Basel Ⅲ的修订重点及其对中国银行业的影响与对策建议

陈德胜

（广州商学院，广东·广州 511363）

一、引言

2023年1月1日，巴塞尔协议Ⅲ（the Basel Accord Ⅲ,Basel Ⅲ）最终方案将在全球正式实施。Basel Ⅲ是更具弹性的银行和银行系统的全球监管框架，适用于国际活跃银行的最低要求，成员承诺在确定的时间和管辖范围内实施和应用规则标准。

巴塞尔协议作为国际银行业最具影响力的竞争监管规则和国际惯例，随着金融市场自由化、金融创新和风险管理技术的持续发展而及时跟进优化，在加强银行业监管和防范国际金融风险等方面发挥重要作用。巴塞尔协议的主管机构是国际清算银行（the Bank for International Settlements,BIS）的巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision）。1930 年建立的国际清算银行的使命是“作为中央银行的银行，通过国际合作支持中央银行货币和金融稳定的追求。”随着两家大型国际性银行——赫斯塔特银行（Herstatt Bank）和富兰克林国民银行（Franklin National Bank）的相继倒闭，1974 年巴塞尔银行监管委员会设立，其重要职能是建立审慎和稳健的全球监管框架，已陆续形成了1975 年协议（库克协议）、1983 年巴塞尔协定（Basel Concordat）、1988 年巴塞尔协议（Basel Accord，Basel Ⅰ）、1992 年7 月声明即《国际银行集团及其跨境机构监管的最低标准》、1996年的关于市场风险的补充规定、2004年的Basel Ⅱ等系列协议文件[1]。

2008 年美国国际金融危机，暴露了Basel Ⅱ的若干问题：宏观审慎监管的缺失，已被广泛认为是危机发生的重要原因；在交易账簿和银行账簿之间存在漏洞，导致剥削性监管套利；内部模型缺乏稳健性，无法解释极端金融冲击的幅度；缺乏适当的标准化方法作为对内部模型的可靠后备，从而增加了对激进建模行为和降低建模资本要求的激励。

图1 Basel Ⅲ之前的Basel系列协议的关键制定和完善过程

为进一步强化金融监管，巴塞尔银行监管委员会启动制定Basel Ⅲ，旨在加强对银行的监管、监督和风险管理措施的国际规则，于2010年12月发布了《Basel Ⅲ：更具弹性的银行和银行系统的全球监管框架》，于2017 年12 月7 日发布了最终版的《Basel Ⅲ：完成后危机改革》，于2019 年1 月正式发布《市场风险最低资本要求》最终版。

图2 Basel Ⅲ的制定和完善过程

遵照Basel Ⅲ的意见要求，原中国银行业监督管理委员会陆续颁布了《银行资本管理办法（试行）》、《商业银行实施资本管理高级方法监管暂行细则》、《商业银行资本监管配套政策文件》、《银行业金融机构全面风险管理指引》、《商业银行流动性风险管理办法》。2019 年以来，中国银行保险监督管理委员会陆续发布的《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》、《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》、《系统重要性银行评估办法》等，表征着中国银行业已陆续迈出实施执行Basel Ⅲ的实质性步伐。2020 年10 月发布的《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》，纳入了系统重要性银行、逆周期资本缓冲等Basel Ⅲ的部分重要监管规则。

二、Basel Ⅲ基本框架中的修订重点

Basel Ⅲ延续平衡监管哲学理念，广泛提升了银行的资本要求率，全面捕捉包括杠杆率、系统重要性银行的资本金覆盖、逆周期资本缓冲和流动性覆盖率（LCR）标准等银行风险全貌，明确了流动性和杠杆率监管要求，对吸损提出了更高的要求，优化了风险加权资产计量方法，增强场外衍生品市场基础设施的透明度和抗风险能力，对金融资产流动性提出了更加严格的要求，增强了金融机构的可处置性，关注影子银行体系所带来的风险，建立了国别评估机制，为支持实体经济的弹性银行系统提供了全面系统的监管基础。下表列出了Basel Ⅲ基本框架中的修订重点。

表1 Basel Ⅲ基本框架中的修订重点

（一）强化微观审慎监管和宏观审慎监管

构建宏观审慎监管（对银行总体及银行体系的监管）与微观审慎监管（对单个银行的监管）有机结合的金融监管框架，已经成为国际社会的共识。Basel Ⅲ规定了商业银行在微观审慎的情况下持有资本充足率的标准，与此同时提出了宏观审慎监管的模式。将所有因素都考虑在内，将其量化，并在最小监管资本下引入附加的资本缓冲机制（准备金缓冲机制、逆周期资本缓冲机制以及针对系统重要性金融机构的缓冲机制）。通过将这两种监管模式相结合，在出现宏观周期经济波动时，可以提高资本充足率的监管标准，有利于从整体上防范金融机构的系统性风险，保障银行业安全、稳健的运营。

（二）提高资本要求特别是逆周期资本

资本是利益相关者（Stakeholder）提供的，可长期（永久）拥有，用以承担风险和吸收损失的资金。持有充足资本的目的是吸收意外的大额损失，保护存款人及保证金融系统的持续生存能力。Basel Ⅲ重点关注和提高了对银行资本金和流动性缓冲的要求，提高了银行监管资本的数量和质量要求，更加关注一级（CET1）资本普通股权等持续吸收亏损经营的资本；基于99.995%的置信水平以及一年持有期的假设，确定吸收敞口头寸可能损失所需的经济资本数量；显著强化了银行资本充足率监管标准，提高资本要求水平，提升了资本充足率可比性，确保银行有足够的弹性来承受压力损失。

（三）严格风险加权资产计量

扩大了风险加权资产覆盖范围，在覆盖信用风险、市场风险、操作风险的基础上，纳入资本市场风险、流动性风险、系统性风险和经济周期风险，加强衍生品、回购及融资融券活动交易对手信用风险和信用估值调整（CVA）资本要求。通过修订被证明严重错误校准的风险加权资本框架领域，包括市场风险、交易对手信用风险和证券化的全球标准，进一步细化资产类别和对应风险加权资产（RWA）的权重，大幅提高了对证券化产品的资本要求，甚至最终完全不再允许利用内部模型法计算其监管资本要求，提升风险捕捉和应对能力。

Basel Ⅲ降低了风险加权资产的过度可变性，主要通过以下要求：提高信用风险和操作风险标准化方法的稳健性和风险敏感性，有利于银行资本比率的可比性；严格限制了内部模型法的使用范围和条件；以最终的杠杆比率和经修订的稳健资本下限补充风险加权资本比率。

（四）强化市场风险的最低资本要求

Basel Ⅲ进一步明确了符合市场风险资本要求的风险暴露范围，明确了交易账簿和银行账簿之间的界限，对被认为不可建模的风险因素规定了单独的资本要求，完善外汇风险和指数工具的标准化方法处理，确保银行内部风险管理模型恰当反映各个交易部门的风险，对识别符合内部建模条件的风险因素的要求进行了修订。

（五）提高流动性标准和监管力度

Basel Ⅲ统一流动性监管标准，首次引入了流动性覆盖率（Liquidity Coverage Ratio,LCR）和净稳定资金比率（Net Stable Funding Ratio,NSFR），优化了风险权重计算方法，对金融资产流动性提出了更加严格的要求[2]。LCR与NSFR作为两种量化的流动性政策工具，能够全面评估商业银行的流动性缺口，减轻过度流动性风险和期限转换，有效提高商业银行风险控制的效益。

1、LCR

LCR 是一种短期监管指标，衡量商业银行30天内的流动性需求。通过确保银行持有充足的优质流动性资产，来抵御融资状况逆转，从而增强抗风险能力，增强银行体系对经济活动的资金供给。通过确保银行拥有充足的无抵押优质流动资产(HQLA)库存，在市场上轻松、即时地转换为现金，以满足银行在30 日内流动性压力情景下的流动性需求，提高银行业吸收来自任何来源的金融和经济压力冲击的能力，降低金融部门向实体经济溢出的风险。

2）投资新建前瞻性实验室。有些实验室建设之初缺乏前瞻性设计，致使建成时已落后，不能满足新的实验需求，刚建成不得不进行改造升级，既影响实验进程又浪费各项资源。在建设前，应充分调研国内外最先进实验室建设及运行经验，并组织专家和用户对实验室需求（包括水电气布局、通风布局、网络化、可视化、集成化、智能化、信息化、易操作性、人性化、节能性、环保性等）[20]进行超前设计研讨。

2、NSFR

NSFR是一种长期监管指标，旨在保障商业银行具有长期稳定的资金来源，以覆盖各类金融资产和负债对稳定资金的需求。NSFR要求银行在其表内和表外活动中保持稳定的资金环境，降低银行正常资金来源中断的可能性。

（六）加强对国内系统重要性银行的监管

Basel Ⅲ对全球系统重要性银行（G-SIBs）和国内系统重要性银行（D-SIBs）提出了附加资本缓冲要求。Basel Ⅲ提出了G-SIBs 附加资本缓冲要求，该要求与银行系统重要性得分挂钩，系统重要性得分由同业资产、同业负债、复杂资产、跨境资产和跨境负债等指标的相对份额综合决定。《D-SIBs 纲领》咨询文件阐述了关于D-SIBs 评估方法的8 个原则和更高的资本损失吸收能力（Higher Loss Absorbency，HLA）要求的4 个原则，旨在解决各国D-SIBs 的评估方法和更高的损失吸收能力要求的适用性和一致性。Basel Ⅲ还要求建立大额风险暴露制度，以减轻金融机构相互关联和风险集中时所产生的系统性风险。

三、Basel Ⅲ对中国银行业的影响与对策建议

作为二十国集团和巴塞尔委员会的正式成员国，中国全面参与了Basel Ⅲ的制定。根据Basel Ⅲ的核心要求，为配合Basel Ⅲ监管制度实施，中国银保监会结合中国银行业改革发展实践，确立了具有中国特色的审慎资本监管框架。2020年10月发布的《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》，已纳入Basel Ⅲ关于系统重要性银行、逆周期资本缓冲等监管规则。

（一）Basel Ⅲ对中国银行业的影响

尽管有部分研究认为，Basel Ⅲ资本监管的强化对提升中国银行体系的稳健性发挥积极作用[3]，净稳定融资比率的提高增加了银行单位资产盈利水平[4]等。但是，Basel Ⅲ总体严格趋紧的规则完善，对中国银行业的负面影响不可小觑。

（1）对监管资本提出了更高的要求。

①Basel Ⅲ对商业银行监管资本总体要求的提升，一定程度上会导致信贷紧缩，对宏观经济形成挤压，对中国银行业乃至实体经济的影响是相对收缩的，需要中国银行业和宏观经济调控部门加强应对。

表2 中国商业银行资本充足率要求及构成

②2021年10月15日，央行会同银保监会根据《系统重要性银行评估办法》评估认定了19 家国内系统重要性银行（D-SIBs），并分类提出了相应的附加资本要求和附加杠杆率要求（附加资本要求的50%），工行、中行、建行、农行分别为1%和0.5%，交行、招行、兴业银行分别为0.75%和0.375%，浦发银行、中信银行、民生银行、邮储银行分别为0.5%和0.25%，平安银行、光大银行、华夏银行、广发银行、宁波银行、上海银行、江苏银行、北京银行分别为0.25%和0.125%。2022年9月9日银保监局公布了根据《系统重要性银行评估办法》和《系统重要性银行附加监管规定（试行）》2022年度评估结果，与2021年度基本一致。

表3 六大行2021年末核心一级资本净额和资本充足率

（2）对盈利能力提出了更高的要求。随着新资本发行作用的逐渐减小，留存收益成为银行主要的资本金来源。在加息空间不大的经济金融周期中，贷款利率锚定LPR的定价模式，对我国银行业的盈利水平将产生较大影响。根据中国人民银行金融稳定分析小组的《中国金融稳定报告2021》，2019 年到2020 年银行业金融机构净利润虽然有所下降，非利息收入的占比较低。2021 年，我国4604家银行业金融机构的，总资产收益率（Return on Asset，ROA）和净资产收益率（Return on Equity，ROE）分别为0.79%、9.64%，全球行业水平中低。在不增加实体经济融资成本的前提下，强化成本管理实现稳定的内源资本补充机制，通过净利润增长带动资本内生累积能力，成为中国商业银行未来发展的重要资本统筹补充方式。

图3 银行业金融机构净利润和非利息收入占比变化趋势

（3）对流动性管理明确量化严格。中国商业银行，特别是中小银行，流动性性管理亟需加强，资产方期限长、流动性较低，负债方期限短、流动性要求较高，资产和负债期限错配明显。

（4）对全面风险管理水平和能力提出了更高要求。Basel Ⅲ监管要求和技术实现的加强，对面临趋紧经济环境的中国银行业提出了更大的挑战，特别是对全面风险识别能力、管理水平、管控技术等提出了更高的要求。中国银行业要守住不发生系统性风险的底线，特别是在经济金融波动的下降沿。

（二）中国银行业的对策建议

根据上述研究，本文提出中国银行业应对Basel Ⅲ影响的对策建议如下。

（1）随着中国商业银行市场化、国际化和混业经营的不断深入，在Basel Ⅲ框架下，逐步加大国内银行业对实施Basel Ⅲ的要求力度，以信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险为核心，加快覆盖全业务流程的全面风险管理能力提升，持续提升商业银行核心竞争力。

（2）保持经济金融良性循环的发展环境。一个稳定的盈利环境有助于银行填补资本金缺口。近些年来，中国经济高速发展，贷款增速快，且银行业净利差空间较大，中国银行业利润大幅增长。随着中国经济从高速增长转向高质量发展，坚持遏制脱实向虚现象，促进经济金融良性发展，把金融杠杆率保持控制在合理水平，十分重要。

（3）优化地方政府、国企和金融治理。通过优化地方国有企业管理模式和强化地方金融机构经营独立性等制度优化再设计，增强地方国有企业和地方金融机构的穿透透明度，强化地方财政硬约束条件下的去债务化和去隐性化。

（4）持续优化调整审慎框架。增强银行应对风险能力的审慎标准是维护金融稳定最为可靠的防线。为确保不断变化金融体系的稳定性，中国政府和银行应持续致力于优化调整审慎规则，满足更高的清偿力标准，增强银行抵御风险的能力。与潜在风险相关的计提充足资本金和流动性缓冲的监管规则是核心。通过改善金融体系透明度和可比性的方式来解决风险计量的复杂性问题，推动实施银行资本充足率和及时校正措施为主的商业银行激励相容机制[5]，利用清偿力风险敏感和非敏感指标相互增强的内在属性，应对不确定性和反应风险评估复杂性的缓冲器，增强单个银行和整体金融抵御风险的能力。

（5）持续优化资本充足补充和管理水平。在资本充足率满足Basel Ⅲ要求的基础上，持续完善和优化风险管理体系，优化资本管理与补充方式，大力节约资本，多渠道补充资本，根据监管导向优化资本计量，加大资本精细化管理，提高资本收益率，实现利益相关者整体综合利益最大化。在积极拓宽外生资本补充渠道的基础上，持续保持和增强盈利能力，持续增强创造稳定收益的业务，通过损失认定和补充资本金来修复资产负债表，增强抗风险能力。

（6）持续优化资产组合管理。将资产主要投资于信用质量较高的金融工具；努力使资产多元化，投资于多个行业；在减少资本消耗和降低收益率之间找到恰当的平衡点。

（7）高度重视流动性风险管理。有效地管理流动性，提高度量流动性头寸的精确性。持续优化闲置资产处置模式，健全流动性风险预警机制，加强多元化资产负债管理，降低流动性风险敞口。

总体来看，商业银行将在Basel Ⅲ等系列协议的指引下，持续完善顶层设计，强化科技赋能，完善风险预防预判、监测预警、管控处置机制，提高风险管理数字化、智能化、集约化水平，加快构建全面风险管理体系，进一步提升防范和化解金融风险的能力。