成长：中国制度（一）

陈晋

我们还调查了不同形式的共和制，许多国家在建国之初就播下了迷茫的种子，生生死死；我们也研究过欧洲列国，但没有一部宪法适合我们美国。我们今天是靠智慧来设计整个国家和政府的模式。

——本杰明·富兰克林（美国政治家）

我觉得我们必须抛弃非黑即白的简单二分法。

有效的危机响应的重要分界线，并非一边是威权国家，另一边是民主国家。

——福山（美国学者）

“奠基”时刻

问：你说中国道路有实践、理论、制度和文化四种形态，其中，制度是刚性的，对实践运行、理论认识、文化生态，都有相应的规范和约束。西方对中国道路的评价也就经常集中在制度上面。

答：如何看中国道路，确实会聚焦到中国制度上面。国家进步和兴盛的标志是一整套新制度的确立。经济社会的健康发展，国家外部影响力的扩大，大多属于内部制度的有效延伸。所以，我们认为，制度优势是一个国家的最大优势。

问：中国道路的制度形态，是从什么时候开始建立的？

答：先说政治制度。中国政治制度有三块大“基石”：人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作、民主协商制度和民族区域自治制度，在新中国成立的时候就明确了。它们是区别于其他国家制度的“政治基石”，是不能搬移的，只能根据新的历史条件不断地完善和发展。

1949年到1956年这段时间，建立起社会主义基本经济制度。总体上说，从新中国成立到改革开放前，属于中国道路的制度形态奠基时期。

问：看来你想强调，中国政治制度在奠基时期就和西方政治制度有很大差异。

答：确实如此。各国的制度体系，都是在其历史文化和现实国情的土壤上长期演进的结果。虽然有的内容可以吸收外国的，但完全照搬，不现实，会发生水土不服的情况。

比如，在西方形成的君主立宪制、议会制、多党制、总统制等，中国都经历过、尝试过，但总是走样，搞不下去。

为了搞君主立宪制，清王朝政府在倒台前公布中国第一部宪法《钦定宪法大纲》。世界各国宪法都是人民及其代表议定，唯有这部宪法是“钦定”，而且第一条就是要保障清王朝“万世一系”，完全违背民主原则，故而它不可能起到维系国家稳定的作用。

中华民国时期，执政者心目中的理想制度仍然是西方模式。孙中山构想出“五权宪法”这样的模式，即国家设立立法、行政、司法、监察、考试5个平行机构，互相监督。据说这是世界上最分权、最民主的宪法。但当时中国最急迫的是要解决“一盘散沙”、如何统一的问题，“五权宪法”不可能落实。国民党不得不先搞一党“军政”“训政”，最后才搞所谓“宪政”。

或许，世界各国的政治制度，原本就没有可以完全搬用的“飞来峰”。即使都实行总统制，法国的总统制明显有别于美国的总统制，有人称之为“半总统制”，其政府总理的权力不小。西德和东德统一后，采用的是议会制而不是总统制。即使实行君主立宪制的国家，有的国王是名义上的国家元首，个别的也会履行实权，而英联邦成员国则共同拥有一个国家元首。这些在人们看来，都是正常的。

可见，各国政治制度如果是稳定的，那它一定是在自己国情土壤上积累和创新出来的。

美国立国之初召开大陆制宪会议，在各方意见争论不休、相持不下的时候，本杰明·富兰克林说了这样一段话：

我们需要一种政治智慧，我们在努力地搜寻这个智慧。我们研究过古代历史中的政治模式，我们还调查了不同形式的共和制，许多国家在建国之初就播下了迷茫的种子，生生死死；我们也研究过欧洲列国，但没有一部宪法适合我们美国。我们今天是靠智慧来设计整个国家和政府的模式。

继承欧洲政治文明的美利坚合众国开国者，尚且坦率承认，欧洲各国的制度模式没有适合他们的。

新中国成立时，对国家制度的设计面临同样的情况。

问：具体说说人民代表大会制度，这块“基石”是中国的根本政治制度，但是人们不大清楚它的具体面貌。

答：人民代表大会是体现人民当家作主的组织形式，是权力机关。各级政府的组成人员，由同级人民代表大会选举产生；各级政府的重大决策，由同级人民代表大会审议通过。全国人民代表大会，是中国最高权力机关，其常设机关叫全国人民代表大会常务委员会，由160多位成员组成。

中国设有全国、省级、市级、县级、乡级五个层级的人民代表大会，共有260多万位人大代表，其中，全国人大代表有2900多名。县和乡镇两级人大代表，是由选民一人一票直接选举出来的，占到代表总数的94%。市级以上的人大代表，由下一级人大代表选举产生。

问：有人对人大代表好像有些议论，觉得他们不像西方的议员那样发挥作用。

答：这可能是误解。我就讲一个人民代表的故事，看看人民代表是一些什么样的人，做什么事。

有位叫申纪兰的妇女，2020年6月去世。她连续当了十三届全国人大代表。对此不要惊讶，西方国家议会中也有从年轻时当到去世的议员。

申纪兰18岁嫁到山西省平顺县的西沟村，当时多数农村的习惯是，男人下地干活，女人在家做饭、缝衣服、生个娃娃、喂头猪。新中国成立后，申纪兰为改变妇女地位，像男人一样蹬上耙犁耙地，还发起一场和男人的劳动竞赛。她还向村里提出，男女要“同工同酬”。申纪兰由此成为实现妇女解放的标志性人物。1954年，她被選为第一届全国人大代表。那次会议通过的《宪法》，便写进了“男女同工同酬”规定。

申纪兰一度担任山西省妇女联合会的主任，算是一个局级干部，但她硬是辞职回到西沟村。她说：“不是西沟村离不开我，是我离不开西沟村。”改革开放后，为了增加村里的集体收入，她多方奔走，为村里办企业。她常说：“群众不富我先富，不是人民代表。”2019年秋天，90岁高龄的申纪兰还自己扛着锄头下地，种了几分口粮地。

问：听起来，这是劳动模范的故事，好像没有专业性。作为人大代表，她的贡献在哪里？

答：像申纪兰这样的人大代表，参加劳动，生活在农村，最了解农民的诉求，这应该就是他们的专业。她在全国人民代表大会期间提的议案很多、很具体。比如，从1993年到2020年，她递交的议案多达490多件，自己领写的议案有80多件。在一份议案中，她说，土地承包以后，土地纠纷越来越多，许多人占地盖房子，农民占地，干部占地，国家也占地。由此提议：“即使要建设社会主义新农村，也不能侵占耕地，没有地种庄稼，大家都要喝西北风。”

建设社会主义新农村是中央政府提出来的要求，不少地方政府把它理解为拆除老百姓的旧房，或占用耕地，统一建设成新式楼房。申纪兰提这样的议案，是有政治见识和政治勇气的。

像申纪兰这样的人大代表有很多。在目前的第十三届全国人大代表中，除了一线的工人、农民、乡村教师、部队战士，还有快递小哥、青年志愿者、民营企业家、大学教授、律师等，各行各业都有。他们都以普通人身份参与政治。

各级人民代表大会，按专业设有专门委员会。全国人民代表大会就设有宪法和法律、监察和司法、民族、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、环境与资源保护、农業与农村、社会建设10个专门委员会。参加专门委员会工作的全国人大代表，大多有相关领域的工作经验，或者是在各地区各部门担任过领导的干部，或者是专业研究人员。他们在审议法律、执法监督方面，有明显的专业优势。

问：毛泽东那一代人在创立基本制度后，是不是想到过对它进行一些改变？

答：那代人对制度的理解是比较开放的，并没有裹足不前，停止探索。

比如，毛泽东同志在1956年就提出，“我国的社会主义制度还刚刚建立，还没有完全建成”。他当时还讲过：斯大林不尊重甚至严重破坏法律制度这样的情况，在英国、美国和法国这样的国家就不可能发生。

问：当时有没有更具体的制度变革方面的想法和措施？

答：有不少。1956年11月，当时担任全国人大委员长的刘少奇在中国共产党的中央全会上专门讲到，中央很担心“国家的领导人员有可能（也不一定啰）成为一种特殊的阶层”，因此，“要加强人民群众对领导机关的监督，定出一种群众监督的制度，使我们的领导机关和领导人员接近人民群众”“人民代表大会的工作怎样做，如何监督政府、监督我们的领导人员，报纸如何监督，都要认真研究”。

在这个报告中，刘少奇还讲了这样一段话：

我们还可以考虑一些其他的办法。毛主席有一次讲过，资产阶级民主，特别是初期，有那么一些办法，比我们现在的办法更进步一些。……我们小孩子的时候曾经听说，华盛顿在革命之后，作了八年总统，又退为平民。这件事对我们很有影响。华盛顿作过总统，他也是劳苦功高吧，比我们在座的同志怎么样？他作了八年总统，又退为平民。这样的办法，我们是不是也可以参考一下，也可以退为平民？资本主义国家中有些人当过部长，当过总理，结果又去当教员，当教授，当律师，当经理，当校长。（毛泽东插话：我们如果那样，就叫受处罚。）艾森豪威尔当过总司令之后，又当过哥伦比亚大学的校长，然后才去竞选总统。马歇尔当了国务卿之后，又去当红十字会的会长。当然我们不一定完全照那样办，但恐怕有些东西，资产阶级的有些制度也可以参考。

今天中国的公务员，除非因为个人原因辞去公职，或者因为犯了错误被降级使用，仍然存在“能上不能下”的情况。毛泽东那代人，感觉到西方的“旋转门”制度也可以参考，不能说思想不活跃。

他们对刚刚建立起来的一些制度、体制做了不少调适和改革，后来走了弯路，甚至走上了岔道。“文化大革命”时期，出现了破坏既有制度的无政府主义思潮。看来，奠定基本制度后，再对它进行调适和改革，是很不容易的事情。

因为有过惨痛教训，在开创中国道路的过程中，中国领导人格外重视制度建设。邓小平同志1980年提出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”

问：1978年改革开放后，在制度建设上似乎是再一次起步。

答：再次起步是从恢复民主与法制开始的。1982年制定新的《宪法》，以《宪法》为中心的制度建设和改革，开始走上正轨。制度建设，是从无到有；制度改革，是从旧到新。

改革开放初期，制度的建设和改革，面临三种情况：许多制度不明确，无法可依；一些制度规定，得不到遵行，有法不依；一些制度不适应新的形势需求，需要改革。