广西城市地下空间管理存在问题和对策研究

渠 霓，庞 颖，付丹峰

城市地下空间是宝贵的自然资源。近年来，我国城市地下空间开发利用活动不断增多，地下车库、地下商业街道、地铁轨道、地下防灾等开发利用形式不断出现，城市土地从扁平化扩展向立体化发展成为必然趋势。“十三五”期间，我国累计新增地下空间建筑面积13.3 亿平方米，其中，根据《2021 中国城市地下空间发展蓝皮书》，广西新增地下空间建筑面积仅为2 000 多万平方米，在全国位于落后水平。同时，广西也存在着配套制度不够健全、管理水平有待提升等问题。研究小组就如何合理开发利用广西城市地下空间进行初探。

一、广西城市地下空间开发利用现状

近年来，广西城市地下空间开发建设快速发展，尤其是在轨道交通站点、城市中心区、城市新区、交通枢纽区域的地下空间开发建设需求急剧增加。

从城市整体性建设来看，广西大多城市地下空间布局主要沿地铁线或城市主干道呈串珠式分布，或以地块配建停车区域为主呈点状分布。

从开发建设深度来看，地下空间开发利用集中在浅层（0～-15 m）和次浅层（-15 m～-30 m），主要以地下停车、地下商业开发等低强度为主。

从开发利用功能来看，地下空间开发主要以市政管线、商业功能、地下停车等功能为主，其他功能如地下娱乐、教育、文化、旅游等功能较为薄弱，使用功能较为单一，土地价值激发不够充分。

根据《广西市政地下管网建设高质量发展“十四五”规划》，截至2020 年底，广西累计建成“地下五网”共6.5 万km。其中，污水管网1.03 万km，雨水管网1.03 万km，供水管网3.2 万km，燃气管网1.22 万km，地下综合管廊0.02 万km。

二、广西城市地下空间开发利用管理存在的问题

（一）地下空间资源家底不清晰，开发难度大

地下空间的开发建设受地层岩性、地质构造、地下水体、地形地貌等地质环境因素影响，所以，在规划设计、施工建设、运营管理等阶段，需要详尽的地质数据作为基础支撑并进行多方论证才可以进行开发利用。目前，广西多数城市的地质调查研究还不够充分，地下空间利用或占用情况不明，地质调查工作的精度、广度和深度等数据还不足以支撑城市规划建设和地下空间开发利用的需要。此外，广西许多地区属于喀斯特岩溶地貌，溶沟、溶槽、溶洞、暗河等地质现象大量存在，这加大了地下空间开发的难度。

（二）地下空间专项规划体系有待建立

按照中共中央、国务院关于构建“五级三类”国土空间规划体系并监督实施的要求，国土空间总体规划是详细规划的依据，也是相关专项规划的基础，相关专项规划要与详细规划做好衔接。目前，受《全国国土空间规划纲要（2021—2035）》尚未出台，国家尚未下达各省规划主要控制指标等诸多因素的影响，全国各地、各级国土空间规划编制完成时间都慢于预期，完成各级国土空间规划编制和审批的时间尚无法最终确定。这在较大程度上影响了广西城市地下空间的统筹开发和综合利用，不利于土地利用效率的提升。

（三）自治区层面地下空间法律法规不够健全

目前，广西地下空间的有关法律法规仅涉及人防与市政等部门，自治区层面尚未印发相关的立法文件来规范、引导全区地下空间的规划、利用、权属登记等。广西大多数城市的地下空间规范仍处于空白状态。部分城市如南宁、桂林、钦州、防城港和贵港等地印发了相应的规划管理办法，从强化地下空间监督管理的角度进行了不同程度的探索，但在一些关键问题上仍未得到解决。一是地下空间边界定义未明确，也没有形成统一标准；二是有些规划管理办法中未提及详细规划编制及其管控要求，甚至未明确地下空间规划的相关内容；三是大多管理办法未明确相关管理部门的具体职责，埋下“多头管理”隐患。

（四）地下空间分层定价机制有待进一步改善

目前，广西各城市地下空间出让价款各不相同，基本按照同类用途地上建设用地使用权楼面价或者基准地价的一定比例来确定。以地下一层为例，各地实践中定价比例为基本楼面价的15%～30%，未体现不同用途的地下空间使用权资产价值。如南宁的地下一层出让价款为地表评估楼面估价的30%；钦州按结建式地下空间和单建式地下空间两种方式来定价，结建式地下一层的出让价款为其地表成交楼面地价的20%，单建式地下一层为30%。上海市在制订地下基准地价时实行精细化管理，其明确商业1～4 级基准地区覆盖区域的地下一层定价为地表基准地价的50%，商业5～6 级为40%，商业7～10 级为20%；工业1～4 级为15%，工业5～6 级为10%，工业7～10级为6%。对标发达地区来看，广西尚未建立统一的基准地价体系，同时，场地高差的地下建筑、半地下空间、爬坡建筑等特殊情形如何计收价款等问题也未进行明确。

（五）权属登记的有关要求需要进一步明确

《不动产登记暂行条例》明确将建设用地使用权列为登记内容，其第八条规定将“空间界限”作为不动产登记簿的必要记载事项。因此，依法批准使用的地下空间可确定为地下空间土地使用权，可以申请产权登记。广西在落实这一事项时，主要采用二维地籍模式进行管理，在水平面上划分各宗地之间的界限，无法准确、完整地反映地块或土地权利的三维位置和三维边界，难以满足土地利用空间多元化的实际需求。另外，对于《中国人民共和国物权法》施行前已经开发利用的地下空间权属如何认定的问题，目前还存在不同观点和争议。

三、建 议

（一）部署开展城市地下空间地质调查及信息普查工作

建议由地质调查部门牵头，依据已有地下空间测绘、地质勘查、水文地质、地质灾害等方面的标准，统筹部署开展地下空间自然状况、利用现状、资源开发、环境保护和灾害防治等内容调查。查清现有地下建（构）筑物类型、位置、范围、面积（体积）、用途、权属等基本信息后，按照试点先行、逐步推广的方式，摸清广西城市地下空间资源家底和地质环境的基本情况，保障地下空间安全发展。

逐步建立地质资料归并和统一管理制度，为地下空间精细化管理和高质量开发建设提供决策依据。探索建立地下空间管理信息共享机制，将地质、生态、交通、市政、防灾减灾、文物保护、矿产资源等综合信息，连同地上信息一起纳入“一张图”管理平台，实现与地下空间相关单位的信息共享。

（二）推动建立地下空间开发利用专项规划体系

依据国土空间总体规划，从地下空间专项规划、详细规划、开发设计方案3 个维度，因地制宜编制完善城市地下空间开发利用专项规划体系。一是市、县层面编制地下空间开发利用专项规划，明确规划期内城市地下空间开发目标与策略、平面布局和分区管控、竖向分层划分、重点地区建设范围等内容，并提出城市更新、人民防空、环境保护和安全保障措施等方面的要求；二是片区层面编制地下空间开发利用控制性详细规划，按照刚性和弹性相结合，对地下空间开发利用各项控制指标提出规划控制和引导要求，包括开发规模、功能、深度、强度、地面出入口位置、互连互通要求、地下公共活动系统的范围等，做好地下空间开发利用与地面建设、地下设施之间的互连互通；三是地块层面编制开发设计方案，依据上位规划，细化确定拟开发地下空间的功能定位、开发规模以及地下空间各层的平面和竖向布局，明确地下空间的各层功能、与城市公共空间和周边地块的连通方式，以及地下各项设施位置和出入交通组织等。

（三）健全自治区层面法律法规和制度体系

建议自治区层面尽快印发地下空间开发利用管理相关文件，从明确定义、规划引领、加强管理利用、完善登记和地价评估等方面加以规范，指导各设区市建立健全管理办法，细化管理要素。

（四）探索制订地下空间的价格评估机制

地下空间作为城市增量空间的重要组成部分，科学评估不同区域分层立体空间价值，明确分层空间价格，有利于推进城市地下空间利用、增加土地利用效益、促进土地利用的多元化。探索制订地下空间建设用地使用权基准地价体系，按照区分用途、区分级别、分层利用、深度递减的原则，制订地下空间建设用地使用权出让价格体系。建议按照同类用途、相应级别地表建设用地使用权基准地价的一定比例来确定。确定地下一层建设用地使用权出让最低价格时，商业、办公等计提比例应高于工业、仓储、停车库等用途，一级基准地区覆盖区域的计提比例可高于末级基准地价覆盖区域；对于存在地形高差影响的，规划为地下空间但实际平接地面道路的经营性建筑，在调整用地规划条件阶段收取的土地出让价款可参照地表的市场价值进行评估。

（五）完善权籍登记及相关历史遗留问题的处理

进一步明确空间权属登记内容，完善权籍登记流程。探索推进地下空间立体化登记，构建三维地籍坐标体系，绘制地表层地籍图、地上地下层地籍图，对地上地下空间的权属、位置、边界、结构等进行界定。根据实际工作和地方做法，研究小组认为对于已开发地下空间权属不清的问题，可以采用“分类处理”的方式来确认地下空间建设用地使用权。对于原建设用地使用权出让合同或者划拨决定已明确地下空间开发利用具体要求且建设单位已按照要求建设的，建议应视为建设单位已取得相应的地下空间建设用地使用权；对于原建设用地使用权出让合同或者划拨决定未提出或未明确地下空间开发利用要求，建议应在补收相应的土地出让金后再办理相关手续。

（六）规范地下空间的配置流程

地下空间建设用地使用权可采取划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等进行配置。具体配置程序可按照项目类型、开发条件的不同分类处理。单一功能用途的单建式地下空间项目参照地表建设用地使用权配置方式办理；对功能混合且难以分开建设的单建式地下空间项目，若经营性地下空间不具备独立开发条件的，应待规划设计方案明确后，再按方案开工建设；结建式地下空间在供应前若未明确地下空间规划设计方案的，建议先配置地表建设用地使用权，待项目整体规划设计方案明确后再进一步配置地下空间建议用地使用权；在供应前若已明确地下空间规划设计方案的，应鼓励使用整体配置地上、地下空间建设用地使用权的方案。