新时期小型农田水利工程建设与管护问题研究

朱丽娟，曹程鹏

(1.林甸县排灌服务中心，黑龙江 林甸 166300；2.黑龙江省水利科学研究院，哈尔滨 100050，3.黑龙江省寒区农业节水工程重点实验室，哈尔滨 150080)

小型农田水利工程简称小农水，主要涉及小型灌区、小型水库、塘坝、蓄水池、水井、中小型泵站、小型引水工程和田间灌排工程等规划。小型农田水利工程建设是国家支持和促进农业发展的有效手段，是解决“三农”问题，推进新农村建设的重要举措。小型农田水利工程具备数量多、分布广、形式多样的特点，是农田水利工程的“最后一公里”，可起到改善农民生活条件、促进农村经济发展的作用，为国家粮食安全提供重要基础保障，是社会中广泛存在的公益性建筑[1]。

2011年中央一号文件明确指出要加快水利改革发展，加强农田水利基础设施建设，各级应加大对农田水利工程建设的投入[2]。增加的投入对小型农田水利设施改造发挥了良好作用，各地区在灌区改造、末级渠系配套等当面效果显著。与此同时随着小型农田水利工程建设项目的增多，建设管护等方面责任没有明确规定，工程后续管护成为目前需要解决的主要问题。为健全小型农田水利工程运行管护机制，2019年国家发改委、财政部联合印发了《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》(发改农经〔2019〕1645号)，提出到2035年，城乡一体化管护体制基本健全，权责明确、主体多元、保障有力的长效管护机制基本形成，农村各类公共基础设施管护基本到位。

前期的建设管理只是工程的基础，后期的运行管护才是发挥工程效益的关键。要巩固项目成果，必须考虑可持续发展，坚持一手抓项目建设，一手抓项目管护，树立建管并重的指导思想，坚定不移抓好工程管护工作。搞好工程项目的运行管护，不单单带来直接的经济效益，更可以树立小型农田水利工程形象，号召大家爱惜保护，为发展现代农业提供服务，更好的推进社会主义新农村建设[3]。

1 小型农田水利工程建设管理中存在的主要问题

1.1 重大型轻小型，工程建设不平衡

农田水利工程建设投资经费有限，只能将经费先投入大中型灌区，大中型灌区骨干工程经投资建设后面貌逐渐改善，但小型农田水利工程的状况普遍较差：①工程年久失修，普遍带病运行。主要表现为工程蓄水能力大幅减少，渠道灌排能力大幅萎缩，泵站排涝能力日益衰退，无法充分发挥其应有的防洪、抗旱、灌溉作用；②工程标准低、配套不齐全。据统计，灌区末级渠道衬砌率仅为11%左右，建筑物配套率为30%，小型农田水利工程完好率不足50%，节水设施建设滞后使得大多数耕地仍以传统大水漫灌为主，水资源浪费现象严重，农田灌溉水平均利用系数仅有0.46，远低于发达国家0.7-0.8的水平[4]。

1.2 重建设轻管理，工程管护不到位

①产权主体不清晰，管护履职有缺失。由于历史及体制原因，部分农田水利工程存在产权归属不清、未落实管护主体的现象，未实行全覆盖。即使是已经明确将管护责任落实受益主体的，在实际运行管护中，对受益主体缺乏有效的约束机制，管理仅流于形式，存在有人建设、无人管理导致管护责任落实打折扣，制约了小型农田水利工程的发展；②管护经费投入少，运行资金有缺口。小型水利工程运行维护需要相应的资金，经费主要来源为财政补贴、水费以及用水户集资。财政经费各地普遍以“撒胡椒面”的形式平均安排，标准低且不能全覆盖。目前农业水价偏低尚未达到供水成本，同时一系列支农惠农政策的出台，群众对收取水费很不理解，造成水费征收困难，更加不利于工程的长期运行。小型农田水利工程普遍具有公益性，而公益性的支出不应单独由农民来承担，因此在集资很难应用于实际操作。资金的缺乏限制了工程的运行，降低了工作人员的积极性，进而影响整体的管护；③基层服务力量不足，管护水平较低。目前小型水利工程管护主要依托于村民、村委会、农民用水者协会和基层水管单位[5-6]。许多村民认为管护不是农民的事，只管用不管修，缺乏自觉维护意识，使用过程中过于随意，甚至为了自己的方便还会对渠道、闸门等进行人工破坏。基层水管单位人少事多的矛盾十分突出。绝大多数农民用水者协会和村委会是一套班子，两块牌子，力量不齐、职责不明、目标不清，缺乏奖惩机制，导致基层管理力量十分薄弱，基本成为摆设。基层水利站作为承担水利工程建设管理的主要单位，工作人员平均2-3人，无专职技术人员，力量单薄，业务水平偏低，面对当前新形势下高标准、严要求的工作任务，人手严重不足。

1.3 重推广轻规划，作用发挥不充分

①规划统筹不够。近年来，国家高度重视“三农”工作，将农村发展、农业增效、农民增收重要性大大提高，要求相关部门加大对“三农”的投入，形成了“多规管控、多头投资、多方建设”的格局，但各部门各自为战，在工程布局、标准、效益上缺乏统一性，使得工程质量参差不齐、管理责任无法落实，甚至出现工程重复建设的现象，降低了强农惠农政策的效应。②规划理念出现偏差。不少已编制的规划贯彻“以水定产”、“节水灌溉”“智慧水利”等新规划推进不下去，不能起到正确引导农业产业结构调整的作用甚至无法操作，未能结合当地实际情况，盲目推广计划政策，实际建设内容与群众需求不相符，导致新建设施闲置率高，成为摆设，不能有效发挥作用，白白浪费资金，产生新的问题。

2 加强小型农田水利工程建设管理的对策建议

2.1 明确管护主体，落实管护经费

①明确产权归属，健全管护制度。建立健全项目管护制度，是开展管护工作的基本保证，项目竣工验收后，应尽快办理产权归属问题，移交手续确定管护责任单位。较大型的农田水利工程产权移交给村集体或基层水利站管护，田间水利工程可采取承包、租赁等方法交给农户分散管护，村镇要和管护人员签订目标管理责任书，将管护责任落实到个人；②落实管护经费，完善考核机制。由于农业项目收益较低，群众对于出资建设农田水利工程热情不高[7]。政府应出台精准补贴和节水奖励资金政策，建立考核奖补机制，用于小型农田水利工程维修养护专项资金以及节水农户奖励资金。同时推行政府和社会资本合作机制，拓宽管护经费筹集渠道，使工程维修和养护得到保障，长久发挥效益。

2.2 加强组织建设，强化管护宣传

①提升团队能力，优化基层水利管理站人才队伍建设，鼓励基层水利人员多参加技术培训，提高业务素质和管理能力，不断提升服务能力。将基层人员经费、办公经费等纳入财政预算，落实好基层人员待遇，提高工作积极性。同时推进农民用水合作组织规范化建设，加大对其的资金扶持，促进协会顺利运行；②加强管护宣传，提高管护意识。要将实物宣传与网络相结合，充分利用宣传栏、宣传标语、电视、广播等多种形式，大力宣传小型农田水利工程建设管护的必要性和先进典型经验，统一群众思想认识，营造良好的舆论氛围，从而提高农民群众参加项目工程管护的积极性。

2.3 坚持以水定产，增强规划引领

农田水利工程建设离不开规划的定位和引领。①落实“以水定产”。要以保障粮食安全和特色农业发展为主线，以项目整合为平台，重点围绕水土资源承载能力、农业农村经济发展需求，科学编制规划。②优化顶层设计。要进一步优化项目建设管理的顶层设计，综合实地情况和实际需求，制定出台相关规范、标准及管理办法，完善和制定地方相关实施办法和细则，进而指导工程高标准建设。③加强统筹整合。要根据国家《关于扎实推进高标准农田建设的意见》(发改农经〔2017〕331号)的要求，统筹推进“五位一体”布局，实行跨部门、跨年度、跨层级统筹，按照“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的要求，统筹整合资金，提高资金的整体效益。

3 结 语

基于农业生产，小型农田水利工程是重要的保障设施，与当地居民利益关联度较高，需要在其建设和管护等方面投入大量精力。因此，应当全面优化工程质量，建立有效管理制度，推进运行管护机制创新，充分发挥小型农田水利工程的效益，为农业增产、农民增收提供保障。