关于浙江二轮土地承包到期后再延长30年的试点情况与建议

程渭山

开展第二轮土地承包到期后再延长30 年试点，是保持土地承包关系稳定并长久不变、巩固和完善农村基本经营制度的重要基础性工作，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。2020 年以来，中央农办、农业农村部组织开展首批延包试点，之后每年根据到期情况推进各地试点。我省海盐县、岱山县、乐清市、常山县先后被列入全国试点。2022 年8 月，根据对乐清、常山、海盐3 个全国试点县（市）和开化、德清等相关县的实地调研看，各试点县（市）党委政府高度重视，相关工作正稳妥有序推进。

1．“延包”的重大意义

（1）有利于维护双层经营制度稳定 实行家庭联产承包制以来，我国先后两次延长承包期限，不断健全相关制度体系，依法维护农民承包土地的各项权利。再延长承包期30 年，意味着在二轮承包到期后的30 年内，土地集体所有、家庭承包经营的基本制度不会改变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。另一方面，确保集体有效行使土地所有权、集体成员平等享有承包权，通过积极探索和不断丰富土地集体所有、家庭承包经营的具体实现形式，不断完善和发展农村基本经营制度。

（2）有利于稳定党的农村各项政策 农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村改革的重大成果，是党的农村各项政策的基石。坚持党的农村政策，首要的是坚持农村基本经营制度，即坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。土地问题贯穿农村改革全过程，涉及亿万农民切身利益。稳住农村基本经营制度，平衡好各方土地权益，就为稳定党的农村各项政策奠定了坚实基础，进一步巩固党在农村的执政基础。

（3）有利于稳定民心稳定预期 农村承包地既是生产资料，也是兜底的社会保障。再延长30年，涉及广大农民群众的切身利益。“二轮承包到期后是顺延承包，还是打乱重分”“举家进城的，是否保留土地承包权”等事关农民群众切身利益。大多数农民群众盼望政策稳定，中央作出的再延包决策正是顺应了广大农民的愿望和期盼，将为巩固农村基本经营制度奠定更为坚实的基础。同时，通过起点公平、机会公平，合理调节利益关系，消除土地纠纷隐患，促进社会公平正义，展现持久制度活力，保障农村长治久安。

（4）有利于推进乡村振兴、共同富裕和农业农村现代化 再延长30 年，给全国农民群众吃了“定心丸”，利于形成长期稳定的土地承包关系，激发农民群众增加农业投入的积极性，减少土地抛荒，推进土地资源优化配置，促进土地的休养生息和可持续发展；利于强化农户土地承包权益保护，为实现乡村振兴提供更加有力的制度保障；利于形成农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置格局，促进土地经营权流转，形成多种形式适度规模经营，推进中国特色农业农村现代化；利于保护和实现进城农民的土地承包权益，推进农业转移人口市民化，加快形成城乡融合发展格局。

2．试点成效和做法经验

（1）主要成效 海盐、岱山、乐清和常山分别被列入全国2020 年第一批和2021 年第二批延包试点。目前，岱山已完成试点工作，其他3个县（市）正有序推进。

岱山试点村衢山镇皇坟基自然村已于2020年12 月底前按照农业农村部《农村土地承包合同》样本，与农户重新签订土地承包合同，共签订合同277份，签订率100%，延包面积181．28亩。

海盐澉浦镇澉南村、通元镇滕泾村两个试点村已完成调查摸底，并形成延包试点方案，创设延包户、消亡户、无地户、承包收益继承户、被征地承包户、退出承包权户等六种类别，相应提出解决措施，稳妥推进试点工作。

乐清试点村翁垟街道前进村已完成全村479户农户的家庭成员和承包面积信息核对，并完成450余户农户承包信息矢量化工作，剩余农户因二轮土地承包过程中发生土地征用，承包地面积变化需要调整。

常山球川镇常周村、东案乡东案村、天马街道天安村、金川街道胡家淤村4个试点村已完成“承包地面积、承包合同、数字三资、经营权证”四项信息核对，农户签字确认率分别为98．2%、97．3%、93．3%和75．9%，陆续进行村级公示，并颁发首批承包经营权证。其中，胡家淤村因村级土地平整较多，有几十户存在界限不明、权属不清等问题，情况较复杂，核实相对困难，进展相对缓慢。在试点中，该县创新了“一证双面积”登记模式，即在土地承包经营权证上增加“实测面积”，在尊重历史的同时为后续土地平整、流转提供了实测依据；针对部分界限不明的地块，采用“确权不确地”方式，将零碎的小地块集中成大地块，完成对零散土地资源的集中整理；规范了承包地块地名信息，便于后续查询和识别农户承包合同地块信息；建立了土地承包管理平台，强化土地承包信息数字化管理，实现数据信息实时更新。

（2）主要做法 一是加强组织领导。各试点县（市）成立由党委政府主要领导任组长的试点工作领导小组和工作专班或攻坚小组。如常山县试点工作由县委县政府主要负责同志任组长，分管副县长任副组长，相关部门一把手为成员，多次召开领导小组会议，部署和推进延包工作。攻坚小组由相关部门、试点乡镇组成，分为政策研讨组、试点单位组和进村工作组，分别落实任务，锁定时间。乐清则成立市级工作领导小组、街道延包指导小组和村级延包工作小组。

二是强化学习动员。重点组织学习法律法规、上级政策意见和试点要求，统一思想认识。加强业务培训，邀请专家为村（社区）股份经济合作社负责人开展培训。广泛开展宣传动员，把党的政策不折不扣地落实到基层。

三是全面调查摸底。采取查阅历史档案和入户查核相结合，以二轮承包的基础数据为依据，全面开展调查摸底，明晰农户人口和土地承包变化情况，确保不错登一户、不漏记一田。在掌握相关基础数据后，对人、地等数据进行分析，形成调查摸底情况报告，为制定延包方案打下基础。为确保摸底工作的准确性、权威性和时效性，有的还聘请参与二轮承包时的老干部、老同志、老报账员等加入调查摸底小组。

四是制定延包方案。摸底完成后，公示相关数据信息，张榜放弃农户、整户消亡、已进入机关事业单位等人员清单，接受群众监督。针对排摸出来的具体情况，在尊重群众意愿的基础上，坚持原则，灵活把握。重点针对二轮承包合同记载不全或合同面积不实、界定承包地直接延包情形、明确分户依据解决继承纠纷、保护外嫁女土地承包权益、收回体制内人员和落户国外人员的土地份额、收回整户消亡户的承包地、保护二轮时放弃承包户的土地承包权益、对已改变用途承包地的处置等共性问题。收集梳理调查中发现的各种情况和具体问题，研究应对处理的方式方法，形成相应的处置政策。在此基础上，按照“增人不增地、减人不减地”原则，制定延包方案，征求村内各阶层代表意见，完善延包方案，确保可操作、能落地。

（3）基本经验 延包试点是摸清问题、寻求办法、制定政策、积极稳妥推进工作的重要途径。其经验可归结为“六个基本”。

一是基本目标。稳定双层经营制度，做到承包地块、承包户、承包面积“三对应”，登记造册、定位测量成图、发放承包证“三齐全”，确保二轮承包到期后再顺利延长30年。

二是基本遵循。要严格遵循《农村土地承包法》等法律法规、《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等政策意见和农业农村部有关延包的试点要求。各试点县（市）严守政策底线，不能打乱重分，不借小调整之名搞大调整。深入基层，发现问题，解决问题，不回避矛盾，搞一延了之。对延包中可能遇到的消亡户认定、非集体成员户承包地处置等问题，以及各种历史遗留问题，审慎决策，在现有政策法律框架下探索解决路径。

三是基本要求。这是一项重要农村改革任务和重大民生工程，不能只算经济帐、眼前帐，还要算政治账、长远帐，确保始终沿着正确方向推进。实践中要有足够耐心，不能操之过急，不能搞强迫命令，不能搞一刀切，要把好事办好，充分尊重农民意愿，防范一切侵犯农民合法权益的行为，切实保护农民利益不受侵害。

四是基本原则。“大稳定、小调整”。应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，继续提倡“增人不增地、减人不减地”，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。要以户为单位，防止“两头占、两头空”。对少数因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，可按照“大稳定、小调整”的原则，经本集体经济组织成员会议三分之二以上成员或者代表同意，并报乡（镇）政府和县农业等主管部门批准，可在个别农户间作适当调整；也可考虑采用“动钱不动田”、以“租”代“包”等方式，对缺地农户给予相应的经济补偿，灵活保障其承包权益。

五是基本方法。走群众路线，相信群众、依靠群众。实践中，切实尊重农民主体地位，妥善解决突出问题。对延包中遇到的重大问题把选择权交给农民，充分发挥其主动性和创造性。要指导试点村组摸底排查各类问题，坚持“一村一策”“一事一议”，民主决策，推动妥善解决。要切实依法保护妇女等特殊群体合法权益。

六是基本保证。延包工作农民关切、社会关注，政治性、政策性都很强，容不得半点闪失。要以党建统领为基本保证，强化政治意识、大局意识，全面加强党对延包工作的领导。要从讲政治的高度看待这项工作，不能把承包地简单当作一般的不动产来进行制度安排和政策设计。

3．试点中的主要问题

（1）少数干部群众重视不够 部分同志对“大稳定、小调整”的思想认识不统一。也有的认为二轮承包到期还早，大面积延包还有五六年，不用太过着急。试点中农民参与不足。从试点看，虽然都进行了政策宣传和舆论动员，利益关系都己明确，但部分试点村农民参与积极性不高。此外，一些外出务工人员不愿或无法及时配合，也增加了试点推进难度。

（2）人手和资金保障存在压力 试点工作涉及10 多个部门和有关乡镇（街道）、试点村，工作量大，需要各部门协同配合，保障人员投入。经费投入上，按常山4个村的试点看，亩均投入约80元左右，全县面上铺开需要投入1 200万元左右；加上村级工作人员相关补贴，所需经费还要更多，需要财政统筹安排。

（3）基础资料存在较多缺陷 各试点县（市）或多或少存在二轮承包原始档案不全、合同面积不实等问题，对试点工作造成不小影响。如，二轮承包合同记载不全，只有户主姓名和人口数，无家庭成员姓名、成员之间关系不明，还有的承包田块漏登等。此外，过去的确权登记颁证工作也有些问题。如，承包经营权证有错登、漏登情况；地块名称变更为地块代码，没有小地名找不到承包地的具体位置，田块的四至表述不符合农民习惯，面积与原承包合同不同，测量过程标准不一致等。

（4）解决土地抛荒问题缺乏依据 有地方反映，因为常年外出务工，土地流转率较低，导致承包地弃耕抛荒现象较常见。加上部分农户错误认为拿到土地承包经营权证后土地就属于个人所有了，村集体管理承包地阻力大、办法少，在解决抛荒问题上缺乏法律依据和手段，以致出现“农地非农化、非粮化有人管，土地抛荒却没人管、没法管”的局面。

（5）其他具体问题 既有二轮承包以来的历史遗留问题，如地块细碎、二轮承包时因各种原因放弃承包地、承包面积与实测面积不符等；也有延包试点中的新问题，如整体消亡户怎么认定、非集体成员户承包地怎么处置、被征地农户和因自然灾害损毁农户的承包地如何处置、因抛荒而不具备种植条件的土地是否继续发包、新增耕地要求落实承包权的如何处置、进城农户有地和新增人口无地如何处置、进城农户土地承包权有偿退出、公职人员的延包资格、五保户亲属继承承包地、尚未进行土地性质变更的承包地确权等，需要试点中在法律法规政策框架下找出解决路径和办法。

4．深化试点的若干建议

（1）及早谋划及早部署 形势逼人、时不我待。虽然二轮承包到期还有一段时间，离2028 年全省大面积到期还有五六年，但从土地承包衔接、稳定民心和规模经营大户的角度，必须及早谋划及早部署，不能等承包快到期再来，更不能出现“空窗期”。特别是根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条第三款“流转期限不得超过承包期的剩余期限”之规定，现有土地经营权剩余流转期限多数只剩6年不到时间。尽早开展延包工作，做好第二轮与第三轮承包衔接，可使农民流出土地更安心，规模经营主体流入土地更放心，进一步促进土地经营权向新型经营主体流转。要充分利用好短暂窗口期，强化组织领导，加大人力和资金投入，积极扩大试点。具体工作中，合同签订日期可为当前的时间点，合同生效日期可规定为第二轮承包到期的时点，做到无缝衔接。

（2）积极稳妥推进试点 要推进延包试点工作，摸清可能遇到的问题，探索有效解决办法。在延包试点中，要坚守政策底线，确保改革正确方向，把维护农民合法权益作为出发点和落脚点，确保农民权益不受侵害。要落实好中央文件精神，坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，也不能以小调整之名搞大调整，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。对二轮承包以来的历史遗留问题，以及延包中遇到的新问题，要鼓励基层积极探索，在法律法规政策框架下找出妥善的解决办法，绝不能回避矛盾。法律法规明确的，严格按法律法规执行；法律法规不明确或规定不详的，要把好公平公正关、道德风险关，严格遵照政策和“一事一议”原则，研究处置方案。对试点中遇到的共性问题，省级主管部门要出台一个指导意见，便于基层操作；对一些个别和细节问题，则不宜规定过细、过死；对较棘手的问题，要坚持农民主体地位，充分发挥村民自治作用，推进“一村一策”“一事一议”，把选择权交给农民，由农民集体民主协商决定。

（3）总结提炼试点经验 要及时总结各地先进做法和试点经验，提炼一批代表性强、政策处理到位的延包典型案例，归纳出一套公平公正、科学合理的延包对象处置方案，形成一个“可借鉴、可复制、可推广、可操作”的延包程序，为全面开展做好准备。要在充分尊重农民意愿前提下，探索建立农村老年人、五保户、进城农民等农户承包地有偿退出机制，明确退出的基本程序、补偿标准、退出土地利用管理，形成多样化退出补偿方式，满足不同农户诉求。

（4）完善合同管理机制 按照数据信息化、资料可视化、管理动态化、服务网络化的要求，建立土地承包经营权确权登记颁证数据库和土地承包经营权登记业务信息系统，完善承包合同日常管理机制和办法，直观展现承包地地块信息、承包户内信息、种植类型及土地流转意愿等基础信息，及时更新承包地互换、权属人变更等信息，实现日常变更常态化管理。

（5）开展土地抛荒整治 针对土地抛荒问题，建议省人大尽快启动相关法规的修订，开展遏制耕地抛荒立法，为土地抛荒整治提供法律依据。在此之前，对承包方无正当理由弃耕抛荒的，发包方可组织代耕，耕作收益归代耕者。此外，将“对长期弃耕抛荒的，发包方可依法采取措施防止和纠正弃耕抛荒行为”等措施，写入新一轮土地承包合同。

（6）健全风险防控机制 延包工作复杂敏感、政策性强，各地都要认真落实各级党委和政府责任制，尽可能把困难问题想得更充分一些，风险隐患防范得更彻底一些。根据试点工作方案明确责任、细化任务，确保责任落实到人。建立试点工作周报机制，摸排工作中的风险点，及时掌握和反映新情况、新问题，及时提出处理意见，重大问题及时请示报告。建立风险点专项汇报机制，及时进行实情分析、性质确定、程度评估、趋势预测和可能性预判，坚决将舆情危机化解在萌芽之中。落实风险评估，委托专业风险评估机构开展试点风险评估。切实加强督促指导，各试点县（市）要密切关注基层动态，建立健全纠纷调解仲裁机制，及时研究和妥善化解可能出现的矛盾纠纷，确保不出现群体性上访事件。