上海生活源可回收物资源化特点分析及协同管理机制研究＊

赵爱华，邰 俊，车 越，李光明，钱光人，毕珠洁

（1. 上海城投（集团）有限公司，上海 200020；2. 上海环境卫生工程设计院有限公司，上海200232；3. 上海市环境工程设计科学研究院有限公司，上海 200232；4. 华东师范大学 生态与环境科学学院，上海 200241；5.同济大学环境科学与工程学院，上海 200092；6.上海大学环境与化学工程学院，上海 200444）

1 引言

2019 年7 月1 日《上海市生活垃圾管理条例》正式实施后，上海生活垃圾分类工作成效显著，垃圾分类逐渐成为市民自觉行动和日常习惯，形成了生活垃圾分类处理“上海模式”［1-3］。但与此同时，生活垃圾分类后低价值可回收物由于认识不统一、费制不清晰、用地难保障等多种因素制约，仍存在底数不清、流向不明、原料品质不高、设施小而散等现象，成为生活垃圾分类全程体系建设中迫切需要解决的问题［4-5］。在此背景下，选取生活源可回收物为对象，对可回收物数量、质量及流向进行研究，识别存在的主要问题及瓶颈，提出协同管理机制，以期为上海及其他城市进一步深化生活垃圾分类工作提供参考。

2 研究方法与数据来源

2021 年6 月—2022 年2 月，项目组通过现场调研、视频会议、座谈交流等多种形式访谈了上海、杭州、合肥、苏州、南通、宁波、长三角执委会、中国循环经济协会等上海市、长三角地区及国家等相关委办局、行业协会、企业30 余家，走访各类小区20 余个，并对上海16 个区开展了可回收物回收利用及主体企业相关业务情况的问卷调查，掌握了第一手数据资料。

设计了两份调查问卷。问卷A 为“上海市可回收物产生和回收体系调查”，调查对象为上海市各区绿化和市容管理局。问卷的内容主要包括：①生活源可回收物产生的官方数据；②可回收物的主要种类；③各区域可回收物主体企业信息；④各区的可回收点数量。共发放16 份问卷，收回11 份，这11 份主要来源于5 个市区和6 个郊区。问卷B 为“上海市可回收物主体企业回收量调查”，调查对象为上海市各区的回收主体企业。问卷的内容主要包括：①2020 年企业每月可回收物的回收量；②可回收物类别比例；③各类别（下游企业）可回收物资源利用的主要方向。问卷B 调研了11 个区的主体企业，收回问卷52 份。

3 结果与讨论

3.1 上海生活源可回收物资源化现状特征

3.1.1 可回收物数量及品质情况

可回收物回收量稳步增长，源头分类成效明显。2021 年上半年，上海生活源可回收物收运量每天可达7 000 余吨，较2019 年同期增长165%（图1）。上海可回收物品类以废纸张、废金属和废塑料为主，城区人均可回收物回收量为0.24 kg/d，郊区人均可回收物回收量为0.21 kg/d（图2、图3）。

图1 上海可回收物回收量日均值变化Figure 1 Changes on average daily collection amount of recyclable wastes in Shanghai

图2 上海城区与郊区主体企业回收总量变化Figure 2 Changes on total collection amount of recyclable waste in urban and suburban areas of Shanghai

图3 上海城区与郊区可回收物调查典型品类组成Figure 3 Typical category composition of recyclable waste in urban and suburban areas of Shanghai

3.1.2 可回收物回收体系现状

根据2020 年11 月16 日上海市绿化和市容管理局发布的《上海市可回收物回收体系建设导则（2020 版）》，对原《上海市两网融合回收体系建设导则（试行）》进行了修订，明确了可回收物回收体系是指可回收物回收服务点、中转站、集散场等从源头到末端的全过程体系。通过整理前期与政府部门调研座谈获取的数据可得，截至2020 年底，上海市已建成可回收物回收服务点1.5×104个、中转站201 个、集散场10 个，可回收物“点、站、场”体系进一步完善。

上海各区（街镇）通过招标、比选等方式，确定了64 家回收主体企业。2020 年，主体企业回收量达4 000 t/d，承担了上海每日可回收物的1/2回收量任务，可回收物回收方式从分散到集中呈现规模化发展趋势。各主体企业结合市场需求与自身实际，创新探索出3 种回收模式：①互联网+智能回收箱，以爱回收、蓝鲸资源再生等为代表的再生利用企业，在小区、商务楼等地投放智能回收箱，居民交投可以获得积分；②垃圾分类+社区回收耦合，以际霖环保、程胜环保、西弗瑞为代表的企业则是通过定时定点清运、预约上门回收、误时自助投放、智能回收等多种方式，实现社区全覆盖、服务全天候、品类全回收；③专业化“一站式”回收，以新锦华为代表的回收企业通过服务点预约回收和定期清运，完成社区可回收物服务点、可回收物桶及时清运，可以利用专业化作业和分拣场地优势，把可再生资源回收和运输嵌入垃圾收运系统，实现居民垃圾分类点和可回收物服务点的兜底回收工作。

3.1.3 可回收物资源化途径

废玻璃约占上海生活源可回收物总量的10%，流入与流出并存。上海区域内由燕龙基等本地企业回收利用，通过光学分拣技术进行分选，用于浮法玻璃的生产，约有半数以上通过周边城市资源化利用。

废金属以本地利用为主。废金属约占上海生活源可回收物总量的20%，凭借其高价值特点、回收及资源化路径通畅，除在本市进行资源化利用外，其余部分在浙江嘉兴万泰特钢、江苏苏州沙钢集团等大型钢铁生产企业进行再生利用。

与上述两类可回收物相比，废纸张、废织物分别约占上海生活源可回收物总量的40% 和5%，主要在周边城市进行资源化利用。废纸张主要被玖龙纸业等企业回收，将其作为原料，通过多种工序生产制造再生纸；废织物主要是清洗消毒出口至第三世界国家。废塑料约占15%，尽管本市有英科、田强等回收利用企业，主要用于制造再生粒子、PS 框类产品等，但整体规模尚小，资源化能力还不足。

3.1.4 可回收物管理政策与机制

上海近年来颁布修订了多项政策文件，出台了《上海市可回收物体系规划实施方案》《上海市可回收物回收指导目录》《上海市可回收物回收体系建设导则》《上海市关于进一步加强塑料污染治理的实施方案》等，修改了《上海市再生资源回收管理办法》。此外，还配套出台了一系列支持和引导政策，政府明确在循环经济经费中对回收物“点、站、场”建设予以补贴，各区也制定了低价值可回收物按量补贴的机制政策。

在区域协同方面，上海近年来逐渐重视可回收物领域的区域合作，整合各区域间的优势，学习国外先进经验，逐步建立起长三角各个城市间区域统筹合作。但区域统筹制度与国际先进水平存在差距。在部门协同方面，上海对可回收物的监督管理体系仍较为薄弱，未有详细的法律明文规定各责任主体的职责与义务。

3.2 上海生活源可回收物资源化利用的主要问题

对照生活垃圾管理的高要求，综观上海乃至全国的生活源可回收物资源化利用工作，仍存在问题有待解决。

3.2.1 顶层设计缺乏，政策法规亟待跟进

专项立法工作相对滞后。近年来，虽颁布多项有关可回收物的政策（表1），但仍存在一些问题需要进一步明确。可回收物管理目前缺乏明确的法规支持，《清洁生产促进法》中部分提到了对废旧产品的回收利用，但缺乏明确条款，无具体实施细则，针对性、可操作性不强。可回收物“资源属性”缺乏共识，垃圾分类可回收物仍被视作“垃圾”属性，难被异地政府所接纳；跨区域的供需关系没有充分对接，影响了行业的规模化、规范化发展。财税机制仍不完善，经济调节机制不足，市-区-街镇-企业未能就落实补贴机制达成完全一致，再生资源回收企业税负过重，回收行业实际运行过程中无法取得进项税抵扣发票。用地指标有待突破，分拣场所受到用地、建设审批等多种因素限制，多数回收企业面临场地保障不足的情况，亟需从政策规划层面解决用地指标问题。

表1 近年国家颁布的有关可回收物相关政策的文件Table 1 Recent national policies related to recyclable waste

3.2.2 精细分类不够，各地准入标准不一

前端分类品质差异较大，可回收物为混合收集，废塑料无法在源头实现“脱衣摘帽”，分拣及运输过程成本高，高值利用较为困难。中端精细分拣不够，多数回收企业只能做到“玻、金、塑、纸、衣”五大类粗分，对于废塑料、废玻璃、废织物等可回收物无法进一步细分，制约了整体回收利用的效率和水平。废物回收再生利用行业产业化程度不高，业内非正规小企业众多，缺乏技术装备支撑，导致高值属性废物低值化利用现象突出。可回收物跨界要求各异，长三角各地对于可回收物出省要求并不一致，有的省市要求可回收物跨境需自主备案，而有的则无需备案。末端设施准入标准不一，集散场及初级加工造成的环境影响较为突出，使得各地对于再生资源回收产业的产业定位和支持程度不同，环保准入标准和管控要求不一致。

3.2.3 市场培育滞后，规模效应难以显现

行业小、散、乱现象依然存在，无组织、无管理回收个体占比较大，部分从业经营者无固定经营场所或游离在行业监管之外，企业不具备规范处置能力，污染治理设施不完善；非法经营的无证小废品站较多，对主体企业经营造成压力。可回收物市场高度分割，不同区、街镇、小区，都有不同的回收主体，回收市场高度分割导致每个回收主体企业回收量有限，难以做大做强。设施装备改造更新缺乏动力，目前多数废旧物资回收加工企业处于微利或无利状态，基本没有条件和能力引进或采用新技术、新工艺、新设备，产品的技术含量和附加值较低，阻碍了再生资源回收利用的发展进程。我国可回收物高值化利用尚无明确技术规范，且新技术、新工艺缺少研发储备，废织物、废玻璃资源化利用技术水平低、能耗高。

3.2.4 推进方式各异，区域统筹协调不足

可回收物资源化产业发展滞后，在可回收物处置体系和能力建设上还存在不少短板。废织物资源化利用的设施缺口明显；废塑料较多以原始状态销售或制造初级、低附加值的“再生瓶片”；废玻璃再生企业将玻璃分色破碎，主体企业贮存周转能力不足情况偶有发生。政府部门间协同机制有待深化，当前可回收物回收和资源化相关工作管理以市容环卫部门为主，针对生活垃圾可回收物进入产业可回收物资源化体系后的职责分工有待进一步细化和加强，上海市发展和改革局、上海市规划和自然资源局、上海市财政局、上海市生态环境保护局、上海市绿化和市容管理局、上海市经济和信息化局（商委）等部门联合协同机制有待创新和健全完善。长三角区域布局尚未统筹优化，长三角地区并未形成统一的生活源可回收物收运和资源化利用标准及协同机制共识，生活源可回收物的跨省市流动尚未有明确的制度支持，主要依靠市场自发交易，需要开展区域性统筹布局、协同共建机制研究。

3.2.5 数据基础不足，跨界监管平台缺失

统计数据口径不一，上海可回收物的总量、结构等底数仍不清晰，特别是可回收物的源头和流向不够明晰，存在一定的隐患和风险。传统监管手段日渐失效，再生资源回收行业存在较多的“摇铃大军”和“三无”性质（无营业执照、无资格证、无合法场地证明）的回收站点，且流动性大、隐蔽性强，很多游离在政府监管范围之外。虽然上海已有针对中转、运输环节的信息化平台，但全流程、全覆盖信息化监管平台尚未建立，多数企业信息系统数据向上不能追溯到源头收集点、向下不能查询到末端企业。市内数据共享不足，现有出省备案信息平台上相关政府部门未能联网，无法获得较为准确的可回收物统计数据，难以支撑政策出台。跨界监管平台缺失，长三角地区可回收物回收及资源化数据信息未共享，可回收物数据信息获取和交流渠道不畅，不利于跨界监管以及区域间协同发展。

3.3 面向生活源可回收物资源化的协同管理机制构建

针对上海生活源可回收物资源化利用现状及问题，借鉴国外相关经验（表2），探索构建协同管理机制。

表2 国外低价值可回收物资源化相关经验Table 2 The related experience on foreign recycling of low value recyclables

3.3.1 加强可回收物资源化执法检查，促进再生资源产业发展

加强执法检查，围绕《上海市生活垃圾管理条例》中可回收物相关要求，开展日常执法检查和专项执法行动，推动“点、站、场”设施选址落地落实。推进长三角协同共管，共同编制可回收物和低价值可回收物目录，合作建立快递企业包装物强制回收再利用制度。统一长三角标准体系，统一绿色分拣和回收利用标准、设施环境准入标准、环境监管执法要求。

3.3.2 积极布局资源化利用设施，实现长三角功能互补与共建共享

结合规划布局和“城市更新条例”实施，因地制宜推动“点、站、场”回收体系建设。建设可回收物资源化示范项目，鼓励国企或社会机构建立技术先进可靠、节能低碳的废织物、废塑料高值利用中心，推动再生资源行业的规范化、集中化和产业化。依托长三角三省一市协作平台和长三角绿色低碳发展行动计划，研究、推进可回收物资源化设施“功能互补型”“产业集聚型”“生态补偿型”布局试点。

3.3.3 加快推进信息管理平台建设，规范、共享可回收物流向流量数据

统一数据采集标准，规范从业单位可回收物前端分类回收、流向等信息传送、报送。落实主体企业的信息公开责任，源头收集经营者和具备资质的加工利用企业建立联单制度，向主管部门及时公开主要经营和环保数据。加快实现政府部门信息平台协同，实现多部门联通、共享信息。推进长三角地区构建可回收物协同管理信息平台，引导各地行业组织和企业积极探索构建可回收物信息化平台，通过“互联网+回收”模式、手机App 或热线平台服务模式，对可回收物流量流向进行大数据跟踪溯源和执法监督。

3.3.4 加强关键技术研发，开展可回收物试点示范工作

加强重点技术研发，研究可回收物高值利用的技术工艺和集成装备，研发泡沫塑料预压缩与废塑料热解制油技术、废织物纤维增强、化学法回收聚酯纤维等技术，研究人工智能在可回收物分拣等领域的应用。联合行业协会、主体企业针对废塑料、废玻璃、废织物、废纸张等建立可回收物资源利用碳核算系列标准。结合长三角生态绿色一体化发展示范区绿色低碳发展行动共同体的建立，倡议相关企业、高校、研究机构等组建产业技术联盟，共同研发共性适用技术，共助产业技术进步。推进生活源可回收物与产业源再生资源的协同融合，探索“两网融合”可协同节点，系统规划环卫系统与经信（商委）再生资源系统两个网络的有效衔接和融合发展。试点重点企业包装物回收，支持包装生产企业、灌装企业和循环利用企业按照市场化原则组成联盟，通过饮料灌装企业销售渠道、现有再生资源回收体系、循环利用企业自建网络等途径，回收废弃的塑料基、纸基复合包装。

3.3.5 加快市场引导和区域合作，建立长三角可回收物管理机制

将低值可回收物资源化协同管理纳入长三角区域生态环境保护协作小组工作内容，共同完善低价值可回收物市场机制。通过设立白名单，简化生活源可回收物处理处置企业的备案流程，增加相关企业的运营效率并降低运营成本。优化全环节财税政策，进一步完善低价值可回收物回收环节补贴政策。研究再生资源回收企业增值税进项抵扣相关政策，试点实行低增值税税率、回收环节免征增值税。制定可回收物再生产品采购端的鼓励和补贴政策，促进可回收物再生产品的市场流通［13］。探索建立可回收物跨省市资源化利用生态补偿机制，共享低值可回收物区域协同处理的经济效益和生态环境效益。

4 结论与展望

通过研究发现，目前可回收物资源化利用规模和能级还较低。对照生活垃圾管理更高要求，综观上海乃至全国在生活源可回收物资源化利用工作，生活源可回收物资源化利用在法律法规、技术标准、分类方式、市场培育、区域统筹、数据统计、跨界监管等方面有待改进。同时，基于提出的协同管理机制，中远期可引入污染者付费机制，推动废物预防与生产者责任延伸；探索碳交易机制，将具有减排效益的可回收物再生利用项目纳入碳排放权交易市场，引导形成良性市场机制，促进再生利用产业持续发展；创新跨界管理机制，探索可回收物区域一体化管理模式，构建跨区域可回收物一体化协同管理平台，协调可回收物资源化利用事宜，实现资源优化配置。进一步完善企业的环境信用评价体系，建立区域互认信用体系，创新备案豁免等管理机制。

致谢：感谢上海市人大城建环保委、长三角一体化示范区执委会、中国城市环境卫生协会、中国循环经济产业协会，上海市绿化和市容管理局、上海市生态环境局、上海市发展和改革委员会、上海市经济和信息化委员会、上海市商务委员会等相关委办局，杭州、苏州、合肥、宁波、南通等长三角地区兄弟单位，对于本项目调研、咨询和访谈过程中给予的大力支持！