严格耕地用途管制 守牢耕地保护红线——解读《关于严格耕地用途管制的实施意见》

肖 君，张 雁

2022 年4 月，广西自然资源厅、广西农业农村厅和广西林业局联合印发《实施意见》，明确全面实行耕地年度“进出平衡”，采取“长牙齿”的硬措施，严格耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，牢牢守住耕地保护红线。

一、背 景

近年来，广西通过严格开展耕地保护责任目标考核、划定永久基本农田及永久基本农田储备区、积极推进实施补充耕地项目、规范和引导社会资本参与土地整治和耕地提质改造、建立健全补充耕地指标交易机制等一系列措施，认真贯彻落实最严格的耕地保护制度。但是，由于城镇化快速推进、城市农村建设“两头挤占”、粮食生产效益低、现代特色农业规模化发展等因素的影响，广西一些地方违法建设占用耕地、耕地“非粮化”、耕地撂荒现象尚未得到有效遏制。采取有效措施对耕地严格实行用途管制势在必行。按照国家的相关要求，结合全区实际，广西自然资源厅会同广西农业农村厅、广西林业局联合印发了《实施意见》。

二、核心内容

（一）总体目标

《实施意见》提出，要坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，全面推行耕地保护“田长制”，采取“长牙齿”的硬措施，严格耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，牢牢守住耕地保护红线。

（二）严格控制耕地转为建设用地

一是严格永久基本农田占用与补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。《实施意见》对纳入国家规定范畴的重大建设项目，选址确实难以避让永久基本农田的补划提出了要求，明确土地整理复垦开发、高标准农田建设和全域土地综合整治中开展必要的配套建设涉及永久基本农田的调整要求。

二是改进和规范耕地占补平衡。非农业建设占用耕地，必须补充可以长期稳定利用的耕地。《实施意见》细化了结合高标准农田建设组织实施的补充耕地项目纳入耕地占补平衡管理的具体流程，明确了对违法违规占用耕地从事非农业建设的惩处措施，同时进一步拓宽了补充耕地途径。

（三）严格管控耕地转为其他农用地和农业设施建设用地

《实施意见》明确了耕地和永久基本农田利用优先顺序，建立了永久基本农田利用负面清单，提出各地各有关部门要结合遥感监测和国土变更调查，全面掌握职责区域内永久基本农田利用状况。《实施意见》还提出全面实行耕地年度“进出平衡”，明确了需落实耕地年度“进出平衡”的5 种情形、具体落实方式和程序。

（四）规范临时用地和设施农业用地涉及耕地、永久基本农田的管理

一是建设项目临时用地原则上不得占用永久基本农田，确需占用的，必须确保能够恢复原种植条件，复原后的土地能够符合土壤剥离、复垦验收等相关规定。制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的项目用地，不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田。

二是新增设施农业用地应在符合生态、防疫等要求的情况下，尽量利用荒山、荒坡、滩涂、坑塘水面以及闲置建设用地，确需占用一般耕地的，须符合自治区用地规模要求，并纳入县级年度耕地“进出平衡”总体方案，按规定批准后方可实施。《实施意见》强调，未按要求“上图入库”的设施农业用地，在管理中不予认可。

（五）保障措施

《实施意见》提出加强组织领导、引导空间合理置换、强化监管与考核、严肃处置违法违规占用耕地问题4 个方面的保障措施。

三、特色亮点

（一）以“田长制”为抓手，全面贯彻落实国家严格耕地用途管制的工作要求

为积极落实严格耕地用途管制的新要求，广西依托耕地保护“田长制”，主动采取措施，层层压实责任。对于重大建设项目涉及永久基本农田补划的，实行县域平衡为主；涉及采取跨县域异地代保的，同步调整“田长”的永久基本农田保护任务，将各市耕地“进出平衡”落实情况纳入“田长制”考核，并全面实行耕地年度“进出平衡”。

（二）提出耕地年度“进出平衡”的具体办法

一是明确了耕地年度“进出平衡”范围。范围包括以下几种情形：占用一般耕地实施国土绿化（含绿化带）；占用一般耕地建设达到国土调查分类标准变更为林地的农田防护林；工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权应将一般耕地转为林地、园地等其他农用地的情形；占用一般耕地新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层导致耕地地类改变的种植业设施等农业设施建设用地；新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面；其他国家规定需落实“进出平衡”的情形。

二是明确落实“进出平衡”的方式。通过相关措施，“进出平衡”统筹将其他农用地及农业设施建设用地恢复为耕地，补足同等数量、质量且可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”以县域自行平衡为主，市域或自治区范围内统筹落实为辅。

三是明确落实“进出平衡”的程序。“进出平衡”分为摸清复耕耕地潜力、开展申报、组织编制、审查批准及组织实施4 个步骤。县级人民政府是落实“进出平衡”的主体，实施单位或经营者向乡（镇）人民政府进行申报，县级人民政府组织编制所辖县（市、区）耕地年度“进出平衡”总体方案，并按程序和规定批准后，报设区市人民政府备案。县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门，按照国土调查相关规定和技术规程对土地进行认定，确定为耕地的要纳入年度国土变更调查。每年末，自然资源主管部门要利用年度国土变更调查成果进行对比，对各市耕地“进出平衡”落实情况进行全面检查，并将检查结果纳入“田长制”考核和市级政府耕地保护责任目标检查考核内容。

（三）改进和规范了耕地占补平衡

一是细化完善了相关要求。《实施意见》明确，对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均为非耕地的（不含可调整地类），经土地整治和高标准农田建设所产生的新增耕地，核定入库后可用于占补平衡，这一措施进一步拓宽了补充耕地途径。

二是针对结合高标准农田建设组织实施的补充耕地项目，明确了县级自然资源、农业农村主管部门的职责，打通了高标准农田建设项目产生的新增耕地纳入耕地占补平衡管理的“最后一公里”，实现了双赢。

三是明确了违法、违规占用耕地从事非农业建设的惩戒措施。优先冻结违法用地项目所在县（市、区）储备库中相应面积的补充耕地指标，如县（市、区）储备库为负值，则冻结所在市储备库指标，拆除复耕后将按复耕相应规模解除冻结。经依法查处到位且符合报批条件可以补办用地手续的，自治区将直接扣减所冻结的与建设占用耕地同等数量、质量的补充耕地指标，这些指标将用于占补平衡。储备库指标不足以扣减的市县（市、区），应通过补充耕地指标的交易方式来落实占补平衡。

（四）明确了耕地和永久基本农田利用优先顺序和负面清单

一是永久基本农田重点用于粮食生产，原种植油、糖、菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导，向种植粮食作物调整。

二是建立永久基本农田利用负面清单。不得以农业种植结构调整等理由改变永久基本农田的耕地地类属性；严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层导致耕地地类改变的种植业设施。

三是明确一般耕地的利用优先顺序。永久基本农田以外的耕地属于一般耕地。严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地和农业设施建设用地。一般耕地主要用于种植粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。

四是明确一般耕地的利用负面清单。不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地建设绿化带（铁路、公路等两侧绿化带宽度应小于5 米，其中县乡道路两侧绿化带宽度应小于3 米）；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林、还草、还湿、还湖规模。经批准实施的，应当在第三次全国国土调查底图和年度国土变更调查成果上，明确实施位置，带位置下达退耕任务；确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准。

（五）维护群众权益，引导空间合理置换

对第三次全国国土调查中不符合自然地理格局的利用方式，《实施意见》明确，按照“宜耕则耕”的原则，积极引导在未纳入耕地后备资源的荒山、荒坡上种植果树、林木，发展林果业。同时，鼓励将25 度坡以下不属于生态退耕范围的原地类为耕地现已种植果树、植树造林的地块，逐步退出，恢复耕地属性，科学合理地进行空间置换，根据农民种植意愿，引导土地承包经营权的互换和转让。这一措施既为合理的农业结构调整提供了思路，又落实了国家“不与粮争地”的要求。

《实施意见》强调，要在尊重群众意愿、符合生态保护要求、符合资源环境承载能力及国土空间开发适应性评价的前提下，由县级人民政府组织将复耕耕地后备资源通过相关措施恢复为耕地。《实施意见》还要求耕地和补充耕地信息公开，主动接受社会监督，保障群众的知情权。

四、注意事项

（一）各市县（市、区）要制定具体实施方案

各地须尽快结合地方实际，制定具体实施方案，进一步细化源头管控的具体措施和“进出平衡”实施细则，强化责任、监管和保障。

（二）加强日常监管，维护群众权益

各市县（市、区）要强化县域范围内一般耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和耕地用途的日常监管，确保完成国土空间规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。“非粮化”问题与群众权益息息相关，各市县（市、区）要根据实际情况，稳妥审慎处理，决不允许“简单化”“一刀切”，统一强行将土地简单恢复为耕地。

（三）注意政策调整

《实施意见》对现有规定中已不符合当前实际情况的政策进行了调整，如设施农业用地涉及耕地和永久基本农田的规定、非洲猪瘟时期的用地政策已取消等。《实施意见》不允许新增的设施农业用地占用永久基本农田，一般耕地在确有必要使用的前提下，落实“进出平衡”后才允许使用。