总体国家安全观视域下对监狱检察监督制度的思考

张淑亚,张浩若

(中央司法警官学院 法学院,河北 保定 071000)

“郭文思案”“孙小果案”使公众对当事人的多次减刑口诛笔伐,同时也对监狱改造成效而导致的社会安全抱有疑问。目前,总体国家安全观向监狱的刑罚执行、监督管理和教育改造业务提出了新的要求,同时也对检察机关的监狱检察监督工作提出新的要求。监狱是罪犯通向社会成为合格公民的一道桥梁。检察机关在监督监狱刑罚执行活动的基础上,如何提升罪犯教育改造质量,促进罪犯再社会化成效,是本文研究的重点。

一、国家总体安全观与监狱工作的关系

2021年4月14日,总体国家安全观研究中心挂牌成立。习近平总书记于中央国家安全委员会第一次会议时提出总体国家安全观(1)总体国家安全观是指由政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、生物安全、太空安全、极地安全、深海安全等于一体的国家安全体系。,强调要建设平安中国,务必将内外安全两头兼顾,特别是在政法工作上要落实总体国家安全观。监狱作为国家刑罚执行机关是涉及政治安全、社会安全的重要环节。经过十几年的发展,监狱安全已经牢牢贯彻“收得下、管得住、跑不了”的底线安全观[1]。监狱本身具有社会属性,其自身的稳定安全与国家总体安全密不可分,而治本安全观则是对现阶段中国监狱工作规律的认识总结,是产生在总体国家安全观之下对监狱工作的实践考量,是塑造符合现代化监狱的重要理论认识[2]。

2020年4月,在中央政治局常委会会议上,习近平总书记强调:“当前,国内外疫情防控和经济形势正在发生新的重大变化,境外疫情呈加速扩散蔓延态势,世界经济贸易增长受到严重冲击,我国疫情输入压力持续加大,经济发展特别是产业链恢复面临新的挑战。”目前,在面对常态化疫情和经济发展所带来的挑战,监狱更需将自身工作的开展置于总体国家安全观的体系之下。同时,监狱检察监督作为监狱刑罚执行工作的重要组成部分,事关监狱刑罚执行工作能否顺利进行,在面对国家安全观之下监狱出现的新问题,检察机关也要调整强化措施，与监狱形成合力。

二、监狱检察监督制度的发展背景

我国检察制度建立之初,监狱监督工作就是检察机关的一项基本内容,现阶段的“派驻+巡回”的监狱检察监督模式是由历史实践形成的中国特色监狱检察制度。我国监狱检察监督的历史发展大致可分为建设初期、稳步发展、完善健全三个阶段。

1949年,《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》初步规定了由当时的检察署行使检察全国监所及劳动改造的职权,此时的监所检察工作在初步建设阶段并没有全国普及。1978年3月,五届全国人大会议决定重建人民检察院,1979年最高人民检察院召开第一次全国监所检察工作会议,并设立了监所检察厅,囿于时期的特殊性,彼时检察工作的方针主要是针对平反冤假错案。

1987-2007年,共召开四次全国检察机关监所检察工作会议,通过对监狱检察工作的反思和理论研究,各项流程逐步得到规范,工作理念方针也由复查案件和片面监督转变至对执法、羁押场所等事项的全面监督,监所检察制度得到了全面突破性的提升[3]。

“喝水死”“睡觉死”类似事件的频发,引起有关部门对驻监检察室弊端和罪犯人权保障的高度重视。2007年，最高人民检察院下发了《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》,针对监狱、看守所、劳教所部署有关巡回检察的规定,逐步以法律的形式确定了“派驻+巡回”的检察监督模式。2018年5月，最高人民检察院决定在上海、四川、山东等地进行巡回检察试点工作；10月修订的《人民检察院组织法》将巡回检察与驻监检察规定为法定检察方式；12月，《人民检察院监狱巡回检察规定》发布。

三、监狱监管工作面对的新形势

(一)改造观念的转变

监狱作为我国的刑罚执行机关,从总体国家安全观的角度,应从以往的“底线安全”思维,转变为“治本安全”思维。人的本质是具有社会性的,在监狱监管下的服刑人员,其身心发展、谋生技能、社会阅历基本与社会脱节,无法适应社会发展。当前,监狱监管工作已经做到将脱管、漏管的底线安全牢固把持,还要面对服刑人员在回归社会后,向社会输送“安全产品”的治本安全观。监狱改造观念的转变是服刑人员成为良好公民的重要手段,毛泽东提出“人是可以改造的”,明确“思想改造第一,劳动改造第二”的人道主义感化方法[4]。监狱的监管观念和民警的改造手段是影响罪犯改造的一个重要方面。现阶段，如何逐步将监狱的教育改造观念落实,使监狱教育改造与社会发展相适应,防范其流于形式，是值得深入探究的问题。

(二)刑罚执行变更的严格化

为了提高司法公信力,提高司法公正,防范权钱交易和司法舞弊中导致的“有钱、有权人”实际服刑期间短的腐败问题,进而强化对减刑、假释、暂予监外执行的监管,最高人民检察院于2014年7月21日通过《人民检察院办理减刑、假释案件规定》，加强了对刑罚变更执行的法律监督工作。2014年1月21日，中共中央政法委员会发布的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》，进一步全面规范对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪等罪犯的减刑、假释等刑罚执行变更工作。2019年3月25日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的补充规定》，对《刑法修正案(九)》第8章贪污贿赂罪判处刑罚的原具有国家工作人员身份的罪犯的减刑、假释做了更为严格的规定。这些文件的出台及近期如“孙小果”案司法腐败案件的发生,说明监狱的刑罚执行变更工作与人民所期待的效果还有一定的差距。

(三)服刑人员构成的变化

面对经济社会不断发展的需要,维护社会安定,国家有关部门以高态势全面从严打击涉黑涉恶腐败犯罪和“保护伞”。最高人民检察院于2021年3月8日发布的《最高人民检察院工作报告》显示,2018年以来,共批捕涉黑涉恶犯罪14.9万人,起诉23万人,其中，起诉组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪5.4万人,起诉涉黑涉恶“保护伞”2987人。受理各级监委移送职务犯罪19 760人,已起诉15 346人,不起诉662人。立案查办司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正犯罪1421人(2)参见最高人民检察院工作报告,载https://www.spp.gov.cn/zdgz/202103/t20210315_512716.shtml。访问日期:2021年4月18日。。随着国家扫黑除恶和反腐工作的不断深入,监狱监管下的服刑人员构成比例中,涉黑涉恶犯罪、国家工作人员职务犯罪等罪犯也势必会随之增加,服刑人员构成比例的转变对监狱的监管改造、教育改造工作提出了新的挑战。

四、监狱工作新形势下对监狱检察监督工作的思考

(一)总体国家安全观下检察监督工作重心的转变

巡回检察改革作为《2018-2022年检察改革工作规划》的重要内容,是落实总体国家安全观的重要举措。据了解,现阶段开展检察监督的工作内容的主要依据是最高人民检察院于2008年3月23日施行的《人民检察院监狱检察办法》和2018年12月25日下发的《人民检察院监狱检察工作目录》。与传统的“派驻”工作模式不同,巡回检察监督将工作的重点放在了对罪犯的“治本”改造之上,重视监狱“合格产品”的输出。长期以来,对于检察机关的检察监督工作,一方面，由于以往监督方式主要是以派驻检察人员的方式参与工作,在这种模式下,驻监检察室的检察人员较为固定,由于缺乏人员流动,同时检察人员为了良好的工作关系,致使监督敏感度不高,使得监督制度缺乏实效也流于形式。另一方面，长期以来检察机关对监狱所实施的“派驻”模式侧重于对监管安全和执法上的监督,驻监检察室将自身业务多放在监督安全保障之上,而对于服刑人员所受到的改造教育的督促工作显得十分薄弱。根据《人民检察院监狱巡回检察规定》(以下简称《巡回规定》)第9条的规定,为了更好地落实总体国家安全观,巡回检察更应强调对监狱监管改造、教育改造的监督。

(二)检察监督的实效发挥

对于监狱检察制度的成效问题,普遍认为实效与期待有所差距,由于未明确对违法人员采取整改后的处罚后果,导致监狱检察监督缺乏刚性,没有体现监督者应有的权力[5]。2021年3月8日，最高人民检察院发布的《2020年全国检察机关主要办案数据》显示，全国检察机关对“减刑、假释、暂予监外执行”不当提出纠正52 422人,同比上升30.2%;同期已纠正50 598人,纠正率96.5%,同比增加2.1个百分点。对刑事执行活动违法行为提出纠正33 597件,同比上升15.3%;同期已纠正32 450件,纠正率96.6%,同比减少2.4个百分点。对监外执行活动违法行为提出纠正60 162人,同比上升48.3%;同期已纠正58 531人,纠正率97.3%,同比减少0.7个百分点(3)参见2020年全国检察机关主要办案数据,载https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210308-511343.shtml_1。访问日期:2021年4月18日。。由此可见,自巡回检察改革以来,检察机关对刑事执行中的违法活动提出检察建议有着显著提升，但在实务中，巡回检察仍避免不了走马观花式的监督问题,使得巡回检察流于形式。在有的地方巡回检察是可以及时发现问题,但是在随后的整改工作上却未能落实,如在劳动教育上,监狱重视劳动却轻视改造、劳动时间过长等问题,往往在进行巡回检察时会被反复发现,在检察机关提出检察建议之后却没有得到有效整改[6]。

(三)巡回检察职能构建不清晰

长期以来,监狱检察工作都是以派驻检察为主、以巡回检察为辅的工作模式。2018年，最高人民检察院发布的《巡回规定》中保留了对检察机关派驻检察的相关规定,检察制度开始转变为以巡回检察为主、以派驻为辅的方式,说明我国所采取的是渐进式的改革方式[7]。在这种双轨制的改革过程中,驻监检察室与巡回检察属于不同方式类型的检察主体,二者在机构的构建、职责的分配上都或多或少存在着需要明确界限的问题。在巡回改革的过程中,由于上述问题的阻碍,导致派驻检察和巡回检察并未形成检察合力,反而会制约检察监督效果的发挥[8]。

五、新态势下监狱检察监督的完善

(一)转变教育改造理念

落实总体国家安全观对监狱教育改造所提出的要求,使检察监督工作能够两头兼顾,在保障“底线安全”的基础上督促监狱输出“合格产品”,就是结合巡回改革,将工作的重点放在对监狱服刑人员的教育改造之上。具体而言,着重在监督监狱改造手段的社会化之上,监狱采取科学化的教育改造措施,建立科学化的服刑人员分级机制,实现对服刑人员的个性化、规范化的教育改造,如服刑人员的再社会化。一方面，影响其再次犯罪的一个重要因素就是被贴上犯罪人的标签,通过对服刑人员改造效果的观察和评价,建立一套科学的前科消灭制度并加强检察监督措施[9]。另一方面,加强对服刑人员的职业技能培训实施效果的监督,提高罪犯再社会化的适应能力,做到检察机关与监狱监管形成合力,从而推进服刑人员的改造活动,落实总体国家安全观。

(二)形成以检察机关为主导的多机关合力机制

长期以来,我国监狱改造教育的一个问题就是重视入监教育,对随后的日常教育改造较为忽视[10]。监狱教育改造工作的开展属于一项复杂的工程。为此,《巡回规定》第7条提供了巡回检察中多方主体参与监督的可能性。多方主体的参与有助于为检察机关从监狱改造的各个方面发现问题,同时，更为专业的人员参与检察监督为监狱教育改造活动提供相应的专业解决途径,从而提高监狱的治本安全质量。一方面,检察机关的检察监督活动对于各方主体的参与可以起到润滑剂的作用；另一方面,各方主体的参与也有助于强化巡回检察工作的严谨性,使巡回检察业务开展透明化,从而提升巡回检察的质量,间接促进监狱教育改造的提升。

(三)增强检察措施的成效

检察监督的成效不仅与检察机关自身的工作有关,更依赖于监狱的配合,但检察机关的监督手段并不具有法律意义上的强制力,这也是检察机关进行法律监督所面临的困境。由于存在被监督对象对监督建议置之不理的情形,没有将精力放在提出建议的改进之上,导致巡回检察反复多次发现同一问题。检察监督的实用性要以实际成效来体现,检察机关所提出的检察建议和纠正违法通知书的采纳、落实和回复情况是评价监狱整改实效的最重要体现。受制于监狱的执行条件,无论是巡回检察还是派驻检察多属于事后监督,对监狱民警的执法行为不能立即进行监督,只能依靠监控摄像和当事人口供的形式获取调查资料。因此，可以建立整改问题轮回制度,在下次的巡回检察中将上次发现的问题重新进行检察,给予监狱民警自行改错的机会,缓和作为监督方的检察机关与监狱的关系,也有利于日后工作的开展。

(四)完善巡回检察体系

健全的巡回检察体系对于提升检察监督执行力、推进办公效率和落实改造理念有着不可忽视的作用。在巡回检察改革不断深入的过程中,要明确“派驻”与“巡回”检察的职权定位,防范随着时间的推移,驻监检察室的办案权力不断扩大。有学者认为,应当明确驻监检察室的办事职能机构的定位,办案职能为辅助巡回检察的开展,不能将二者混淆,防止驻监检察室逐步插手巡回检察的办案职能,重回改革以前的职能定位,在实务上避免派驻检察人员过多干涉与巡回检察办案相关的,如刑罚变更执行、控审案件相关的权力,否则会引起驻监检察与巡回检察职权混淆,影响改革成效[11]。在具体实操上应有详细的指导性规定,如在对参与人员的构成上面,实践中出现派驻检察人员参与对自身管辖监区的巡回检察工作,导致检察监督工作无法开展标准的巡回检察的问题。对此可以对巡回检察需要回避的情形加以规定,对驻监检察室的检察人员参与巡回检察做出回避的相关规定,提升巡回检察的成效。

(五)强化检察监督的专业化建设

检察监督和监狱改造理念的变更与推进,都离不开专业化工作队伍的建设。在具体巡回检察开展过程中,仍然会出现由于办案责任不落实,导致工作人员对监狱管理过程中发生的违法违规问题监督不力。在发现问题之后不及时予以汇报的问题,或是由于监狱执法专业程度较高，线索发现、案件核实开展较为困难,使得检察人员在工作过程中发生履职困难等问题[12]。对此,应培养针对监狱刑事执行部门的检察人员,推进检察监督工作队伍的专业技能业务素质与新形势相适应。一方面针对检察工作人员,加强业务专题培训,开设相关课程,熟悉与监狱相关的法律法规以及政策,严格落实《巡回规定》的各项内容,提升工作队伍的法治观念,并通过培训加强工作人员的理念意识,使治本安全的思想在检察业务的具体履职中得到贯彻。另一方面,加快建设“检察监督智慧平台”等与监狱相关的信息化工作,落实最高人民检察院《全国检察机关智慧检务行动指南(2018-2020年)》对检察机关大数据平台建设的各项要求,利用智慧办公建设弥补人才短板。

(六)构建巡回检察指导性案例制度

监狱由于其封闭性的特点,不论是在狱内侦查还是在监狱检察监督上,其工作开展的相关经验都少之又少,因此，有必要建立有关巡回检察的指导性案例制度。目前,最高人民检察院发布的《关于案例指导工作的规定》，将在实务工作中处理较好的工作、具有普适意义的案例筛选出来,作为指导性案例予以公布,虽然不具有在工作办案上的普遍约束力,但发布的指导性案例对于全国各地检察机关开展巡回检察有着重要的指导作用。最高人民检察院发布的指导性案例可以使得检察业务透明化,使公民更容易了解监狱的具体工作情况,在对各地检察机关进行办案指导的同时,有助于提升司法公信力,维护司法权威。