社保制度下减贫模式及可持续经济发展的框架研究

高昕

社会保障政策是减少贫困的有效手段。建立并完善社会保障制度是促进经济发展和维护社会公平的有效基础。

社会保障制度是我国市场经济改革发展的有效保障，因此在社会保障制度下研究我国减贫模式和经济可持续发展方向，对正确处理社会保障和经济发展之间的关系和促进社会公平有重要意义。

一、引言

自1978年我国改革开放以来，我国社会保障制度的建设逐步实现多层次和结构性转变。2021年2月，中共中央政治局第二十八次集体学习时指出社会保障关乎人民最关心最直接最现实的利益问题，我国社会保障制度改革已进入系统集成及协同高效的阶段。目前我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利和社会优抚等制度在内，功能完备的社会保障体系基本建成，基本医疗保险覆盖13.6亿人，基本养老保险覆盖近10亿人，是世界上规模最大的社会保障体系。

但是面对人口老龄化趋势和劳动力就业市场等问题的新变化，我国社会保障制度运行仍面临较多挑战，需要切实解决。本文将主要根据当前社会保障制度存在的一些风险与挑战，同时基于实际的减贫经验，分析与讨论关于社会保障制度下减贫模式及可持续经济发展路径选择框架，以此对未来社会保障政策的趋势与发展对策提出相关建议。

二、社会保障制度的涵义及基本内容

作为现代国家最重要的一种减贫政策手段，社会保障制度旨在通过制定一系列有关社会保险、社会福利和住房保障等方面的政策与项目进而促进有效的劳动力市场，并同时减少人们面临的社会风险（如失业、疾病和残疾等）以及降低其脆弱性。其中社会保险、劳动力市场干预以及社会救援计划通常被定义为社会保障制度的三种形式。

结合实际发展意义来看，首先，以社会保险为例，区别于以利润为目的的商业化保险运作，它是一种以定期支付保险费为交换条件，保护受益人免受災难性开支及损失影响的基本保障计划。其中我国社会保险的主要类型分为五种，即养老、医疗、失业、工伤和生育保险。从本质来讲，社会保险具有再分配功能，以此来促进物质及劳动力的再生产和社会的稳定。其次，劳动力市场干预主要取决于积极的劳动力市场政策，即通过为一些有能力的就业贫困者提供就业咨询、失业补贴和工作培训（包括对失业再就业人员）等保障服务来降低失业率，进而刺激生产力与整个劳动力市场。再次，社会救援计划即主要通过政府和非政府的一些公共行动，对符合条件的弱势群体（如残疾人、单亲家庭和自然灾害受害者等）和贫困人口提供津贴或实物（如粮食等）。

三、社会保障制度下的减贫模式分析

（一）贫困的定义与衡量指标

从经济的角度来讲，贫困一般包括绝对贫困与相对贫困。绝对贫困的根本原因在于收入无法满足个人基本需求（如食物、衣服、住房），相对贫困的划分标准通常因国家和社会而变动，它是指与同一时间和地点的其他人相比，一个人无法达到最低生活水平。衡量贫困问题的基本指标主要包括贫困线、贫困指数、人类发展指数（如居民预期寿命、教育水平、生活质量）和基尼系数等。

作为经济发展过程中的重要解决难题之一，贫困问题从未被消除过。2015年10月初世界银行宣布，将国际贫困线标准由此前每人每天生活支出1.25美元上调至1.9美元。2022年5月，全球贫困线却再次上调，由1.9美元上升至2.15美元，这不仅意味着全球贫困人口的激增，也表明减贫工作的开展难度再次提高。尽管此“标准线”存在一定误导性，因为贫困人口实际上处于不同的贫困状态。但这仍意味着全球贫困人口的激增，也表明减贫工作的开展难度再次提高。

（二）社会保障制度下的减贫经验分析

西方社会保障制度大概分为三种类型，一是以国家政府为主导的“福利型模式”，即国家以公共支出的方式为公民提供普遍的社会保障待遇。二是以养老、医疗和失业保险为核心，企业与劳动者个体为费用的主要承担者，国家负责监管的“社会共济型”的保障模式。三是“自助型”模式即政府仅针对贫困者提供社会保障，其他社会成员则通过社会途径去寻求保障救助。

此外，近年在一些发展中国家也有成功的社会保障政策或项目，如巴西、墨西哥、智利和哥伦比亚等国家主要采用有条件现金转移支付政策（CCT）为目标贫困家庭或个人提供补助金，目标家庭则需满足条件包括儿童入学、出勤率和儿童保健就诊情况等。进而促进人力资本发展、缩小男女性别差距和推动社会经济发展。

在我国新时代的社会建设发展中，社会保障制度是市场经济制度发展完善的相辅条件，并在社会关系变革中发挥重要作用。早期我国传统的社会保障模式是与计划经济体制相适应，由于单一化集中管理模式忽略了各区域性的经济特殊性以及我国的生产力水平问题，严重阻碍了我国社会经济的协调持续发展问题。自1992年社会主义市场经济体制的建立之后，如何顺应经济体制转型规律及如何处理市场经济发展带来的多元主体关系，是否构造并完善综合化的社会保障制度成为重要关注的议题。党的十八大以来，党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，对我国社会保障体系建设作出顶层设计，推动我国社会保障体系建设进入快车道。中共中央政治局第二十八次集体学习时再次强调中国社会保障制度要立足国情、积极探索和大胆创新，注重学习借鉴国外社会保障有益经验。同时加强完善覆盖全民的社会保障体系，促进社会保障事业高质量及可持续发展。

现如今我国已经初步建成了包含社会福利、社会救助和社会保险为主的立体化社会保障减贫制度框架，这为新时期建设发展具有中国特色的社会保障减贫工作提供了有效基础。

四、社会保障制度下的我国可持续经济发展主要面临的挑战及发展路径建议

（一）社会保障制度下经济可持续发展的条件与面临的挑战

社会保障扶贫减贫工作是一项重要的长期任务，需要长期规划与完善。虽然现阶段取得了一些显著的成果，然而当前我国社会保障制度仍面临不少问题与挑战。

第一，人口老龄化的挑战。自2000年起我国就已进入“老龄化社会”，到2021年数据统计显示65岁以上人口已突破2亿。随着人口老龄化的现象不断加剧，劳动年龄人口的持续减少，一方面会导致劳动力市场供给的减少进而限制人力资本的发展与积累。同时劳动力资源的合理配置就难以实现。那么，这不仅会加大居民的收入差距，使居民消费能力削弱，进而影响整个国内消费市场与经济质量的发展。另一方面，老龄化的加剧也会减缓科技创新的进步，这将极大阻碍经济增长的进程。此外，老龄化问题使在医疗和劳动保障项目下所覆盖的目标人群的激增，因而会加大保障支出，甚至可能会占据其他相关项目的投入比。这将不利于社会保障制度的持续性运行。

第二，是社会保障制度下运行机制管理问题。主要分别表现为公平性与效率性的问题，社会保障基金的筹集与支出问题以及社保项目覆盖面细化问题。

1.公平性与效率性的问题

由于社会保障本质上是一种分配制度，因此社会保障制度下运行机制的有效管理必须建立在筛选过程及分配资源的公平基础上与协调实施的高效水平上，才能确保社保制度的可持续稳步发展。

2.社会保障基金的筹集与支出问题

一方面，由于我国社会保障制度覆盖面较广，社会保障相应的支出与预算范围较大包括住房补贴、养老和医疗等。因此社会保障基金的筹集过程可能会出现资金紧缺的问题并最后影响收支运营的持续性。另一方面，社会保障资金的收缴、支付以及营運的公开化和规范化监管应该引起重视，避免出现管理混乱从而影响财政支出及社会保障制度的可持续运行。

3.社保项目覆盖面细化问题

当前我国社会保障制度的覆盖面较广，并在持续扩大社保项目的实行。但从整体纵向角度来看，各地区内的社保体系连接性和流动性较弱从而导致整体社会保障体系统筹效果不明显。基于贫困问题本身就具有一定的复杂性，相关社保项目内容（如医疗、养老保险和教育等）的细化与整合是推动社会保障制度良好运行的关键，并有利于社会保障体系的升级。

（二）实现可持续经济发展的对策与路径

第一，加快推进社会保障制度改革，转变基本养老保险制度形式。

即在人口老龄化加剧的形势下，政府不仅要加强对老龄人口的物质保障，而且要充分落实劳动人口就业战略。一方面，完善国民收入分配体系，同时提高医疗保障水平并加强基本医疗保险的普惠化。另一方面，通过为失业或再就业者提供职业培训机会来提升劳动者整体素质，同时加强技术创新战略，以此促进人力资本积累及经济的稳步发展。

第二，加强社会保障基金制度的监管并完善社会保障预算及缴纳制度，确保社会保值基金的收支和营运的规范化、公开化、透明化和安全化。同时完善社会储备金制度，鼓励社保基金建立多种资金筹集渠道来缓解资金短缺和收支不持续的问题。

第三，加快推进统筹化的社会保障体系建设，推广并完善社会保障信息服务平台。一方面，为避免社保项目横向覆盖面差异扩大与城乡之间社保发展的差距过大，应立足于区域内具体情况，综合考虑城镇居民最低生活保障水平。由分散化到统一化管理，以推进城乡社保制度统筹化建设，促进城乡经济协调发展。另一方面，建立健全大数据信息化平台服务，加强社会保障信息数据的统一管理，以有效提高社保事项的信息办理、认证、分析和监管的效率，为社保事业的可持续发展提供良好条件。

（作者单位：英国利兹大学）