刍议我国种子事业法制化建设

杨红旗，李 磊，董 薇，梁慧珍，郝仰坤

（1.河南省农业科学院芝麻研究中心，河南 郑州 450002；2.河南省驻马店市驿城区农业行政执法大队，河南 驻马店 463000）

我国是农耕古国，农耕文明历史悠久，种植业关系国计民生。种子是农耕最基本、最重要的生产资料，是农林草业生产基础和国家粮食安全的关键。中华人民共和国成立以来，种子产业经历计划经济自繁、自选、自留、自用，辅之以调剂“四自一辅”（1949—1977 年）；改革开放以来，品种布局区域化、种子生产专业化、种子加工机械化、种子质量标准化，实行以县为单位统一供种“四化一供”（1978—1982 年）；种子市场化转型（1982—1994 年）；种子产业化（1995 年至今）4 个发展阶段，逐步探索出适合我国国情的发展之路[1]。

1 《种子管理条例》颁布施行

中华人民共和国成立以来，党和政府高度重视种子工作。1950 年原农业部颁布首份种业规划《五年良种普及计划草案》，奠定了建国初期种子工作整体基调，形成种子管理行政和技术两位一体的体制[2]。1956年原农业部成立种子管理局，省级农业部门相继成立种子局（处），专区、县设立种子站（股、组），建立从中央到地方的种子管理体系[3]。1962 年中共中央、国务院发布《关于加强种子工作的决定》，我国种子管理工作逐步规范[4]。

1978 年国务院批转原农林部《关于加强种子工作的报告》，批准成立包括中国种子公司在内的各级种子公司，形成行政、技术和经营三位一体的种子管理体制，我国农作物良种工作进入专业化阶段。1978 年12 月18—22 日，党的十一届三中全会确定以经济建设为中心，审议通过《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，1979 年9 月28 日中共中央正式通过，开启制度创新的阀门，强调必须走中国特色的农业现代化道路[5]。

原农业部1981 年12 月22 日成立全国农作物品种审定委员会，原农牧渔业部1982 年5 月22 日颁布实施《全国农作物品种审定试行条例》和《品种区域试验管理办法（试行草案）》，我国农作物品种管理体系逐渐成型[6]。

1984 年以来，河北、黑龙江、四川、山西、新疆等地分别颁布施行省级农作物种子管理条例。1988 年湖南省颁布施行种子管理条例，范围包括农作物种子和林木种子。地方种子法规建设推动着种子管理工作规范化发展，也推动着国家种子管理立法。1989 年1 月20 日国务院发布首部比较完整的种子法规《中华人民共和国种子管理条例》（简称《种子管理条例》），1989 年5 日1 日施行，我国种子经营转入计划经济条件下种子专营时代。

2 《植物新品种保护条例》颁布施行

植物新品种保护是专利保护制度的一个重要分支，是农业和林业领域内最重要的知识产权保护制度[7]，直接关系农林草业科技创新和产业发展。植物新品种保护名录将经过人工选育或者发现的野生植物加以改良，把具有新颖性、特异性、稳定性和适当命名的植物品种按照规定程序申请保护，主管部门依据授权条件审查，决定是否授予植物新品种保护权。

我国植物新品种保护立法始于1993 年，《与贸易有关的知识产权协议》于1995 年生效，为加入WTO 和国际植物新品种保护联盟，植物新品种保护立法步伐不断加快[8]。1997 年3 月20 日国务院颁布《中华人民共和国植物新品种保护条例》（简称《植物新品种保护条例》），同年10 月1 日施行，共8 章46 条，填补了专利法律法规植物品种不授予专利权的空白，我国初步建立植物新品种知识产权保护的专门制度，提升了我国种子产业综合竞争力和核心竞争力[9-10]。

1999 年6 月16 日、8 月10 日原农业部和原林业部分别发布农业部分和林业部分植物新品种保护条例实施细则，进一步提高《植物新品种保护条例》的可操作性。1998 年8 月29 日全国人大常委会通过关于加入《国际植物新品种保护联盟（1978 年文本）》的决定，2019 年4 月23 日我国加入UPOV，成为第39 个成员，实现植物新品种保护与国际接轨。

《植物新品种保护条例》承接《国际植物新品种保护公约（1978 文本）》，全面具体规定植物新品种权的申请、授权、内容、归属、责任等实体和程序内容，使保护植物新品种处于核心地位[11]。

截至2020 年底，农业农村部受理农业植物新品种保护申请累计41 716 件，授权16 508 件。其中，2020年受理申请和授权的新品种为7 913 件和2 549 件[12]。近5 年（2017—2021 年），国家林业草原局受理林草植物新品种申请4 983 件，授权1 697 件[13]。

2021 年5 月26 日我国与欧盟签署2021 版《中欧植物新品种保护战略合作协议》，中欧开启了植物新品种保护的合作新篇章。2021 年底，农业农村部公布11 批、191 个农业植物新品种保护属或种[14]，国家林业草原局发布8 批、293 个林草植物新品种保护属或种。

3 《种子法》颁布施行

依法治种是种子产业化发展的前提和基础，有利于营造公平竞争、规范有序的市场环境。推进种子立法、构建具有中国特色的种子法制体系，对于促进我国种子产业高质量发展具有重要意义。

1978 年7 月中国科学院院士戴松恩首次建议推进种子立法，在多位专家共同努力和相关部门的推动下，首部《中华人民共和国种子法》（简称《种子法》）2000 年颁布施行。2000 年7 月8 日第九届全国人大常务委员会第十六次会议通过《种子法》，共11 章78 条，2000 年12 月1 日起施行，《种子管理条例》及配套条例法规同时废止。

《种子法》是在原《种子管理条例》基础上，为适应加入WTO 要求而制定，法律效力优于其他相关普通法，为我国种子产业健康发展提供了更有力的法律依据[15]，标志着我国种子管理步入依法治种、依法兴种的轨道，实现种子产业发展由计划经济逐步向市场化方向发展[16]。

2001 年2 月26 日原农业部发布施行5 个配套规章：《主要农作物品种审定办法》《农作物种子生产经营许可证管理办法》《农作物种子标签管理办法》《农作物商品种子加工包装规定》和《主要农作物范围规定》，进一步提高了《种子法》的可操作性。

《种子法》颁布施行后，国务院及农业、林草主管部门先后发布实施40 余项配套法规规章，地方积极制定地方性配套法规制度，初步形成以《种子法》为核心的多层次法律法规体系。

4 《种子法》修正修订

《种子法》施行20 年来，经历3 次部分条款局部修正，1 次全面的整体性修订，内容日趋完善。2004 年8月28 日，第十届全国人大常委会第一次修改《种子法》部分条款，对林木品种审定和珍贵树林种子及林木种子收购作出法律修正。2013 年6 月29 日，第十二届全国人大常委会第二次修改《种子法》部分条款，对农作物种子检验员和林木种子检验员考核作出法律修正。

2015 年11 月4 日，第十二届全国人大常委会第一次全面修改《种子法》，修订产生新的《种子法》共10章94 条，2016 年1 月1 日起施行。新修订的《种子法》明确企业的主体地位和主体责任，充分体现科学立法，是落实简政放权改革的重要成果和发展现代种业的现实选择，开启了依法治种新篇章[17]。对种子生产经营实行“两证”合一制度，革新“育繁推”一体化许可制度，在完善转基因农作物生产经营许可制度等方面作出新规定[18]。在品种审定制度、非主要农作物品种登记制度等诸多方面迈出重要的改革步伐，将审定的主要农作物由28 种减少到稻、玉米、大豆、小麦和棉花5 种，开通品种审定绿色通道和联合体试验。

2021 年国家审定的主要农作物新品种共1 875个，其中小麦154 个、稻677 个、玉米919 个、棉花39 个、大豆86 个（农业农村部公告第432 号和第500 号）。2017 年3 月28 日原农业部公布首批非主要农作物品种登记目录，3 月30 日发布《非主要农作物品种登记办法》，5 月1 日起施行。首批非主要农作物登记目录共29 种。其中，粮食作物7 种：马铃薯、甘薯、谷子、高粱、大麦（青稞）、蚕豆、豌豆；油料作物4 种：油菜（甘蓝型、白菜型、芥菜型）、花生、亚麻（胡麻）、向日葵；糖料作物两种：甘蔗、甜菜；蔬菜8 种：大白菜、结球甘蓝、黄瓜、番茄、辣椒、茎瘤芥、西瓜、甜瓜；果树6 种：苹果、柑橘、香蕉、梨、葡萄、桃；茶树1 种：茶树；热带作物1 种：橡胶树。至今未再次发布非主要农作物登记目录。

2021 年7 月9 日中央全国深化改革委员会审议通过《种业振兴行动计划方案》，将修改《种子法》列为重点任务。2021 年12 月24 日第十三届人大常委会再次修正《种子法》，扩大植物新品种保护范围，增加保护环节，建立实质性派生品种制度，2022 年3 月1 日起施行。

5 结束语

我国自古以农立国，农以种为先，国以农为本。种子是特殊商品，种子产业是国家战略性基础性核心产业，在国民经济社会发展中处于不可替代地位。随着种子产业市场化，外商企业大量涌入，一方面解决了技术不足、资金短缺等问题，另一面导致国内种子市场面临着巨大的风险与挑战。

加强社会主义法制建设，全面依法治国，不断完善植物新品种保护体制和种子法律法规体系，建立公平有序的种子市场和现代种子企业制度，对于提高我国种子产业综合竞争力和种子科技创新能力，实现种子产业科技自立自强和种源自主可控发展目标具有重要意义。