试析语言文字督导评估工作的法治化路径

王 伟

(周口师范学院 机关党委，河南 周口 466001)

2001年1月1日,《中华人民共和国国家通用语言文字法》(以下简称《国家通用语言文字法》)开始施行,为我国语言文字规范化工作的法治化建设起到了奠基的作用。20多年过去,随着互联网技术的普及,新的语言文字规范化工作形势发生了巨大的变化,尤其是虚拟空间语言文字规范问题的不断出现,对语言文字规范化工作提出了新要求。2015年,我国开始了语言文字督导评估工作,这是国家应对新形势开展的语言文字规范化工作的重要手段,我们要抓住机遇,满足建设法治国家、法治政府、法治社会的需要,加大语言文字法治化建设力度,构建较为完善的立法、司法、执法体系,督导与治理双管齐下,打造具有中国特色的语言文字规范化工作体系。

一、明确和增强新形势下语言文字法律法规的法律规制

(一)明确和细化语言文字法律法规执法依据

《国家通用语言文字法》第3章“管理和监督”中规定,国家和地方语言文字工作及有关行政部门对本系统、本区域的语言文字使用进行监督和管理。这就将违反《国家通用语言文字法》相关适用规定的管理和监督权力交给了各级行政机关。各级政府行政机关可以按照我国《行政处罚法》,在《国家通用语言文字法》规定的职权范围内行使相应的行政处罚权。然而,目前互联网的普及,使虚拟世界语言文字的影响力日益扩大,语言文字使用状况日趋复杂化,甚至渗透到口语和基础教育的课堂。对此,《国家通用语言文字法》没有明确虚拟世界语言文字的监督和管理行政机关。事实上,由于语言文字的工具性特征,加上互联网运营的技术属性,如果把虚拟空间的语言文字管理和监督权力固定给某一个行政机关,至少从操作层面上来讲是非常不现实的。

面对这种状况,我们可以参照现实中我国语言文字“党委领导、政府主导、语委统筹、部门支持、社会参与”[1]的工作机制,由县级以上政府语言文字工作行政机关出面,通过授权或是委托的方式,赋予相关的行业或组织以相应的语言文字规范化监督权利,对虚拟世界的语言行为进行引导。例如,网络运营商就在技术条件上具有对虚拟空间的语言文字使用情况进行监督的能力。商家可以参照网络“扫黄打非”的图像文字筛查措施,将语言文字使用规范和使用标准与汉字输入法有机结合,加入人工智能语言识别技术,有效减少网络语言文字不规范现象,从而营造网络语言文字规范化的清朗空间。当然,这种形式的的管理和监督,必须通过国家语言文字管理和监督部门许可和授权,最好是能够在《国家通用语言文字法》相应条款中予以明确,以作为政府行政机关之外的管理和监督力量的补充。任何权利都意味着对等的责任,所以,如果国家语言文字工作行政机关在明确授权网络运营商在行使监督权利条款,也要将义务和连带责任、担责条件等一并写入,以体现法律的公平、公正性。

在管理措施上,《国家通用语言文字法》只明确了批评教育、责令(限期)改正、警告、督促等,这体现了国家语言文字第一大法的“软法属性”。虽然这种规定兼顾语言文字的工具性特征,但也从一定程度上限制和影响了执法力度和执法效果。因此,我们建议,可以参照我国《行政处罚法》,将管理措施与处罚手段相结合,适当加大管理力度。我国的行政处罚种类包括人身罚、行为罚、财产罚、申戒罚等。《国家通用语言文字法》要有针对性地细化和明确我国行政机关对语言文字领域的违法行为有权采取行政处罚的种类和幅度,以便在执法和司法层面上进一步解决这些问题。

与此同时,语言文字法律法规要在专门章节中,明确涉及语言文字领域的执法程序。具体执法程序可参照或遵循我国《行政处罚法》规定的步骤。(1)调查取证。当各级语言文字管理行政机关受理语言文字领域的违法现象时,必须在给予行政处罚前,对违法事实进行调查,全面、客观、公正地掌握证据材料,为处罚提供依据。(2)告知违法嫌疑主体有关的权利。各级语言文字管理行政机关在掌握有关违法事实材料的基础上,依法告知违法嫌疑主体所拥有的权利(包括听证的权利),让其了解违法的内容和处罚的依据。(3)听取陈述、申辩或举行听证。在审理过程中,各级语言文字管理行政机关要公平地听取违法嫌疑主体(或代理人)的陈述,允许其申辩,必要时,还可以邀请相关人员参加听证。(4)宣布处罚结果。各级语言文字管理行政机关作为处罚实施者,根据全面、客观、公正的调查结果,再次对违法事实进行审查,对照语言文字法律法规相关条款,做出是否予以行政处罚的决定。如果违法程度特别严重,造成的影响极其恶劣,可以视情节移送司法机关。

(二)科学把握执法尺度,适当增加硬性手段

随着我国语言生活形势的发展,违反语言文字法律法规的现象更加复杂化、多样化。这就倒逼作为行使管理权力的各级语言文字行政机关,必须针对不同的违法现象,拿出充分的应对手段和措施。如果语言文字违法后果涉及国家形象和地位,危害民族团结、国家统一,就不能仅采用警告、批评教育、督促改正等“软性”手段。因此,我们要科学把握相关语言文字法律法规的惩处力度,借鉴国际上通行的政府监管社会的重要手段——行政强制,通过授权,将实施强制措施的权利赋予相关语言文字管理行政机关,拟定和完善语言文字法律法规中有关行政强制执行和行政强制措施的条款,使语言文字管理行政机关的行政管理行为更加有力,语言文字法律法规体系也更加规范,最大限度地压缩违法空间。

与此同时,科学地把握执法尺度,不仅需要遵循语言文字的发展规律,对相关语言文字法律法规进行不断完善,还有赖于语言文字法律法规的相对稳定性。因此,语言文字法律法规一旦通过法定程序予以公布实施,就必须保证其在一段时间内的公定力。如若变更,也需要对语言事实进行客观、全面的调查取证,经过严格法律程序审查,慎重地照顾到相关法律法规的系统性。只有用辩证统一的哲学思想来指导语言文字法治化建设,才能保证公法的约束力,促进语言文字法治化建设驶入良性的轨道。

二、树立大语言文字法治理念，督导与治理并重

语言文字法治化建设不单纯是一个法治范围的概念,由于语言文字的工具性特质,以及文化载体功能,相关的法律法规必定涉及使用社团的群体利益,一点一横关乎未来,一曲一直影响深远。因此,在语言文字法治化建设的过程中,首先不能违背语言文字的发展规律。语言文字是语言文字法治化工作最直接作用的对象。如果政府语言文字管理行政机关没有正确对待语言文字的多重价值,只是简单地从某一个功能层面着眼制定语言规划,那就很可能会有失偏颇,不仅会使语言文字规范化和标准化工作失去应有的价值和意义,更有甚者,可能会影响语言在社会中应有的交际和传播职能,这样的语言文字法治化建设的结果可想而知。20世纪七八十年代的汉字简化工作,就是只着眼于汉字的工具性特质,一味追求认读、书写的便捷,忽视了其文化传承功能,直接影响到了汉字的地位和形象,最终被废止。这给我们今天的语言文字法治化建设提供了深刻的教训。其次,语言文字法治化建设还需要以系统性为原则,充分考虑社会、经济、文化、政治、军事、民族、外交、历史、地域等各方面的不同情况,树立大语言文字法治理念,整体着眼,为提升语言文字法治化建设的效果奠定方法论基础。中华民族拥有5000多年优秀法律文化,为今天进行语言文字法制化建设提供了丰富的传统滋养,我们不仅要继承和发扬我国优良的传统文化,还要借鉴世界法治文明成果,从我国现阶段的语言生活实际特点出发,不断探索具有中国特色的语言文字法治化建设之路,以惠民为根本,使语言文字事业更好地服务经济社会的发展。当然,语言文字法治化建设需要一支高素质专业队伍,实施法治,更需要“关键少数”的法治思维,只有增强领导干部的法律意识,在遵法、守法上起带头和表率作用,才能增进各族群众对我国语言政策和相关法律法规的认同,促使整个社会遵纪守法氛围的形成。

加强新形势下语言文字法治化建设,要将督导与治理并重,在《国家通用语言文字法》的治理原则基础上,“推进德法共治”[2],加强法制宣传,从法治实践中总结经验,补充和完善相关语言文字法律法规,通过法治保障我国语言文字方针政策的有效实施,提升语言文字规范化和标准化工作成效,为我国经济社会发展助力,为我国语言文化的传承和发展提供法律保障。

(一)博采众长,充实语言文字法治手段

第一,借鉴我国《民法》《刑法》《行政处罚法》等法律的规定,从责任追究力度上,强化对语言文字违法现象的法律治理。我国的《国家通用语言文字法》相关条款规定了批评教育、责令(限期)改正、警告、督促等形式的责任追究,这就意味着如果语言文字违法现象损害公民的相关权利,就必须对侵害主体进行责任追究。然而,就目前的语言文字违法现象而言,在违法表现、危害程度、影响范围等方面,都超出了《国家通用语言文字法》列举的范畴,这就使得已规定的相关责任追究针对性不强,而且责任追究力度不够,从而影响到责任追究的效果。实际上,我国法律规定的责任追究种类涵盖民事、刑事、行政等范围。因此,《国家通用语言文字法》可以根据语言文字违法现象的实际情况,借鉴《民法》《刑法》《行政处罚法》等法律,把责任追究的相关条款从内容和种类上加以补充和完善,特别是针对涉及语言文字的侵权行为,一定要加大责任追究的力度,提高违法成本,不给侵权主体留下侥幸的心理幻想。

不同法律之间的相互参照和借鉴,不仅是法律文化健康发展的科学途径,也是促进“人类法治文明建设”[3]的有效手段。

第二,保证语言文字法律法规的实施效果,加强语言文字司法监督。根据我国《国家通用语言文字法》,国家各级语言文字行政机关行使对语言文字规范化工作的管理和监督权力。然而,在任何权力的行使过程中,都不可能排除不当作为甚至不作为的现象。为保证我国语言文字法律法规的实施效果,切实保障语言文字使用者的合法权益,科学推进语言文字法治化建设,对语言文字的司法监督就显得很有必要。目前,我国的语言文字司法监督还没有一个成熟的模式,这与语言文字的工具性特征有很大的关系。因为语言文字的违法现象很难界定为对某一个确定主体的私人利益造成法律层面的损害,但是,又存在对国家统一、民族尊严、文化传承以及精神文明建设等方面造成长期不利影响甚至严重危害的可能性,涉嫌对国家、社会的公共利益造成损害。依据诉讼法理论,一旦利益受到损害,无论受害者是谁,都有向法院提起诉讼的权利,从而寻求司法救济,由法院依法追究法律责任。所以,对违反语言文字法律法规的这种损害和侵犯国家、社会的公共利益的行为,比较适宜的保护公共利益的诉讼手段应该是公益诉讼。一般来讲,相关语言文字管理行政机关不作为的表现有以下两种：一种是没有对违反国家语言文字法律法规的现象进行依法管理,造成不管理或管理随意;另一种是虽然对违法现象进行了管理,但是管理效果适得其反,既违背了语言文字自身的发展规律,又不利于我国语言政策和语言规划的制定和实施,甚至造成人力和智力的浪费。以上行为,都可以利用公益诉讼的手段,通过法院依照法律程序,追究行政责任。

加强语言文字司法监督,不仅可以提高语言文字行政机关依法执政的效率,提升语言文字管理队伍的法制素养,而且可以完善语言文字法治化工作体系,助力建设法治社会环境。

第三,加强对语言文字法律法规实施效果的监测,建立相关督导和评估机制。构建完善的语言文字法治体系,离不开对立法实施效果的监测。监测过程可以为完善立法内容和执法程序等提供依据,与此同时,还可以在法制建设层面探索中国特色语言文字规范化道路。因此,我们建议,将语言文字法律法规监测列入我国语言文字规划的意识日程,在语言文字督导工作中,让专业的法学人员参与进来,通过定期开展相关法律督导和综合评估活动,用法学理论指导语言文字法制建设实践,及时发现和反馈在执法过程中产生的问题,为进一步完善目前我国相关立法提供材料积累和理论支撑。

对于语言文字管理工作来说,只关注法律法规的制定是远远不够的,还应该对法律法规的实施予以高度重视。由于我国地域辽阔,方言众多,民族差异、文化差异等因素,在相当大的程度上直接影响国家通用语言文字的推广和普及。所以,各地政府语言文字管理机关要在执法过程中,充分考虑到当地的实际情况,循序渐进,千万不能一刀切。即使是依法治理,也要认识到法律本身的滞后性。近十几年语言文字生活的快速发展,给当前的法律法规提出了许多不能有效解决的复杂问题。这说明,随着社会的发展变化,语言文字规范化和标准化工作面临更高要求,语言规划和语言政策的制定必须时刻与鲜活的语言现状同频共振。语言文字法制建设需要创新,新时代语言文字工作机制需要创新,我们一定要抓住国家建设法治社会的契机,不断探索和构建完善的语言文字法制体系,在制定和维护两个层面上均衡用力,以负责任的态度,确保语言文字法律法规的实施效果,树立语言文字法治工作的权威。

第四,用管理学理论指导语言文字管理机构的建设。我国目前的各级语言文字管理机构基本上都与教育主管部门合署办公。这无疑是从侧重语言文字的认读和文化传承功能而设置的。然而,随着我国国力的强大,语言文字事业的地位也日益重要。在各个领域、行业中,不断出现由语言文字不规范、不标准而引发的问题。这些问题很多超出了语言文字管理机构的权力管辖范围,有些问题或缺乏主管部门,或被多个部门重复管理,造成机构之间矛盾对立、相互掣肘;另外,还存在具有管理能力的相关管理部门因未能得到合法的授权而无从管理的现象。以上困境充分说明,目前的语言文字管理机构设置已经难以应对现实中出现的语言文字问题,制约了管理效果和力度,严重地削弱了政府的公信力,语言文字管理机关的地位和形象也由此显得比较尴尬。

管理机构设置的科学化需要管理学理论的指导。国家要根据工作形势的变化,进一步完善语言文字管理部门的机构设置,在原有的基础上,细化和明确管理机构的管理职能,创新管理机制,吸收具有专业特长的人员进入管理队伍。与此同时,在政府行政机关之外,可以采用咨询委员会、参议联席会、顾问委员会等形式,加强部门协同管理,拓宽管理渠道。针对目前语言文字规范化问题比较集中又存在管理困难的重点行业和重点领域,加强语言文字法治化管理力度,赋予相关法律机关相应的管理权限,使语言文字法治化管理常态化。

另外,国家还要通过语言文字督导评估工作,加大地方各级政府在语言文字管理方面是否作为的量分权重,跟踪其语言文字规范化履职进程,将激励问责引入督导评估标准,督促党员领导人员带头守法,凸显党政机关在语言文字规范化过程中的重要地位。

(二)“软”“硬”结合,刚柔并济,营造良好的语言文字规范化氛围

将“硬性”指标引入语言文字规范化管理体系,只是对现行语言文字法律法规的“软性”加以补充和完善。但是,任何单方面的治理方法,都无法应对复杂、纷繁的语言文字不规范现象。在执法过程中,如果单方面强调使用法律的“硬性”手段,那么语言文字管理工作势必可能由于受到刚性限制而灵活度降低,法治实践中,管理主体也将面对法律规制空白和违法“灰色地带”而难以下手。如果仍依靠目前的法律管理和监督,那么,至少难以对当今的语言文字违法现状有明显的改观。所以,我们在进行语言文字规范化工作中,要实事求是地对语言文字不规范现象产生的社会环境进行分析,把“硬性”的法律治理手段与“软性”的督导手段相结合,创新语言文字规范化工作机制,有针对性地开展语言文字管理和监督工作。

在我国,目前互联网使用人口已超过十亿,然而,现有的管理和监督传统媒体的语言文字管理方法和措施,对于网络新媒体而言,明显地不适用。但是,从我国目前的语言文字法律法规来看,还没有明确针对不规范问题频发的网络语言文字领域的规制。面对这种情况,我们就应该弘扬中华优秀传统法律文化,倡导德治为主,立足民本理念,借鉴网络综合治理的方法和经验,严格落实网络领域意识形态责任制;对当代语言文字规范化治理理论进行大胆创新，将“党政机关、新闻媒体、学校、公共服务行业”传统语言文字管理工作四大领域进行拓展,关注和加强社区、企业、农村、军营等区域的语言文字规范化工作,把普通话水平测试、城市语言文字工作评估、语言文字督导评估等工作范围扩展到以上区域内,完善和补充相应的评估指标和激励措施;改革“政府主导、语委统筹、部门支持、社会参与”的原有工作机制,全面加强党对语言文字规范化工作的领导,明确各级政府对网络领域语言文字不规范现象的管理责任,把企业、网民作为主要工作对象,逐步打造符合网络领域语言文字规范化实际的“多主体(党委、政府、企业、社会、网民)参与、多手段(经济、法律、技术等)结合”针对性工作格局;依靠社会的力量,在“网、报、屏、微、端”等载体上,加大语言文字法律法规的线上线下宣传教育力度,提升网民的语言文字规范化意识,增加对语言文字在促进和维护国家统一、民族团结、文化传承等方面重大意义的了解,让遵法、守法的法律精神深入人心;鼓励网络经营主体和软件运营商通过在承诺、合约中加入遵守语言文字法律法规条款等形式,使网民在依法拥有使用语言文字权利和自由的同时,明白应该承担的语言文字规范化义务,尽到自觉遵守规范的责任。

语言文字法律法规是成文规范。任何法律都是道德的体现,而道德又是最好的内心戒律。当代语言文字规范化治理工作必须德法并重,既要重视法律法规的刚性制约,又要重视道德的内在教化、外在习得作用,使法治和德治有机结合,致力打造守法光荣、违法可耻的良好语言文字规范化社会氛围,把语言文字法治工作融入法治国家、法治政府、法治社会建设的范畴,不断探索和开创我国语言文字法治工作新局面,为把我国早日建设成社会主义文化强国贡献力量。