全过程工程咨询模式下政府投资项目建设单位的若干思考

郭建强

望城经济技术开发区管理委员会 湖南 长沙 410200

引言

全过程工程咨询是“碎片化”咨询的集成[1]，能够满足投资者一体化服务需求，能够打破各专业知识界限，统一各专业咨询目标，有利于高效传递信息，有利于统筹社会资源[2]，为工程建设活动提供高质量智力技术服务，充分发挥投资效益，是工程咨询发展的必然选择。2017年以来，国务院、发改委、住建部等部门多次印发指导意见，指出要培养全过程咨询模式，政府投资项目应带头推行。我国政府投资项目，具有影响范围大、意义深远、不以营利为目的特点，大力推动了社会的发展，因而让政府投资先行先试、引领示范。因多数政府投资项目主要以公益性项目和基础设施项目为主，其社会评价决定了实施的必要性，进行投资决策综合咨询的意义并不大。因此，本文所论述的全过程咨询主要是指工程建设全过程咨询，主要包含招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等咨询服务。

1 湖南省推广全过程咨询的情况

2017年5 月，湖南省被列入推广全过程咨询试点地区。2020年，湖南省住建厅印发了《关于推进全过程工程咨询发展的实施意见》（以下简称“实施意见”）指出“2021年，政府投资、国有资金投资新建项目全面采用全过程咨询，社会投资新建项目逐步采用”。同年12月，印发了全过程工程咨询招标投标管理暂行办法，指出政府投资项目应当采用全过程咨询模式。从2020年起，湖南省勘察设计协会将“全过程工程咨询”纳入湖南省优秀工程勘察设计奖项类别，引导、鼓励咨询单位技术创新，提高咨询水平，创作更多质量优、效益好的项目。

目前，全过程工程咨询在湖南省工程建设领域特别是政府和国有资金投资项目实施中得到广泛应用。根据湖南省招标投标监管网公开信息，2021年4月至2022年4月的1年时间内，全省共发布327个政府或国有资金投资项目的全过程工程咨询招标公告，而单独勘察或设计招标公告为4个，单独监理服务招标公告为20个。可见，全过程推广已初显成效，但是存在质量不高的情况，即全过程工程咨询包含的咨询类别偏少，大多数项目只包含2项或3项专业咨询服务，最常见的是将造价和监理服务组成全过程咨询进行发包。

2 建设单位应重点关注的问题

对于建设单位来说，全过程工程咨询的价值不仅仅是体现在减少招投标环节、简化合同关系、减少协调工作等方面，最主要的是能够更好地为项目提供增值服务，如：提供全过程设计及投资控制服务，提供标准化、规范化、高效率的管理服务，提供全过程风险及目标管控等[3]。为了更好地发挥全过程工程咨询的优势，建设单位应思考如何做好以下几个方面的工作。

2.1 如何做好前期工作

实施意见指出政府投资项目开展全过程工程咨询的项目应取得可研批复（采用包括投资咨询在内的全过程工程咨询的项目除外）。可研报告是建设单位投资决策、筹措资金、方案设计的重要依据，是前期工作的重要内容，如何做好项目可研至关重要。首先，建设单位应选择综合实力强且经验丰富的编制单位，可研编制服务不属于依法必须招标的范畴，因此可依据或参照《政府采购法》来确定咨询单位。目前，可研编制已取消资质要求，政府投资项目一般不以营利为目的，技术可行大于经济可行，方案设计尤为重要，因此，应选取有相应工程设计资质的企业。其次，要指导编制单位吃透国家政策，精准把握政策动向，深入与当地政府主管部门沟通交流，掌握当地经济、社会、行业、产业、城市规划等基础资料，避免与国家或当地政策相违背的情况。

2.2 如何选取咨询单位

实施意见规定全过程咨询所包含的服务只要有一项属于依法必须招标的，就应采用招标方式。若项目没有达到招标额度，建设单位应根据企业内部管理规定，直接择优委托一家综合实力强、资质齐全的咨询企业。若采取招标方式，招标人应根据项目特点依法合理编制招标文件。目前，市场上资质齐全、综合实力强的咨询企业不多，因此为保证潜在投标人充分竞争，招标时应允许联合体投标，但应控制联合体数量。评标办法应采用综合评估法，评审内容应包含但不限于资信业绩、咨询工作大纲、服务团队、设计方案、投标报价等。鉴于目前全过程工程咨询处于推广和培育阶段，建设单位应注重咨询单位的综合实力和团队服务质量，适当增加资信业绩、服务团队两部分所占的权重，应将国家级、省级奖项、类似业绩等设置为加分项；同时，应减少报价所占的权重，在报价公式设置时应尽量避免引导投标人通过低价来获得高分。

2.3 如何确定咨询费用

国家相关规定明确全过程工程咨询费用可采用“1+N叠加法”和“成本加酬金法”（按人工成本加酬金方式计取），其中“N”为招标代理、勘察、设计、监理、造价咨询、检测、环评、BIM等专项咨询的一项或多项的费用，各专项咨询费用一般可依据传统收费标准或市场收费惯例执行。“1”是全过程项目管理费，贯穿于项目实施的全过程，部分省份（如广西壮族自治区）规定参照“财建〔2016〕504号”文计取，从项目管理本质来看，该计费标准偏低，这是因为普通的项目管理是被动式管理，而全过程管理是主动管理，是一种积极统筹谋划、主动寻求最优方案、实现项目增值的管理模式[4]，因此无法体现全过程项目管理的价值内涵。

全过程工程咨询服务为知识密集型服务，咨询单位承担着传统咨询模式中原本应由建设单位承担的管理风险[5]，其服务的质量与项目的增值密切相关，因此其值得获取更高的咨询费用。首先，应根据项目规模、复杂程度等，合理确定“1”的费用，应在财建〔2016〕504号文基础上按照一定比例（建议30%-50%）进行上浮。然后，建设单位应积极探索根据咨询服务节约或超出的投资额对咨询单位予以奖励或惩罚，可考虑设置多层次奖惩的办法，每个阶段（如工程估算、工程概算、工程预算、合同签订价、合同结算价等）都可以设定相应的考核指标，根据奖惩并重的原则对咨询单位进行考核。

2.4 如何再造管理流程

全过程工程咨询要求咨询单位部门或各联合体之间建立高效的合作机制，打通各专业间的壁垒。近几年工程咨询企业掀起了并购重组的浪潮，甚至部分咨询单位进行机构改革，单独成立了全过程咨询部门。而建设单位往往没有意识到自身也应调整组织方式，围绕全过程咨询重新再造内部管理流程，提升工作效能。

建设单位一般设有综合管理部、招标采购部、设计管理部、工程管理部、造价合约部等。在全过程工程咨询模式下进行项目管理时，各部门需加强协作、沟通，发挥各自专业特长，协同全过程咨询单位为项目提供智力服务。建设单位根据项目特点可采取2种方式。对于规模小、技术简单、建设周期短的项目采用项目小组的形式，各部门之间派出工作人员组成项目小组，工作人员主要是在各部门领导下开展工作；对于规模大、技术复杂、建设周期长的项目，则可以采用项目部的形式，建设单位需有效配置各类资源，实现资源的合理利用，从各部门抽调精干力量组成项目部，任命一名项目负责人，给予项目负责人较大的管理权限，各成员在项目负责人领导下开展工作。无论是采用项目小组还是项目部的形式，建设单位都应完善相关人力资源的配置、绩效的考核、利益的分配等机制。

2.5 如何与BIM结合

BIM技术是建筑业信息化发展必然趋势，各省市都在大力推广BIM技术，如长沙市规定：政府投资建筑面积2万㎡及以上的房屋建筑，轨道交通、综合管廊、城市快速路及主干路，大型桥梁隧道、给排水及垃圾处理工程在设计阶段采用BIM技术，并逐步在施工、运维等环节推广采用BIM技术。BIM技术构建了可视化3D模型，不仅可以优化工程设计方案、模拟施工，在3D建筑模型基础上加上施工进度和费用数据形成5D模型，可实现全寿命周期的信息化模拟和集成管理，有利于提高咨询工作效率、节约成本和压缩工期，这与全过程工程咨询的目的相契合。因此，建设单位应做好两者的结合工作。首先，在委托全过程工程咨询服务时应将BIM技术作为专项咨询服务发包，并应单独计取专项咨询费用，可根据政府主管部门制定的计费标准取费。其次，建设单位应尝试建立基于BIM技术和全过程工程咨询模式下的数字化项目管理平台[6]，管理平台能够保证项目各参与方或各专业人员沟通顺畅、信息共享、协同工作，提升工作效率。

2.6 如何与工程总承包结合

目前，国家大力推行全过程工程咨询和工程总承包模式，已成为工程行业发展的两大趋势。这两种建设组织模式是建筑业高质量、集约化、国际化发展的客观需求，两者相得益彰，全过程工程咨询有利于工程总承包项目降低风险、整合资源，同时，工程总承包项目客观上对项目管理、监理、造价等咨询服务有需求[7]。两者的结合减少了参建单位间的管理隔阂和利益矛盾，建设单位面临的合同风险主要集中在工程总承包和全过程咨询两方面，大大降低建设单位的协调工作和管理风险。

建设单位应在立项或者可研阶段明确建设组织模式，并做好相关筹划。若采用工程总承包模式，应注意全过程工程咨询的设计内容不应包含施工图设计，并确保全过程工程咨询单位与工程总承包单位没有隶属或利益关系，确保其能独立行使监督职能，督促总承包单位不断优化设计、完善施工方案、加强质量及造价管控等。因为若全过程咨询单位不能够独立对工程总承包单位进行合理性管理和监督，那么将很难保证业主的权益。

3 结束语

全过程工程咨询模式是国家主推的工程建设组织模式之一，推广应用已取得初步成效，需进一步总结教训，积累经验，推动其在工程建设领域大规模应用。通常，社会各界都比较关注全过程咨询的市场前景、咨询企业培育、综合型人才培养，往往忽视了建设单位的主导作用。建设单位作为工程建设的组织者，也面临着机遇和挑战，也需建立新的管理理念，提高项目管理水平，借助全过程工程咨询的优势，发挥资金的投资效益。

目前，我国全过程工程咨询依然处于探索阶段，以政府投资和国有资金项目为主，市场化的道路任重道远。一方面是建设单位应推进全过程咨询向纵深发展，应尽可能按照相关指导意见将相应的咨询服务（包含但不限于招标代理、勘察、设计、监理、造价咨询、BIM等）纳入全过程工程咨询的内容，避免出现形式上的全过程工程咨询，不符合国家推行全过程咨询初衷。另一方面，国家相关部门需尽快完善配套法律法规，如明确全过程咨询企业及咨询负责人相应的法律定义，制定全过程咨询企业的管理办法，创建全过程咨询资质等级标准等。同时，各级政府主管部门应制定相应实施标准、管理办法等，合力推进全过程工程咨询的发展。