集体土地所有权确权登记成果调查更新的实践与思考——以临海市为例

□浙江省测绘科学技术研究院 隋广岩 颜 煜

为贯彻落实《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》及《浙江省集体土地所有权确权登记成果更新汇交工作实施方案》文件要求，全省分两批次完成县级集体土地所有权确权登记成果整理入库、集中更新和统一汇交工作。临海市作为第一批次的先行军，于2022 年6 月率先组织覆盖全市的集体土地所有权确权登记成果更新及数据汇交工作，此项工作的顺利开展及成果应用将在规范土地征收、集体经营性建设用地入市、维护农民土地权益等自然资源改革中发挥重要的支撑作用。浙江省测绘科学技术研究院作为项目的承接单位，如何利用测绘新技术高效解决调查更新工作的重点、难点问题，如何利用已有的专项调查成果提升调查更新工作的推进速度，如何组织宣传切实调动土地权利人参与调查更新工作的积极性等，都是需要着重考虑、解决的关键性问题。

一、现有数据、资料的情况分析

按照党中央、国务院决策部署及工作安排，全国各地于2013 年基本完成了集体土地所有权确权登记工作。临海市在开展前期准备工作的同时，对现有成果数据、资料进行全面细致分析，并完成更新路线和技术方案的制定。

以早期集体土地所有权确权登记成果为基础，收集“96 详查”、不动产登记系统中的国有宗地数据、自然资源统一确权登记成果和农转用等多个专项调查数据，经归纳分析，临海市现有数据、资料主要有以下几个特点。一是临海市“96 详查”成果资料、航片资料详实可靠，可作为权属依据用于现场指界和争议调处。二是临海市域范围内的飞入、飞出宗地数量较多，约有1.7 万宗，占到台州飞地总量一半以上，面对体量如此庞大的飞地数据，如何调查更新到位是需要重点考虑的问题。三是临海市农民集体合并或撤销、行政区划调整等导致集体土地所有权名称或代码发生变化，临海市行政村总数由2012 年的994 个缩减至2021 年的665 个，缩减变化量为33.1%。四是自2013 年以来，临海市开展了多个专项调查工作，随着测绘新技术的不断应用，无论是调查成果的可靠性还是测绘成果的准确性都有着大幅度提升，可以作为成果数据直接用于调查更新工作。五是随着临海市基础设施建设的不断深入，道路新（扩）建、河道整治的情况尤为突出，导致集体与国有之间界线发生较大变化。

二、确权登记成果的调查更新

按照浙江省自然资源厅部署，临海市于今年5 月在全省率先完成项目招投标工作，通过试点先行、因地制宜、分批推进的方式，高效率、高质量推进集中更新、统一汇交工作。截至9 月底，全市已完成15 个镇街537 个行政村20351 宗地外业调查，内业数据处理及剩余4 个镇街的外业调查工作也在有序推进之中。

（一）前期准备工作

为了掌握临海市集体土地所有权确权登记成果的变化程度，选择古城街道的振兴村与邵家渡街道的枧桥一村作为试点，两村均为行政村规模调整后的合并村，土地征收范围广、权属情况相对复杂，利于发现各类生产难题，通过汇总分析、研究制定解决方案。为了确保项目成果质量，临海市自然资源和规划局决定采取分批推进的方式开展外业调查更新工作。该局深入各乡镇，逐一组织专题培训，现场讲解工作流程的同时重点强调办理集体土地所有权证在集体经营性建设用地入市改革、规范土地征收等方面起到的关键性作用，充分调动土地权利人参与调查工作的积极性，创造良好的工作氛围。为了尽早完成对测绘人员的技术培训，项目组参考浙江省自然资源厅印发的工作实施方案，结合试点经验，第一时间完成了临海市集体土地所有权更新及汇交项目设计书的编写及评审工作。为了提高内外业工作效率，满足不同县市不动产系统的建库、入库要求，项目承接单位自主研发地空智测集体土地所有权调查变更软件，利用软件及APP 可以轻松实现数据采集、图形与属性修改、图件报表输出、建库等多项工作。

（二）调查更新

集体土地所有权调查更新工作主要包括底图制作、权属调查、数据建库与入库四个方面。底图制作清晰完整，调查成果详实可靠是决定数据成果准确性的关键，也是数据建库、入库有效性的坚实保障。

1.底图制作及注意事项

将收集到的各类数据进行整理分析，并与最新高分辨率正射影像图进行套合，完成工作底图的制作。工作底图制作需要注意以下几点：为了避免反复指界情况的出现，工作底图不要以村为单位进行制作，要将飞入、飞出宗地表示完整；为了便于土地权利人进行现场指界，工作底图要采用分幅的方式且比例尺不宜过小，要采用不同的填充方式表示不同类型的土地，并做好图例；由于各类数据的反复叠加，导致对工作底图中部分图斑无法直观、有效的进行判别，为了避免外业调查过程中出现遗漏，要求作业人员对工作底图进行一次认真的审阅，重点调查区域进行重点标注。

2.权属调查

工作底图制作完成后，通知土地权利人和指界小组，深入田间地头，对每一块土地的权属性质与界线进行现场核定；利用实测法或图解法完成新增、变化和争议地块的数据采集工作，在查阅档案完成土地权属来源认定的基础上，对变化的图形、属性信息进行修改；对于争议地块，邀请争议双方进行现场调解，现场难以敲定的邀请村干部、驻村干部助力调解，力争在村、镇层面调处明确，此外无法调解的填写《土地权属争议原由书》，依据临海市争议地块调处实施办法进行处置。

为了提升调查成果的可靠性，要求作业人员完成数据修改的同时对变化区域进行分类的标注，轻松实现新增、修改、删除、集体土地变为国有土地（调入）和国有土地变为集体土地（调出）图斑的区分，将更新后的调查底图交由土地权利人和指界人进行二次的确认，无误后签写《调查成果确认书》。

对于测量单位来说，任何一项调查工作的签字确认环节都是一场举步维艰、旷日持久的拉锯战。为了避免这种情况的出现，临海市自然资源和规划局抽调专职业务骨干、尽心尽责，协调解决签字确认环节中遇到的各种问题，同时对各乡镇的工作进度进行不定期抽查，督促指导各镇街全面完成签字确认工作；项目组则严抓质量工作，要求每一地块都要“走到、看到、问道、量到”，确保土地产权清晰，土地界线准确。

3.调查更新成果的建库与入库

按照《不动产登记数据库标准》技术规范要求，整理现有集体土地所有权确权登记成果，利用自主研发的软件，完成更新区域的图形处理及宗地属性信息的补录入，最后再进行文本报告、成果图件的输出和打印。

在数据入库操作前，按照正式入库的要求和规范对更新数据进行检查、避免出现数据的丢失与重复，就入库过程中产生的各种问题，及时向临海市自然资源和规划局汇报并逐一制定解决方案，保证入库数据的正确性和有效性。

三、重点、难点问题的处理

（一）飞地的调查与更新

经统计，临海市域范围内的飞地约有1.7 万宗，随着城市的不断发展，加之受土地征收、行政村区划调整等因素的影响，导致部分飞地的所有权、范围界线发生了变化，在飞地体量如此庞大的前提下，逐宗核实飞地的现有情况，调查难度可想而知。随着调查工作的不断深入，发现个别乡镇存在飞地遗漏现象。村落内部的新增飞地可以通过查阅档案、现场指界、测量的方式完成补充调查，但是位于山林之中的新增飞地，由于山高林密，现场指界人员无法提供有效的位置信息和属性信息，导致调查更新工作一度陷入僵局。

自项目开展以来，飞地的调查更新工作一直被视为重点、难点问题，所以项目组有针对性地制定了几条工作方案，势必要把该环节的工作做全、做细、做准。一是形成跨县级、跨镇级、跨村级区域三套飞地清单台账。邀请熟知本村土地情况的人员，参照清单和工作底图进行逐一的核对，对存在争议的飞地，需要邀请争议双方现场完成权属界线的认定并予以测量；针对跨县级行政区域的飞出地，由市政府组织相关权利人按规定向飞入地登记机构提出申请，配合飞入地登记机构开展权属核查，避免飞出到其他县市区的集体土地在调查登记过程中产生遗漏和错误。二是参照“96详查”成果中的插花地资料（注记、插花示意图）和农村土地承包经营权的矢量数据（宗地图），确定遗漏飞地的大致位置，再由村中指界人进行现场核实。三是借助林权数据。在现场调查过程中发现，各村土地权利人和指界人对早期林权登记成果认可程度较高，因此可以借助林权数据完成山区新增林地、飞地的所有权调查工作。但是早期的林权数据采集是在1 ∶10000 地形图的基础上完成的，与现有的高分辨率正射影像图无法实现精准的套合，需要完成数据校准后方可使用。

（二）土地权属界线与性质的判定

随着临海市基础设施建设的不断完善，道路新（扩）建、河道整治的情况尤为突出，导致集体与国有之间界线发生较大的变化；受河道整治项目的影响，部分河段的地貌发生了巨大的变化，导致原本各村之间清晰明了的行政界线变得越加模糊，从而引发各种权属争议。在数据整理的过程中发现，临海市2012 年集体土地所有权确权登记成果将道路、河流、水库的权属性质统一认定为国有属性，与实际不符，需要在调查更新中予以纠正。

为了加快项目的推进速度，最大程度避免矛盾、争议情况的发生，经与临海市自然资源和规划局多次协商，在处置方式、数据利用等方面做了优化。在处置方式方面，由于河流自然冲刷导致河道边界发生变化，这类情况的土地界线将不予调整；针对集体土地与国有土地之间界线模糊，无法判别的情况，本着“民进国退”原则，经核查，符合权属事实的也将给予调查与确权。在资料利用方面，为了化解因河道整治而引发的权属争议，同时也为了更加准确地判别道路、河流的权属性质，调查人员将数据梳理时间段推进至“96 详查”，该数据是由原国土资源部门组织土管员开展调查所得的成果，权属性质准确度较高，具有较强的参考价值；同期的航片资料充分还原了20 世纪90 年代的地貌情况，可以更加直观反映出当时土地利用状况与行政村界线走向，大幅提高了乡镇府及自然资源所协调工作的成功率。此外，临海市已开展的自然资源统一确权、中小型水库确权登记发证两个项目已经接近尾声，成果中对于集体土地所有权发生变化的区域已按相关规定开展了权属指界与不动产测绘，相关成果数据可直接用于调查更新工作。

（三）国有土地的核实与更新

2012 至2021 年期间，临海市因土地征收导致消失的集体土地面积就多达数万亩，针对国有土地的数据处理，不仅要按照标准数据库格式完成国有土地的精准落位与面积核对，还要查找证明国有属性的各种佐证材料，因此对资料收集与整理提出了更高的要求。由于早期部分征收、划拨土地缺少红线范围或矢量数据，导致临海市2012 年的国有土地调查成果存在缺失的情况，需要锁定这些遗漏的国有土地，完成补充调查工作。市区范围内的城中村，由于受到城市扩张、行政区划多次调整等因素的影响，导致权属状况十分复杂，很难划清集体土地与国有土地之间的界线；而在其范围内的各级机关事业单位，由于征收土地的相关档案资料缺失严重，导致国有土地的范围界线也难以确定。

针对国有土地调查过程中暴露出的几点问题，项目组将工作的重点放在资料收集与数据整理两个阶段，最大程度削减外业调查工作量的同时提高数据成果的可靠性。一是对农转用数据进行初步的筛选，排除集体属性建设用地图斑，利用档案影像系统查阅各批次国有建设用地审批意见书、用地情况汇总表、分幅图、定界图等资料，逐一完成农转用数据中国有土地位置与面积的核定。二是除了实地确认每宗地权属性质与界线范围外，还要对少批多建、批东建西等特殊情况的国有宗地开展实地调查测量工作。三是对工作底图中未标注权属性质的厂房、乡镇（街道）的政府所在地、学校、卫生院等大型建筑物、厂区进行逐一的调查，确保国有调查成果的完整性；对于以租代征、缺少征收文件的宗地，由于权属性质不够明晰，暂时以争议地块的形式予以搁置，待土地权属性质确认后，再行划入相关宗地或单独画宗。

四、结语

做好集体土地所有权集中更新、统一汇交工作，是核实每一块土地权属、面积、用途、空间位置，更新原有登记成果的过程，也是摸清现有土地利用情况的过程。在此基础上，建立“日常+定期”更新模式，从而改变农村土地管理基础薄弱的现状，夯实管理力度，实现制度改革；同时健全登记成果应用机制，在项目用地报批、土地征收、土地供应等方面探索深化应用，推动其在维护农民土地权益、支撑集体经营性建设用地入市、乡村振兴战略实施等方面发挥积极作用。