商业银行开展政策跟踪审计的问题及对策研究

何跃辉

(中国农业银行审计局 成都分局,四川 成都 610041)

1 政策跟踪审计的作用及意义

商业银行开展政策跟踪审计，是服务国家治理，提高政治站位，贯彻落实党的十九大及相关全会精神，推动中央重大决策部署及政策措施全面落实的重要抓手和保障，是商业银行审计部门的重要任务。通过政策跟踪审计，客观评价商业银行执行国家政策的情况，对于商业银行落实国家政策、提升政策效果、满足可持续性发展要求具有重要意义。通过政策跟踪审计，推动商业银行各经营单位自觉同党中央保持高度一致，认真深入落实党的路线方针政策，推动党和国家重大决策部署落地落实、执行到位，做到为党分忧、为国尽责、为民奉献，推动商业银行高质量发展。

2 政策跟踪审计存在的问题

(1)审计目标不明确，审计结果难达标。商业银行政策跟踪审计是监督辖内机构执行政策的过程和政策执行结果的审计，通过客观评估政策执行效果，发现政策执行中存在的偏差和问题，分析问题原因，提出操作性强的审计建议，推动商业银行在政策执行方面落实主体责任，调整工作策略，完善执行措施，纠正执行偏差和缺陷，达到更好更优执行政策的效果和目标。然而，商业银行部分政策跟踪审计项目的方案和思路往往未明确清晰的审计目标，或者在审计过程中出现偏离政策跟踪审计目标、习惯性地陷入到合规性审计和风险审计的现象，导致审计结果不能达到政策跟踪审计的目的。

(2)评价标准未统一，问题定性不规范。商业银行政策跟踪审计尚属全新领域，审计开展前顶层设计不够周密，未配套制订规范化的审计标准和评价体系，加之部分商业银行对政策执行的要求一般采用指导性文件下发至经营行，未建立硬性的制度规定，导致审计实施过程中政策理解和评价标准不好把握，不同审计人员对同一问题评判结果不一致，存在较大的自主性和随意性，部分问题查得不深不透不全面，局限于表象和个体，降低了政策跟踪审计质量。同时，被审计单位部分政策执行措施明显存在问题，但在无评价规范和制度依据的情况下，问题应该定为什么性质难以界定，导致审计质量不高。

(3)问题整改不到位，审计成果运用难。政策跟踪审计向被审计行揭示问题后，因为问题整改投入多、成本大，整改产生的收益与投入难以成正比，部分经营行整改意愿不强，整改效果不佳，有的整改局限于表面，未从体制机制层面研究分析，未建章立制从根本上进行整改，导致问题屡审屡犯、长期存在。部分政策性业务如农户贷款，涉及地域广、户数多、整改困难，囿于审计人力资源限制，对发现问题的整改情况无法一一进行后续验证，整改质量难以保证。商业银行内审、内控和监察部门对问题整改的监督分工不同，一定程度上监督合力不够，导致政策跟踪审计成果运用效率不高。

(4)审计资源紧张，专业人才缺乏。政策跟踪审计政策性强，综合性要求高，涉及领域广泛，全面评价被审计单位需要匹配一定数量的抽审业务、抽审金额和抽审机构才能实现，但基层审计部门检查项目多、人手少，全面开展政策跟踪审计人力相对紧张。商业银行内部审计现有队伍结构和知识结构难以满足政策跟踪审计需求，既懂金融业务和审计知识，又懂政策金融、税收、法律和大数据分析的复合型人才较少，政策跟踪审计的专业人才不足。商业银行政策跟踪审计尚处于探索阶段，审计人员参与政策跟踪审计的学习培训和审计项目较少，实践经验欠缺。政策知识储备不足，往往存在审计项目开展时才组织学习相关法律法规和专业知识，存在“临时抱佛脚”的现象，参审人员对政策认识和理解不够深入，影响了审计效能。

(5)方法创新不足，审计手段不匹配。在数字化转型的大背景下，科技强审对政策跟踪审计支撑不够。一是外部数据采集难。商业银行政策跟踪审计既涉及内部各业务数据，又涉及外部税务、社保、贷款企业等单位的业务数据，横跨部门和专业较多，外部单位数据采集困难和更新不及时，制约了政策跟踪审计信息化和数据化进程。二是既懂政策知识，又精通业务的数据模型研发人员和数据分析师缺乏，致使审计数据模型研发不足，数据分析的疑点线索不够准确，限制了政策跟踪审计的精准度和效率效果。三是查证取证的方式创新不足，现场审计查证的广度和深度不够。比如在疫情影响下，远程查证的可行方式有待创新，仅通过视频连线的方式核查贷款抵押物和生产经营情况等，有的贷款客户以假乱真，视频中提供的抵押物品地址、权属或数量以及生产经营现状不够真实，由于审计人员不能到现场核实，可信度难以采信。

3 政策跟踪审计的方法及路径

(1)转变审计理念，做好顶层设计。商业银行内部审计部门不但是业务监督部门，也是政治机关，要提升政治站位，增强“四个意识”，牢固树立为国家治理服务的审计理念，深刻认识开展政策措施落实跟踪审计的重要性和必要性，强化责任担当，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，加大政策跟踪审计力度，以审计的实际行动推动党中央决策部署和国家重大政策落实到位。要树立统筹思维，科学谋划，强化顶层设计，将政策跟踪审计纳入审计项目长期规划，建立长效跟踪审计机制。制定和完善审计方案，审计思路，明确审计目标，根据各时期的国家政策确定审计重点内容。统一制订政策跟踪审计的评价体系，使审计开展过程中对问题的评价有据可依、规范统一。

(2)把准政策脉搏，明确审计重点。商业银行政策跟踪审计要核查政策的传导、执行、结果等多个环节，找准切入点，突出重点项目、重点区域、重点业务。当前可把“六稳”“六保”工作，精准扶贫，科技创新、绿色发展、专精特新企业等实体经济融资支持，节约优先、全面节约等纳入政策跟踪审计的重点项目计划。审计过程中要重点关注政策是否及时传导到各层级各部门，是否建立政策落实的推进机制，明确执行主体，确立职责边界，是否出现推诿扯皮，无人执行的状况。评价政策执行措施是否有效，是否研制相关的金融产品，出台相关制度保障。比如小微企业和农户贷款的金融服务政策，要关注服务对象对贷款的可获得性，金融产品是否贴近客户需求，贷款授信条件和利率是否更优惠、流程是否更便捷，是否有经营行利用政策落实趁机套利，损害客户利益。关注金融服务的效果，包括服务对象的满意度和服务结果产生的社会效益和经济效益。

(3)整合监督资源，强化部门联动。商业银行开展政策跟踪审计，应加强资源整合，形成合力，提高审计效率。一是商业银行审计部门与内控、监察、业务监督部门加强协调合作，建立信息沟通机制和项目合作实施机制，审计部门及其他监督部门之间信息共享、资源互助、成果互用，减少各自为阵导致的同一政策执行情况的重复检查。二是抓住国家审计机关和银保监会等外部机构检查的契机，通过全面开展自查自纠、抽调力量配合检查等，对涉及政策落实的相关业务全面筛查，做到应查尽查，提高审计覆盖面。三是审计部门有计划有步骤科学安排政策跟踪审计，将政策跟踪审计项目并入风险审计等大型项目合并审计，做到项目同步实施，审计结果“一果多用”，防止业务重复审计、交叉审计和审计资源浪费。

(4)增强科技支撑，创新审计手段。政策跟踪审计要加强科技支持、信息化和数据化转型，切实提高审计效率。加快商业银行内部审计平台建设，全面汇集内部业务基础数据，同时加大对接和导入外部财税、社保、工商及企业等数据资源的力度，建立核心审计信息资源库，实现政策跟踪审计信息化和数字化。加强审计数据模型的自主研发，通过对结构化数据的联动、比较、多维分析，追踪业务资金流向，精准查找违规问题线索，评估政策执行中的问题和不足。增强非结构化数据挖掘，创新信息化审计手段，充分利用语音、影像、图片、文档等非结构化数据资料，获取更为完整的数据信息，提高审计效率。建立政策跟踪审计非现场监测系统，科学确定预警阈值，触发预警条件的及时弹窗报警，适时监测异常的业务行为和决策行为。有效建立远程核查机制，提高非现场跟踪审计的效率。

(5)利用审计成果，推动问题整改。经营行要高度重视政策跟踪审计发现的问题，建立整改机制，落实整改责任，分析问题成因，研究整改措施，明确整改时间表和路线图。坚持“立查立改”与“持续整改”相结合，列示整改清单，限期进行整改，确保问题按时保质保量整改到位。审计部门要建立问题整改跟踪监督机制，以“问题整改到位、风险控制到位、责任追究到位”为整改标准，对问题整改不到位的，可采取审计帮扶和督促的方式，推动问题整改。商业银行可将整改结果与经营行和责任人年度考核评价指标挂钩，激发整改紧迫感和积极性。对政策跟踪审计发现的屡查屡犯，重复性和集中性较强、影响面较大、虚假整改等问题，不但要推动建章立制，标本兼治，还应对相关责任主体和责任人进行问责。要定期检查，持续监督，防范问题屡查屡犯。对问题高发或常发的业务领域，可采取事中跟踪审计方式，发挥审计的预防功能，形成政策跟踪的长效机制，最大化发挥审计对政策落地、落细、落实的推动作用。

(6)组织学习培训，加强人才储备。从政策跟踪审计实践来看，当前应加强政策跟踪审计专业人才培养。一是定期组织政策知识培训和案例讲解，培育审计人员为国家治理服务的意识和政策跟踪审计的理念，使审计人员精准掌握重大政策的背景、内容、目的和应有的成效。要注重培训的持续性，提高审计人员的专业水平。二是开展政策跟踪审计的技能培训，解决“查什么”和“怎么查”的问题，明确跟踪审计的重点方向和重点内容，确定各关键环节和关键节点的评判标准及尺度，便于审计人员操作。三是引导审计人员积极主动自学、主动钻研政策跟踪审计的相关知识，增加知识储备量，不断完善知识结构。鼓励审计人员积极参与政策跟踪审计项目，通过审计实践探索审计方法，积累审计经验。四是积极引进政策研究、经济金融、法律、大数据分析等复合型人才，优化现有内部审计队伍结构和知识结构，为做好政策跟踪审计提供必要的人才储备。五是建立激励机制，充分发挥审计人员主观能动性，提高工作效率和质量。对专业性特别强的审计项目，可聘请熟悉相关政策或者领域的外部专家参与审计。