度严格执行相配套，中央深入推进国家行政体制改革，进一步理顺自然资源的所有权、经营权和管理权，促使各行政管理单位明责、履责。成立专门的职能部门，从根本上解决职能部门既当“运动员”又当“裁判员”的矛盾问题。在明确所有权和经营权的基础上，又进一步明确管理权问题。组建生态环境保护部门，实现污染防治和生态保护的协调联动贯通，大力推进生态环境综合执法，推动所有权、经营权与管理权分离，充分体现了环境治理的整体性、系统性和协同性。

中央在坚持顶层设计确保整体推进的同时，针对环境治理问题，力求抓住重点进行突破。空气、水和土壤污染问题，一直是人民群众关注度最高，诉求最多的问题，对此，中央开展“三大行动”打一场污染防治攻坚战，取得了阶段性成果。针对生态环境破坏行为禁而不绝等问题，习近平总书记亲自批示并严格督办，先后就陕西秦岭北麓违建别墅、千岛湖填湖造地建高尔夫球场、青海木里煤田违规开采、新疆卡拉麦里自然保护区调减面积给矿产业让路等重大案件进行批示，以重大案件为突破口，坚决纠正“先发展后治理”的错误思想与错误行为，确保全国上下形成保护生态环境就是保护生产力的深刻共识。

二、全地域保护：体现鲜明的整体系统性

国土是中华民族繁衍生息和永续发展的家园，国土生态安全是国家安全的重要部分。因此，全地域保护，更加强调从整个国土空间出发，加强对各个子系统全要素之间的系统保护。

（一）协同推进绿色化融合发展

生态环境是个大系统，各种要素之间相互联系、相互作用，牵一发而动全身，单独从某一生态环境要素或某一领域推进，难以从根本上解决问题。因此，“五位一体”总体布局落实到具体实践层面，就是把生态文明建设放在突出位置，积极融入城镇化、信息化、农业现代化的进程中。

绿色化融入的过程，既强调“贯穿”之意，更强调“同步”之意，区别于协调发展，其本质是协同发展。推动绿色化融入工业化、信息化、城镇化、农业现代化的方方面面，这种协同性具体表现为：坚持绿色发展理念，加快转变生产方式，优化产业结构调整，完善产业结构布局，从设备更新、流程再造、工艺技改、上下游产业链衔接等方面坚持节能减排提质增效齐头并进，构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，使我国绿色产业实现新突破；致力于人民群众期盼的“青山常在、绿水长流、空气常新”的美好生活环境目标，坚持节约资源能源，大力倡导绿色消费方式，畅通公共交通便捷出行等，努力构建生态文化体系，为人民群众提供良好的公共生态产品。

长期以来，京津冀地区的大气污染严重影响人民群众生产生活，负面反响强烈，防治难度大任务艰巨。在“单兵作战”效果不佳的情况下，京津冀地区开始探索区域协同治理措施，建成上万平方公里的“无煤区”，不仅仅改善了环境质量，而且还与供给侧结构性改革充分结合，进而助力推动产业转型、升级以及新旧动能转换。因此，协同治理打的既是污染防治攻坚战，也是产业转型升级的攻坚战，更是解决突出环境问题、促进社会和谐的攻坚战。

（二）整体推进主体功能区定位，优化国土空间布局

《全国主体功能区规划》在国家层面对城市、乡村与重点生态功能区分别进行明确定位。各地在明确功能定位的基础上，结合实际对国土空间进行结构优化，推动经济社会发展向有限的国土空间要利用效率，避免国土空间无序开发、过度开发，推动绿色生态空间进一步扩大。

珠江三角洲9个地级市区域绿道是主体功能区明确定位、国土空间科学布局的典型案例。早在2012年就率先建成总长约1690公里的区域绿道，既较好地划分了生态型、郊野型和都市型三种类型的功能定位，又将自然保护区、风景名胜区、历史古迹与城乡居住区紧密联结在一起，推动国土空间布局得到最大优化。2021年，珠三角9个市已基本建成全国首个林城一体、生态宜居、人与自然和谐共生的森林城市群，实现绿色化在经济、社会、文化等方面的融合发展，充分激活了国土空间的发展活力。

在推动国土空间绿色化方面，习近平总书记亲自示范，每年带领首都各界植树造林。塞罕坝经过几代人的努力，已经完全改变过去满目荒凉、风沙满天的景象，真正实现了绿树成荫，草长莺飞。通过长期以来坚持不懈的植树造林活动，从卫星上俯瞰中国国土空间，绿色已经逐渐成为大自然的底色，从美丽中国到美丽乡村，整体推进主体功能区定位优化国土空间布局的成效已然显现。

（三）系统性推进山水林田湖草沙系统治理

《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》将全国重要生态系统保护和修复重大工程规划布局成“三区四带”。与以往重大工程修复治理不同的是，“三区四带”的布局极大改变了以往以单类的生态要素为主开展治理的方式，采取以条线为主推进工程的治理模式，将山水林田湖草沙进行一体化保护和修复，开展综合治理，取得良好的效果。长江经济带岸线治理作为运用统筹山水林田湖草沙系统治理的典型案例，自“共抓大保护不搞大开发”的禁令发出后，湖北省宜昌市着眼于“化工围江”问题，以壮士断腕的决心，强力推动134家沿江化工企业“关改搬转”，取缔码头216个，减少港口岸线42公里，进一步筑牢三峡生态屏障，守护一江碧水东流，向长江大保护交出了一份亮丽的答卷。

三、全过程治理：体现鲜明的统筹协同性

构建和完善生态环境保护制度体系是党的十九届四中全会的重要内容，也是生态环境治理能力现代化的基础性工作。要坚持系统治理、协同治理，破解生态文明制度建设上存在的重复交叉和遗漏缺失并存的问题。

（一）立足治本建立源头严防制度体系

党中央将建立主体功能区作为治本源头，重点抓好国土空间的规划和管制工作。源头预防是指采取有效措施从源头上控制污染产生，严格控制污染物排放，严把环境准入关口，是保护生态环境事半功倍的举措。［3］结合全国各地不同的自然环境和资源条件，根据全国整体发展规划及各地具体情况，将国土空间划分为四个区域，分别是：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域以及禁止开发区域。在此基础上，划定生态红线确保每一个区域的功能定位都能坚持生态优先。

（二）立足协同建立过程严管制度体系

生态环境保护涉及自然资源资产开发、管理的每一个过程。在源头严防的基础上，针对开发利用过程中出现的损害环境问题，建立起一套约束地方和企业行为的制度体系，是建设生态文明的关键之举。从2016年起，中国开始探索对国土资源、水、矿产、森林、草原、海域海岛等自然资源建立有偿使用制度，坚持“谁使用谁付费”原则避免在部分地区因公共自然资源无序开发利用造成的“竭泽而渔”和“公地悲剧”等。针对长江水生生物种类急剧减少、长江渔业资源逐年衰落甚至濒临枯竭的现实，从2020年开始施行十年禁渔，并且纳入“十四五”规划，从根本上保护长江生态环境和长江生物的多样性，维护长江生态系统的平衡，给母亲河一个休养生息的机会。

只有对自然资源进行科学评估，才能建立自然资源价格机制，从而正常进入交易市场，有偿使用制度才会发挥作用，生态补偿制度才能落到实处。这一系列过程是环环相扣，协同进行的。协同治理体现在生态补偿环节中，东中西部地区之间、流域上下游之间，要通过科学合理的生态补偿制度，推动生态产品受益方向生态产品提供方进行付费补偿，调动提供方积极性，保障提供方利益，进一步深化细致地开展对重点生态功能区的涵养与保护工作。因此，建立市场化、多元化的生态补偿机制，必须从完善自然资源的认定、分类、估价、交易等一系列基础性制度入手，加强对开发地区、受益地区的引导，实现流域上下游、东中西部重要生态保护区协调发展。

加强对生态环境的保护，还必须坚持节能减排、提质增效齐头并进。通过实行企事业单位污染物排放总量控制制度，做到增产不增污或增产还减污；探索实行污染物排放许可制度，完善生态环境保护管理体制和资源环境承载能力监测预警机制等，确保自然资源在生产消费的全过程得到严格监管。

（三）立足责任建立后果严惩制度体系

长期以来，对领导干部履行环保职责、做好环保工作的要求比较泛化、笼统，形成了评议流于形式、法不责众的局面。建立并实行生态责任终身追究制度，通过“责任清单”进一步明责，则有助于改变这一局面，推动绿色政绩考核与生态文明建设考评机制同时发力，把资源消耗、环境保护、生态效益等纳入综合评价体系，使绿色成为干部政绩的指挥棒。在此基础上，建立领导干部生态环境损害“党政同责、一岗双责、联动追责、主体追责、终身追责”责任制，从根本上推动生态环境工作既从源头得到进一步重视，又在事后得到进一步管理，从而为生态文明建设提供根本保障。

法律制度虽然严密，但破坏生态环境的行为却时常出现。因此，建立生态环境损害赔偿及责任追究机制，将环境污染损害赔偿制度纳入民事基本法、环境基本法、环境单行法等有关法律条款，确保制度与法律相辅相成形成合力，可以使环境执法做到有法可依、执法必严。公众是生态系统链条上的重要一环和生态环境保护中不可或缺的一分子，建立健全公众参与机制不可忽视，能充分调动广大人民群众的主动性、创造性，推动广大公众发挥主体作用，只有以主人翁的态度真正投入到生态文明建设的方方面面，生态文明建设才会造福人类本身。